CC BY
39
Финансовый менеджмент
ПРЯМЫЕ и ОПОСРЕДОВАННЫЕ МЕТОДЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОМПАНИЙ В РОССИИ
Специфика институциональной структуры российской экономики в настоящее время такова, что реальный объем задействованного в процессе промышленного производства государственного имущества определить крайне затруднительно из-за того, что существенная часть государственных активов содержится в номинальных акционерных обществах или скрыта за непрозрачной структурой акционеров «коммерческих» компаний. Немало примеров, когда государство, в собственности которого более 50 % капитала компании (контрольный пакет), обеспечивает им не сопоставимые с частными акционерными обществами возможности, в том числе финансовые.
Опыт работы с крупными государственными корпорациями позволяет классифицировать «государственные предприятия» в зависимости от их функций и статуса на российском рынке как минимум на три основные группы:
1) государственные компании, созданные в рамках специальных правительственных распоряжений и осуществляющие стратегические или особые функции, условное название — «имид-жевики»;
2) номинальные и подконтрольные государству акционерные общества, фактически исполняющие государственный заказ по привлечению инвестиций в отрасль и/или осуществлению приватизационных мероприятий;
3) муниципальные исполнители, обеспечивающие городскую жизнедеятельность, которые регулируются в основном локальными подзаконными актами и местными нормативами. Первая и третья группа — традиционные унитарные предприятия, правовые основы деятельности которых заложены в гл. 4 Гражданского кодекса РФ, а также в Федеральном законе от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных
А.Э. БАРИНОВ, кандидат экономических наук
унитарных предприятиях». В указанном законе отмечено, что унитарные предприятия могут создаваться в форме:
• государственных (ГУП) или муниципальных (МУП) компаний на правах хозяйственного ведения (собственник не отвечает по обязательствам предприятия, кроме случаев банкротства по его вине);
• казенных компаний — на правах оперативного управления (собственник несет субсидиарную ответственность по обязательствам этого предприятия). Регулирование деятельности казенных предприятий осуществляется более жесткими методами в сравнении с ГУП и МУП.
Номинальные и подконтрольные государству акционерные общества ведут деятельность также в соответствии с гл. 4 Гражданского кодекса РФ, а также законодательством об акционерных обществах. Правовая основа деятельности всех трех групп компаний законодательно разделена, однако факторы, оказывающие влияние на их инвестиционные проекты и сделки, принципиально разного свойства.
В целом по унитарным компаниям можно выделить следующие основные принципы организации хозяйственной деятельности:
• они располагают имуществом на правах хозяйственного ведения (или управления);
• их бюджет на текущий год одобряется или утверждается вышестоящим органом (как правило, министерством или агентством), который также утверждает руководителя государственного предприятия и заключает с ним трудовой контракт;
• в случае совершения особо крупной сделки (как правило, превышающей 10 % уставного капитала) ее одобряет то же министерство
(агентство), которое также принимает решение об оформлении имущества государственного предприятия в залог в случае необходимости. К группе так называемых «имиджевиков» можно отнести унитарные предприятия, деятельность которых характеризуется ярко выраженными функциями и особенностями. Эту группу, в свою очередь, следует подразделять на монополистов, генеральных заказчиков и магистральных исполнителей. Генеральный заказчик отличается от монополиста тем, что он может не занимать ведущие позиции на российском рынке (в отрасли), но принимает на себя ответственность за исполнение определенных государственных заказов по утвержденным российским правительством программам. Магистральный исполнитель среди традиционных государственных компаний1 встречается довольно редко; в его функции входит исполнение специальных (особых) узкоотраслевых функций и работ в России и за рубежом.
Рассмотрим некоторые примеры деятельности компаний-имиджевиков. В частности, функции государственного посредника-монополиста по экспорту спецтехники и вооружений осуществляет ФГУП «Рособоронэкспорт» (обеспечивает 80 % отечественного экспорта). Исполнителями по экспортным контрактам выступают различные оборонные предприятия. В последнее время к посреднику стали отходить функции инвестора, причем в объемах, значительно превышающих его собственные финансовые показатели и возможности2. Из этого следует, что компания активно привлекает заемные средства в указанных непрофильных целях (и, главное, имеет для этого все возможности).
На ФГУП «Космическая связь» (ГПКС) правительственными распоряжениями возложены обязанности генерального заказчика по модернизации федеральной спутниковой группировки. Доля ГПКС на российском рынке коммуникационного вещания - 70 - 80 %. В 2001г. ГПКС привлекло у Сбербанка России кредиты в сумме около 500 млн долл. США на модернизацию спутников, поскольку суммы, выделенной на эти цели в фе-
'Здесь и далее под традиционными государственными компаниями понимаются унитарные предприятия.
2 В 2006 г. ФГУП приобрело 41 % акций мирового титанового гиганта ВСМПО «Ависма» (их стоимость точно не известна), а в 2005 г. — более 60 % ОАО «АвтоВаз» (по неофициальной оценке — 700 млн долл. США). По различным данным, указанный пакет акций титановой компании мог стоить 1,5 — 2 млрд долл. США. Выручка Рособоронэкспорта за 2005 г., по данным информационной базы «SPARK Interfax», составила эквивалент 223 млн долл. США, чистая прибыль — 20 млн долл. США.
