CC BY
8
Проверочное мероприятие как инструмент надзорной деятельности прокуратуры: нормативно-правовой анализ
Потапова Лариса Валерьевна,
доцент кафедры прокурорской деятельности Уральского государственного юридического университета имени В.Ф. Яковлева E-mail: lvpotapova2014@yandex.ru
Британов Александр Игоревич,
старший преподаватель кафедры прокурорской деятельности Уральского государственного университета имени В.Ф. Яковлева, старший советник юстиции в отставке E-mail: lvpotapova2014@yandex.ru
Статья посвящена исследованию некоторых аспектов прокурорской проверки в качестве универсального правового средства органов прокуратуры Российской Федерации, направленного на выявление нарушений закона, причин и условий, способствовавших нарушению, установлению виновных лиц. Отмечается, что правовая регламентация механизма прокурорской проверки отражена в тексте Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а также в ряде организационно - распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации. Вместе с тем, во многих научных источниках указывается на недостаточность законодательного регулирования проверки, проводимой органами прокуратуры, в частности, при определении процедуры вынесения решения о проведении проверки, направления запроса (требования) о предоставлении документов, выделении специалиста и.т.п.
Приглашает к отдельной дискуссии весьма «избитая» проблема, связанная с определением пределов проверки, проводимой органами прокуратуры. Применительно к той или иной разновидности прокурорского надзора они установлены с учетом специфики деятельности проверяемых объектов. Тем не менее, в тексте Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» не зафиксированы дополнительные границы надзорной работы прокуратуры в части «процессуального» надзора, что, несомненно, стоит трактовать как недостаток правовой регламентации.
В качестве вывода формулируется положение о том, что ключевой правовой инструмент надзорной деятельности прокуратуры - проверочное мероприятие, должен постоянно подвергаться реформациям, оперативно откликаясь на актуальные запросы общества и государства.
Ключевые слова: прокуратура; прокурорская проверка; пределы прокурорской проверки; пробелы правового регулирования; механизмы совершенствования проверки.
Ведущее место среди правовых механизмов, реализуемых органами прокуратуры Российской Федерации по охране и защите прав, свобод личности, интересов общества и государства, отведено