деральном бюджете на соответствующий период, было не достаточно для достижения поставленных целей. В качестве генерального заказчика, но — не монополиста, выступает ФГУП «Всероссийская государственная телерадиовещательная компания» (ВГТРК), исполняющая функции государственного производителя телевизионных программ3. ВГТРК использует имущество на правах хозяйственного ведения. Компания получает предусмотренные уставом доходы от рекламы и реализует программы модернизации действующей сети частично за счет этих средств, а также привлекает кредиты на инвестиционные цели.
К группе так называемых «магистральных исполнителей» относится, в частности, ГУП «Зарубеж-нефть» (с 2004 г. — открытое акционерное общество со 100 %-ным государственным участием4), которое, не являясь национальным заказчиком, осуществляет функции управляющей компании-инвестора по международным нефтегазовым проектам. Крупнейший ее проект — строительство нефтеперерабатывающих заводов во Вьетнаме — СП «Вьетрос» стоимостью 1,3 млрд долл. США. Частично эта сумма была мобилизована за счет российских бюджетных кредитов, частично — за счет средств российских коммерческих банков. Другой пример — ГП «ВО «Тяжпромэкспорт» — генеральный подрядчик по внешнеэкономическим контрактам, но в области металлургии и машиностроения в различных странах — Индии, Китае, Болгарии. Тяжпромэкспорт и Зарубежнефть работают в рамках межправительственных договоренностей (рабочих комиссий) и фактически являются их стратегическими исполнителями.
Как видно, «имиджевиков» от обычных унитарных компаний отличает следующее:
• учреждение их в индивидуальном порядке по распоряжению Правительства РФ;
• наличие, как правило, монопольных (магистральных) функций. В случае их инвестиций в другие компании они носят государственный характер;
• их хорошо знают и принимают на Западе в качестве надежных (рекомендованных федеральным правительством) компаньонов.
3 В России существует всего два государственных канала: «Культура» и «Россия». Именно это позволяет установить, что, будучи госзаказчиком, ВГТРК не является монополистом на российском рынке телевидения.
4 Она используется в качестве примера традиционной государственной компании, поскольку до недавнего времени являлась таковой, и в этом качестве реализовала рассматриваемый вьетнамский проект.
Именно эти характеристики и формируют особое отношение к указанным и другим аналогичным компаниям на российском рынке.
Рассмотрим примеры акционерных обществ, статус которых дает основание воспринимать их в качестве уполномоченных государством компаний.
Степень воздействия некоторых акционерных обществ со 100 %-ным государственным участием на российскую экономику сложно переоценить. Приведем лишь два примера: ОАО «Транснефть» и ОАО «Российские железные дороги». Первая является фактическим монополистом по строительству магистральных трубопроводов, в ведении второй около 70 % железнодорожного парка России. Это формально рыночные компании, но работающие на принципах государственной компании: государство, будучи конечным собственником, утверждает их бюджет, полностью контролирует деятельность, определяет стратегию развития. Таких компаний не так много, однако масштаб их активов и показатели текущей деятельности подтверждают их исключительные позиции на промышленном рынке России.
Вторая группа компаний (с долей государства в уставном капитале 50 % и больше) весьма обширна. Наиболее существенным их отличием от обществ со стопроцентным контролем государства является ярко выраженная инвестиционная привлекательность ее отраслевых грантов. Самый известный из них — ОАО «Газпром», 50,01 % акций которого — в собственности у государства. Он монополист газового рынка России, поставляющий газ в различные страны мира. При этом по сути своей Газпром государственная компания, но учитывая, что часть его акций и прав на них «торгуются» на международных биржах и на его долю приходится существенная часть иностранных синдицированных кредитов, его привлекательность не вызывает сомнений.
Наряду с этим существуют компании, которые по всей вероятности контролируются государством, однако не всегда возможно получить этому подтверждение. Так, в частности, акционерами ОАО «Арсеньевская авиационная компания «Прогресс» им. Сазыкина» (ААК «Прогресс») формально названы 1 629 частных лиц («SPARK Interfax» по состоянию на 01.07.2006 г.), однако в ряде авторитетных источников проходила информация, что более 50 % ее акций контролируется государством. Это не удивительно, поскольку ААК «Прогресс» производит и поставляет на экспорт специальные военно-технические установки и посредником по его торговым операциям является
Рособоронэкспорт. Но если контроль государства над ААК «Прогресс» объясним принадлежностью компании к военно-промышленному комплексу, то государственная принадлежность 50 % плюс 1 акция телекоммуникационного холдинга «Связьинвест» максимально прозрачна и отражена в информационных меморандумах. Связьинвесту принадлежит более 51 % акций региональных коммуникационных компаний (например, Урал-связьинформ обеспечивает связью Уральский регион, Южно-телекоммуникационная компания — Южный, Центртелеком — Центральный). Таким образом, выстраивается прямая цепочка межотраслевого контроля со стороны государства одного из самых привлекательных для инвесторов сегментов российской экономики.
Однако по количественному показателю большинство российских государственных компаний — это муниципальные предприятия, ведущие деятельность, как правило, в области транспорта или жилищно-коммунального хозяйства. В свою очередь, их можно подразделить на компании, работающие в конкурентном секторе, и на те, которые обеспечивают жизнедеятельность города (области) и тарифы на их деятельность регулируются местными государственными органами.
Рентабельность деятельности предприятий, имеющих регулируемые тарифы, как правило, низка, контроль над расходованием средств не достаточен. Кроме того, имела место высокая степень износа их основных фондов. Например, в 2004 г. износ парка маршрутных такси и автобусов в России составил 65 %, а большинство муниципальных владельцев были признаны планово-убыточными. При этом принятая в 2002 г. федеральная целевая программа «Модернизация транспортной системы России» предусматривала целевое финансирование в сумме 1 млрд руб., но на конец 2004 г. было фактически выделено лишь 7 млн руб.
Рассмотрим существующие на практике формы и методы организации государственных инвестиций.
Возможности финансирования традиционных государственных компаний, как правило, ограничены. Их акции не котируются на биржах, рыночные инструменты финансирования (IPO, ADR, CLN) не используются; кредитоспособность и, следовательно, эффективность их проектов подтверждается скорее статусом заемщиков, чем реальными финансовыми показателями. При этом госкомпании (как правило, «имиджевики», но также и подконтрольные государству акционерные
общества) имеют обширные, если не сказать — неограниченные — финансовые и технические возможности привлечения долгового финансирования при реализации крупных, как правило, экспортных сделок. Целевой характер и источники привлеченных средств не всегда прозрачны.
Выделим две разновидности финансирования государственных компаний: 1) открытое; 2) опосредованное («завуалированное»). Под открытым финансированием понимается предоставление госкомпаниям ресурсных или безресурсных кредитных продуктов, а также бюджетные вложения в их уставный капитал при прозрачности и оправданности целевого характера и механизма сделки. Опосредованным (завуалированным) финансированием являются случаи непрозрачного наделения госкомпаний средствами (возможностями) для укрепления их позиций и/или передачи им особых (управленческих) функций в преддверии крупных сделок или мероприятий. Такие ситуации обычно сопряжены с лоббированием интересов тех или иных влиятельных структур, что ярко проявляется в последующих конфликтах при появлении альтернативных вариантов и мнений. Экономическая эффективность и надежность сделки в этом случае отходит на второй план или рассматривается формально.
В качестве инструментов открытого финансирования выделим:
• краткосрочные заимствования, как правило, кредиты, привлекаемые у крупных государственных банков на финансирование оборотного капитала, документарные операции с «имиджевиками» при реализации ими крупных коммерческих (экспортных) контрактов;
• частично финансируемые из федерального бюджета инвестиции крупных российских компаний, принадлежащих государству или подконтрольных ему, для реализации стратегических (сложных) проектов в рамках правительственных распоряжений;
• инициированные на государственном уровне схемы финансирования стратегических проектов и программ, как правило, с привлечением подконтрольных государству банков и компаний;
• инвестиции федерального бюджета, направляемые на дополнительное увеличение уставных капиталов государственных и подконтрольных компаний.
Инструментами опосредованного финансирования являются:
• финансовое, административное и правовое «давление» на компании, конкурирующие с государственными компаниями, ответственными за особый стратегический заказ;
• государственные программы поддержки отраслей, в которых имела место низкая эффективность освоения бюджетных вложений;
• скрытые (непрозрачные) методы усиления позиций подконтрольных государству компаний в рамках проводимых тендеров на покупку частных активов.
Рассмотрим некоторые примеры. 1. Как известно, большая часть получаемых традиционными государственными компаниями заемных средств на кратко- и среднесрочной основе привлекается у банков. Крупнейшие государственные компании обслуживаются в банках со 100 %-ным государственным капиталом или подконтрольным государству, что формирует специфическую «инкубаторную» систему реализации сделок. На данный момент таких банков в России четыре:
• Внешэкономбанк (ВЭБ);
• Внешторгбанк (ВТБ);
• Сбербанк России;
• Росэксимбанк.
В них обслуживается большая часть стратегических экспортных сделок. Например, паспорта по экспортным контрактам ФГУП «Рособоронэкспорт» открыты в ВТБ и ВЭБ, которые активно расширяют объем документарных операций с посредником. Для Сбербанка России характерна широкая диверсификация кредитного портфеля, в котором на государственные компании приходится относительно небольшая доля ресурсных продуктов.
Деятельность ВЭБ по открытому финансированию государственных компаний вряд ли можно назвать интенсивной, банк в основном работает с частными организациями. Тем не менее известны случаи, когда ВЭБ в соответствии с правительственными распоряжениями от своего имени предоставлял кредиты под торговые или инвестиционные проекты государственных или подконтрольных компаний. Например, проект приобретения подконтрольным государству ОАО «КамАЗ» импортного оборудования в 1995 г. потребовал значительных капитальных затрат, впоследствии покрытых за счет кредитов ЕБРР, Внешторгбанка, Внешэкономбанка и других российских банков под залог имущества компании. Общая сумма заимствований превысила 300 млн долл. США. Отметим, что это была практически первая проектная сделка подобного масштаба на российском рынке.
Совместное финансирование государством собственных компаний с другими финансовыми организациями ограничивает доступ к сделкам частных структур, но это, очевидно, оптимальный способ мобилизации ресурсов под труднопрогнозируемые операции со специфическими механизмами реализации. Государство контролирует безопасность стратегических сделок и активов, а также в определенной степени «оправдывает» неприспособленность некоторых «имиджевиков» работать на рыночных условиях, предъявляемых к прозрачности ведения бизнеса, его прогнозирования и управления.
2. Эффективность инвестирования проектов крупными государственными компаниями в рамках правительственных распоряжений наиболее показательна на примере строительства СевероЗападной ТЭЦ (СЗТ) в Санкт-Петербурге5.
В 1993 г. согласно постановлению Правительства РФ от 02.07.1992 № 459 было начато строительство СЗТ, первый блок которой намеревались сдать в эксплуатацию в 1996 г. (станцию предполагалось оснастить четырьмя турбинными установками на общую сумму 1 млрд долл. США). Однако из-за недостаточного финансирования строительство осуществлялось крайне медленно.
Лишь в 2000 г. на заседании правления РАО «ЕЭС России» (52,6 % акций которой — в собственности государства) было принято решение о сроках и условиях завершения первого блока СЗТ — на 80 % за счет собственных средств РАО, но они тоже не были соблюдены. Поставки оборудования надлежало осуществлять консорциуму в составе трех иностранных компаний (в том числе немецкого концерна «Siemens»). Привлечение иностранных компаний для проведения конструкторских работ было неизбежно: пригодных парогазовых турбин российского производства на тот момент не существовало. Компания «Siemens» обязалась не только поставить оборудование, но и передать технологии изготовления турбин. В первой турбинной установке российские комплектующие должны были составить 11 % от всего заказа, во второй — 25 %, а четвертую планировалось полностью изготовить в России. Однако соблюсти это условие не удалось. Еще одной проблемой стали выявленные в 2003 г.
5 СЗТ не имеет аналогов в России и странах бывшего СССР. Ее парагазовый цикл предполагает КПД свыше 51 %, в то время как на традиционных паротурбинных электростанциях этот показатель не превышает 40 %. Потребности российских компаний в таких установках оцениваются в 103 комплекта для 20 станций, что сэкономит более 40 млрд куб. м топлива, но потребует минимум 30 млрд долл. США.
неисправности в работе станции, что привело к ее временной остановке. По чьей вине они возникли — точно установить не удалось, однако немецкий концерн все же устранил неисправности и усовершенствовал возможности турбины.
Только в апреле 2005 г. (т. е. за год до планового пуска в эксплуатацию всех четырех турбин) совет директоров РАО «ЕЭС» одобрил схему строительства лишь второго энергоблока станции стоимостью 3,5 млрд руб. преимущественно за счет средств Интер РАО (на 60 % принадлежащего РАО ЕЭС, а на 40 % — ФГУП «Росэнергоатом»). Интер РАО выкупил блокирующий пакет акций станции (25 % плюс одна акция) за 2,7 млрд руб. и привлек банковские кредиты на сумму 800 млн руб. В середине 2005 г. РАО «ЕЭС России» и ФГУП «Технопромэкспорт» (генеральный подрядчик) подписали соглашение с финским концерном <^огШт» на экспорт энергии от второй установки; концерн, в свою очередь, обязался переоформить на Интер РАО этот заключенный контракт.
Сумма инвестиций в строительство первой установки станции в 1993-2005 гг. оценивалась аналитиками в 617 млн долл. США6. В ноябре 2006 г. РАО «ЕЭС» объявило о завершении строительства второго энергоблока станции, на который было потрачено дополнительно 9 млрд руб. (340 млн долл. США). Позже стало известно, что ввод в действие энергоблока «провалился»: РАО «ЕЭС» не удалось договориться с Газпромом по поводу поставок газа для станции в требуемых объемах. Кроме того, поставлять газ на второй блок не представляется возможным и по техническим причинам, а именно из-за перегруженности компрессорной станции. Для ее реконструкции вновь потребуются время и средства7. Таким образом, в реконструкцию Северо-Западной ТЭЦ уже сейчас вложено почти 1 млрд долл. США (т. е. удорожание произошло на 100 %). Прогнозируемые показатели эффективности проекта вряд ли учитывали такое развитие событий. Перспективы проекта не ясны и по сей день.
3. Ярким примером открытого финансирования инфраструктурного стратегического проекта с привлечением государственных банков и компаний является строительство аэропорта «Шереметьево-3». Проект длительное время не был утвержден по различным причинам. Ситуация прояснилась лишь к середине 2004 г.: к этому времени по заказу ОАО «Аэрофлот» французская компания «АегороГз de
6 «Компания» № 33, 29.08.2005, с. 37.
7 «Ведомости», 30.11.2006, А-1.
Paris» разработала предварительное ТЭО. Российская авиакомпания в 2004 г. привлекла у иностранных банков синдицированный кредит в размере 150 млн долл. США—на строительство первой очереди, а также инвестировала около 30 млн долл. США на подготовку площадки и организацию тендера. Тендер среди тридцати российских и международных компаний провела международная компания «Bovis Lendlease». В результате победил турецкий холдинг «Enka», реализовавший более шестидесяти аналогичных сделок на российском рынке. Изначальная стоимость проекта составила 430 млн долл. США, впоследствии она возросла до 610 млн долл. США (удорожание более чем на 40 %). Состав акционеров проектной компании ОАО «Терминал» до конца 2006 г. не был утвержден. ОАО «Аэрофлот» предполагал продать 25 % плюс одну акцию компании «Терминал» ОАО «Международный аэропорт «Шереметьево» (МАШ) 8, Внешэкономбанку — 20 % минус одна акция, Внешторгбанку — 25 % плюс одна акция. По имеющимся данным, в конце 2006 г. МАШ отказался от приобретения акций и вышел из проекта. В этой связи ВЭБ и ВТБ приняли решение предоставить под проект кредиты в сумме до 500 млн долл. США под залог земельного участка и инфраструктуры терминала.
В настоящее время терминал находится в стадии строительства, и нет никаких гарантий, что не произойдет повторное превышение сметы. Убедиться в экономической эффективности проекта можно будет по истечении расчетного срока его окупаемости, составляющего 10 лет. При этом следует отметить, что приоритетное значение в данном случае имела социально-экономическая значимость этого проекта для российской экономики, испытывающей острый дефицит финансовых технологий организации инвестиций в реальном секторе экономики. В то же время ярко выраженные административные методы его финансирования лишний раз подтверждают неумение государства создать условия для повышения привлекательности национальных инфраструктурных проектов для частных банков и инвесторов несмотря на значимость некоторых из них для российской экономики.
4. В 2004 г. совет директоров РАО ЕЭС принял решение о создании на базе федеральных электростанций оптовых генерирующих компаний (ОГК) и территориальных генерирующих компаний (ТГК). Диспетчерские составляющие региональных энергосистем в 2004 г. были консолидированы с акти-
8 100 % акций МАШ принадлежит государству.
вами дочернего предприятия РАО «Системного оператора» (СО). Тогда же Федеральная сетевая компания — ФСК (также полностью принадлежащая РАО) завершила формирование уставных капиталов семи межрегиональных сетевых компаний. На 2005 г. были утверждены инвестиционные программы для ФСК в размере 27,7 млрд руб. и для СО — 1,7 млрд руб. Созданная в 2004 г. Федеральная генерирующая компания (ОАО «ГидроОГК») должна была объединить к концу 2006 г. уставные капиталы 50 гидроэлектростанций9. Но к указанному времени это сделано не было.
В 2005 г. ожидалась продажа ОГК и ТГК на специальных аукционах, но она не произошла из-за отсутствия согласия со стороны российского правительства10. Вырученные средства пришлись бы очень кстати: при отсутствии масштабных инвестиций к 2010 г. произойдет выбытие 30 — 40 % действующих основных фондов в секторе электроэнергетики. РАО ЕЭС в поисках компромиссного решения предложило осуществить дополнительное бюджетное пополнение уставных капиталов ФСК, ГидроОГК и СО, что нашло поддержку правительства. Это, во-первых, обеспечит дополнительные инвестиции для модернизации изношенных мощностей (особенно сетевых, что было продемонстрировано имевшей место в мае 2005 г. в Москве аварией), во-вторых, позволит не увеличивать тарифы на электричество слишком быстро. Плата за подобный компромисс — дополнительная эмиссия в ФСК оценивается примерно в 160 млрд руб., СО — в 5 млрд руб., для ГидроОГК — 39 — 40 млрд руб. 11. Предложение РАО имеет свои плюсы и минусы, но по-прежнему не позволяет оценить риски инвестиционных вложений в российскую энергетику. Вопрос консолидации активов ТГК и ОГК до декабря 2006 г. оставался открытым, стратегия их развития не была сформирована. Продажа
9 В России в 2005 г. функционировало около 100 ГЭС, производящих в среднем 165 млрд кВт в год (почти каждый пятый кВт производился на гидроэлектростанциях). При этом износ основных фондов большинства из них превышает 40 %, а по отдельным станциям — 70 %. Причина такого состояния кроется в системной проблеме гидроэнергетики последних 15 лет — ее хроническом недофинансировании и длительных сроках эксплуатации станций. Последние 15 лет гидроэнергетика является, по сути, донором, субсидирующим за счет низких тарифов целые регионы России, отдельные энергоемкие производства, а также рынок электроэнергетики в целом. Размер этих субсидий достигает один миллиард долларов США в год.
10 В соответствии с Законом «Об электроэнергетике» доля государства в ФСК и СО должна составить не менее 75 % плюс одна акция, а в ГидроОГК — не менее контрольного пакета.
11 «Коммерсант» № 46 от 17.03.2006 г., с. 20.
этих активов состоится в лучшем случае в 2007 г.12. Нормативной базы по инвестированию инфраструктурных проектов в России пока не создано, действующая система тарификации серьезным образом ограничивает инвестиционные возможности компаний и делает нерентабельным строительство новых энергоблоков. Наличие у некоторых частных инвесторов долей в ОГК и ТГК объясняется острой зависимостью их бизнеса от электроэнергии.
Изложенное дает основание считать нынешнее состояние рынка энергетики не готовым для привлечения крупных инвесторов несмотря на масштабные государственные инвестиции13.
В 2004 — 2005 гг. участились случаи опосредованного финансирования проектов со стороны государства. Это выражалось либо в поддержке «своих» компаний при прямом воздействии на конкурентов, либо в переводе рисков на коммерческую компанию при сложной реализуемости самой сделки и ее новизне для российского рынка. Приведем примеры.
1. Наиболее показательным случаем опосредованного финансирования со стороны государства является проект поставки двух лайнеров «Ил-96-300» в Республику Куба, реализуемый ОАО «Илью-шин-Финанс Ко» (ИФК). Проект предполагалось профинансировать с использованием первой в России Концепции государственной гарантийной и финансовой поддержки экспорта, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 14.10.2003 № 1493-р. В данной концепции определены следующие инструменты стимулирования экспорта:
• государственные гарантии исполнения обязательств иностранных импортеров или банков перед российскими компаниями (банками). Для гарантийного покрытия устанавливается лимит в зависимости от суверенного риска страны-заемщика — 85 — 95 % обязательств;
• экспортные кредиты, предоставляемые за счет средств российского бюджета иностранным банкам или импортерам при условии оформления контргарантий иностранного государства.
12 По плану реформы предполагалось, что в качестве средств оплаты акций ОГК и ТГК на аукционах могут быть использованы не только денежные средства, но и акции самой РАО ЕЭС, которые впоследствии могут быть обменены на акции ОГК и ТГК. Поскольку аукционы не начаты, приобретенные инвесторами (с расчетом на использование на аукционах) акции РАО фактически лежат «мертвым грузом».
13 Приобретение итальянским энергетическим концерном «Епе1» 49 % акций российской энергосбытовой компании «Русэнергосбыт» является единичным случаем, что вызвано весьма опосредованным отношением компании к проводимым реформам в сфере электроэнергетики.
Лимит экспортного кредита составляет 85 % от стоимости контракта, сроки его возврата зависят от поставляемой продукции. В случае поставки потребительских товаров срок возврата кредита — до 3,5 лет, для поставок оборудования — до 8 лет, а на условиях «под ключ» — до 10 лет и т. д.
Иными словами, российское правительство гарантировало российскому экспортеру (банку) платежеспособность (кредитоспособность) иностранного импортера или его банка. Банком-агентом таких операций (который выделяет кредит от своего имени, но за счет средств бюджета или средств частных банков под правительственные гарантии) стал Росэксимбанк, на 95 % принадлежащий Внешэкономбанку.
На поверхности все выглядело привлека-тельно14. Видимо, воодушевленная этим обстоятельством и побуждаемая акционером в лице государства (38 % уставного капитала) лизинговая компания ОАО «Ильюшин-Финанс Ко» (ИФК) в июле 2004 г. подписала контракт на поставку в Республику Куба (далее — Куба) двух самолетов «Ил-96-300» на сумму 110,5 млн долл. США с намерением войти в программу, одобренную указанным правительственным распоряжением. В итоге ИФК вступила в программу и получила соответствующую поддержку. Но то, какие риски приняла на себя компания, не поддается никаким, даже смелым фантазиям. Рассмотрим, как развивались события после подписания экспортного контракта.
О конфликте вокруг разработки регионального самолета сказано ниже15. Именно этот конфликт и
14 Продажа самолетов «Ил-96-300» была для российской стороны, несомненно, выгодной: кроме не слишком экономически привлекательной Кубы вероятность их реализации в другие страны представлялась невысокой. В августе 2005 г. на совместном совещании Ространснадзора и Роспрома был сформирован перечень недостатков модели самолета и поддержано предложение федеральной службы по надзору о приостановлении их эксплуатации.
15В качестве другого яркого примера опосредованного государственного участия можно привести проект строительства нового регионального самолета для ОАО «Аэрофлот» в рамках запланированной им на 2005 — 2006 гг. замены выработавших свой ресурс марок «Ту». В 2004 г. авиакомпания объявила конкурс на разработку и поставку 50 региональных самолетов. В нем приняли участие бразильская «Embraer» и канадская «Bombardier», АВПК «Сухой» (представившее совместную с Boeing разработку — ближнемагистральный лайнер «RRJ») и ИФК, представившее российско-украинский самолет «Ан-148».
Между специалистами разгорелся спор по поводу преимуществ иностранного самолета «RRJ» по сравнению с более готовым, и, видимо, адаптированным к российским условиям «Ан-148» (в середине 2005 г. на него уже имелось несколько десятков заказов). Показательно, что ни одна из иностранных
непримиримая позиция в нем ИФК, при которой государство не имело достаточно рычагов для организации окончательных решений, чуть не сорвали реализацию первой национальной программы поддержки экспорта.
Наибольший риск поставки заключался в подтверждении кредитоспособности Кубы, не имевшей международных рейтингов. Показатель ее суверенного риска, рассчитанный в 2004 г. лондонским изданием «EUROMONEY», составил 12,14 (максимальный риск имеет «нулевой» показатель, минимальный — 100). При этом политический риск был оценен в 2,17, перспективы экономического развития — 7,14, состояние внешней задолженности — 0. Таким образом, страновые риски были почти максимальны. Каким способом оценивались возможности этой страны в десятилетний период погасить предоставленный ей синдицированный кредит в сумме 94 млн долл. США — до сих пор не ясно.
Для обеспечения кредитоспособности кубинского заказчика согласно установленной ранее схеме Росэксимбанк:
— в мае 2005 г. выставил в пользу кубинского покупателя гарантию возврата авансового платежа в сумме 16,5 млн долл. США на случай, если сроки поставки самолетов будут нарушены. В конце 2005 г. Правительство РФ выставило контргарантию воз-
компаний не приняла на себя риски комплексной сборки самолета (что необходимо для избежания рисков надлежащей комплектации), а также не вложила собственные средства в его разработку. Тем не менее ОАО «Аэрофлот» в конечном счете подписало с АВПК «Сухой» контракт на поставку 50 самолетов «RRG». Многие назвали этот шаг политическим: до выпуска серийного производства лайнера компания надеется на «ответное» (со стороны государства) снижение таможенных пошлин на иностранные лайнеры, которые она будет приобретать в этот период.
Не вдаваясь в технические и стоимостные подробности каждой сделки и не сравнивая эти самолеты, позволим себе предположить, что дело здесь даже не в качестве конкретного образца, а в том, что нет критериев правильности выбора: на государственном уровне до сих пор не выработана концепция развития отечественной авиаиндустрии. Парадоксально, но факт: в России имеются разработки, которые, как минимум, не хуже импортных аналогов, однако их воплощение значительным образом сдерживается, хотя возможности для этого имеются: на 2006 г. фонд поддержки государственных и частных инфраструктурных проектов составил более 2 млрд долл. США, часть из которых предполагалось направить в авиацию. Вопрос о выборе регионального самолета, так же как в случае с кубинским контрактом, решался под давлением: 62 % не принадлежащих государству акций ИФК было арестовано, был наложен запрет на рейсы лайнеров «Ил-96» (собираемых на Воронежском авиационном заводе, который собирает и «Ан-148»). Несмотря на то, что проект сформирован и утвержден, его последующая реализация может быть сопряжена с трудностями технического характера.
врата авансового платежа против государственных гарантий со стороны кубинского правительства;
— в конце 2005 г. организовал кубинскому покупателю синдицированный кредит на 94 млн долл. США сроком на 10 лет под гарантии опять же кубинского правительства, подкрепленные гарантиями российского правительства при неисполнении Кубой обязательств по кредиту16.
Но для того чтобы запустить всю схему гарантирования и финансирования поставки самолетов, ИФК обязалась оформить Правительству РФ указанные самолеты в залог. Однако их надо было еще построить, а значит, разместить заказы и вложить собственные средства на свой «страх и риск». Напомним, что гарантия возврата аванса была выставлена только в мае 2005 г., т. е. аванс ИФК получила еще позже. Гарантийная поддержка ИФК нашла отражение в распоряжении Правительства РФ от 14.09.2005 № 1412-р, которое вышло более чем год спустя (!) после подписания экспортного контракта.
К середине 2005 г. финансовое положение ИФК резко ухудшилось: обязательства по кредитам возросли более чем в два раза (до 3,4 млрд руб.) при несопоставимых показателях текущей деятельности (выручка — 224 млн руб., чистая прибыль — 10 млн руб.). В этот же период наступали сроки оплаты векселей ИФК российским банкам, исполнения коммерческих обязательств по рассматриваемой и по другим сделкам (в начале года на авиасалоне «МАКС-2005» ИФК заключила семь соглашений на поставку 56 самолетов на общую сумму (эквивалент) 1,6 млрд долл. США). Требовалось достраивать самолеты «Ил-96-300» в очень короткий срок с учетом графика их поставок — ноябрь-декабрь 2005 г. В качестве единственного источника средств для завершения заказа рассматривались новые кредиты17. Несмотря на ухудшение финансового положения ИФК, привлечь необходимые средства на короткий срок было бы не столь проблематично, но дело осложнилось повторным возбуждением уголовного дела в отношении генерального директора компании А. И. Рубцова и наложением ареста на акции ИФК18.
16 Возможность и условия выставления государственных гарантий российским банкам на указанную сумму прописана в Федеральном законе от 23.12.2004 № 173-ФЗ «О федеральном бюджете на 2005 год».
17 Фактически ИФК вынуждена была строить самолеты за свой счет: «Росэксимбанк» выплатил 85 % стоимости контракта по факту поставки самолетов на Кубу.
18 Примечателен факт: при первоначальной проверке ИФК
Генпрокуратурой не было выявлено никаких нарушений.
Положение ИФК контрастировало на фоне другого подконтрольного государству предприятия — Финансовой лизинговой компании (ФЛК), которая занималась продвижением на российском рынке RRJ. Совокупность указанных обстоятельств, а также мощная государственная поддержка производства иностранного самолета (и косвенно ФЛК) могли привести ИФК к долговой яме и на неопределенный период отодвинуть реализацию экспортного контракта.
Однако ИФК выстояла, хотя обстоятельства очень быстрого, на редкость бесконфликтного закрытия прокуратурой дела и снятия ареста с ее акций нельзя назвать прозрачными. Возможно, факт реализации первой отечественной программы поддержки экспорта, по результатам которой иностранные инвесторы смогут судить о готовности государственного участия в аналогичных проектах, все же повлиял на решение ослабить давление на компанию. Ситуация завершилась «сказкой со счастливым концом»: арест с акций был снят, ИФК согласилась продвигать RRJ на российском рынке за счет лизинговых схем в обмен на обещания ЗАО «Гражданские самолеты Сухого» (дочерней компании АКХ «Сухой», продвигающей проект иностранного самолета) не препятствовать производству и продажам АН-148. ИФК успешно осуществила поставку самолетов на Кубу и рассматривала возможность до 2010 г. организовать поставку на экспорт еще 26 самолетов на сумму 1,5 млрд долл. США (в том числе пяти самолетов для Кубы) 19. Несмотря на кажущийся позитивный исход, в эффективности сделки для российской стороны еще предстоит убедиться — после наступления сроков возврата Кубой синдицированного кредита.
2. Наиболее известным инструментом опосредованного финансирования является реализация федеральных программ. Они представляют собой абсолютно узаконенную процедуру расходования бюджетных средств почти без какого-либо экономического или социального эффекта. По данным исследования Минэкономразвития России ситуации за 2004 г., подавляющее большинство из 53 работавших в том году федеральных целевых программ (ФЦП) и 93 подпрограмм не достигли установленных целей в поставленные сроки. Некоторые ФЦП невозможно было контролировать, поскольку количественные показатели эффективности попросту отсутствовали. Лишь 2-5 % ФЦП отвечали установленным требованиям. При этом государственные отчисления на «прочие нужды» —
19 Данные по состоянию на июнь 2006 г.
самую непрозрачную статью расходов — планировались на уровне 37 %, тогда как в реальности они достигли 66,5 %. По каким каналам уходят денежные средства — не указывается. Но результаты реализации ФЦП не утешительны.
По мнению автора, ФЦП негативно влияют на перспективы поиска новых решений в области партнерства государства и бизнеса, в том числе организации инвестиций в проекты. В большинстве таких программ заказчиком является крупная (и, как правило, государственная или подконтрольная) компания, на которую возлагается ответственность за реализацию программы. Из-за отсутствия жестких гарантий со стороны государства сохраняются проблемы организации частного капитала под эти программы, из-за громоздкого и неотработанного механизма взаимодействия координация действий участников в них оставляет желать лучшего. По указанным причинам установленные в программах задачи либо решаются с большими финансовыми и временными издержками, либо не решаются вообще.
3. В 2003 — 2004 гг. темпы приватизации государственных компаний замедлялись, соответствующие доходы (с учетом показателя по государственным учреждениям) составили 91 и 65,7 млрд руб. соответственно. В начале 2005 г. Российский фонд федерального имущества (РФФИ) объявил о намерении продать пакеты акций (долей) 927 хозяйственных обществ, в которых государство имело блокирующее или контролирующее участие. Эффективность продаж—соотношение количества состоявшихся и объявленных продаж составляет 56,2 %, или половину от прогнозной величины20.
В 2004 — 2005 гг. наметилась тенденция увеличения позиций крупных государственных и подконтрольных компаний вследствие активной скупки ими частных активов (см. табл.).
Большинством российских специалистов отмечается отход от прежней модели экономического развития, которую с оговорками можно было назвать рыночной, в сторону построения государственного капитализма. Ситуацию усугубляет и сокрытие на официальном уровне актуальных данных по этому вопросу. В 2002 г. доля государства в российской экономике рассчитывалась лишь по непосредственно принадлежавшим ему компаниям и составляла, по данным Минэкономразвития России, 19 %. С 2003 г. по международной методике в расчеты стали включать и дочерние предприятия. Это увеличило удельный вес государства до 30 —
20 ПРАЙМ-ТАСС, 14.03.2006 г.
Наиболее крупные сделки приобретений государственных компаний в 2004 — 2005 гг.
Дата Покупатель Объект сделки Отрасль Сумма сделки (долл. США) Особенности сделки
28.09.2005 г. Газпром Сибнефть (72,7 %) Нефтедобыча 13,1 млрд Газпром стал владельцем 75,7 % акций
22.12.2004 г. Роснефть Юганскнефтегаз (76,8 %) Нефтегазодобыча 8,9 млрд Роснефть получила контроль на ЮНГ посредством выкупа (по неофициальным данным, за 10 тыс. руб.) 99,9 % акций ООО «Байкал Финанс Групп», ранее приобретшего ЮНГ на аукционе
24.06.2005 г. Роснефтегаз Газпром (10,7 %) Нефтегазодобыча 7,0 млрд Государство стало обладателем контрольного пакета Газпрома
27.10.2005 г. Структуры «Рособоронэкспорта» АвтоВАЗ (61,8 %) Автомобилестроение 700 млн
Март — декабрь 2005 г. Внешторгбанк Промстройбанк (СПб) (75 % + 3) Банковские услуги 300 млн Итоговая сумма сделки не разглашалась
01.04.2005 г. Новошип 17,4 % собственных акций Транспорт 158 млн Пакет находится в распоряжении коммерческого банка «Акрополь»
07.12.2005 г. РАО «ЕЭС России» Силовые машины (22,4 %) Промышленное машиностроение 101,4 млн РАО получило блокпакет предприятия
02.11.2005 г. Структуры Газпрома ОМЗ (42,1 %) Промышленное машиностроение 50 млн Газпром консолидировал контрольный пакет акций компании
27.12.2004 г. Роснефть Туапсинский НПЗ (40 %) Нефтегазодобыча 25 — 40 млн (по данным экспертов) Роснефть консолидировала 79,5 % акций НПЗ
27.07.2005 г. Роснефть Селькупнефтегаз (34 %) Нефтегазодобыча 25 — 40 млн Роснефть стала единоличным владельцем
Источник: Коммерсант, 19.01.2006 г.
40 % ВВП (!). Видимо, по этой причине перестали публиковать соответствующую информацию21.
На основании изложенного можно сделать следующие выводы. Государство через собственные механизмы экономического воздействия может с достаточной степенью эффективности организовать и заставить работать средства в реальном секторе лишь в ограниченном объеме и при небольших сроках возврата. В случае реализации государством через подконтрольные органы (институты) более крупных и/или сложных сделок, требующих использования современных методов оценки, прогнозирования и управления, результат,
как правило, непредсказуем. Постоянное наращивание государством подконтрольного ему капитала при отсутствии эффективных способов управления этими средствами и имуществом может привести к снижению темпов развития российской экономики и увеличению рисков вхождения частных инвесторов в крупные инфраструктурные проекты.
Несмотря на случаи удачного проведения ряда экспортных сделок с участием традиционных государственных и подконтрольных компаний, говорить о какой-либо прозрачной и четко разработанной экономической политике государства, проводимой через уполномоченные структуры, пока не приходится.
21 Финанс, 15.01.2006 г., с. 19.
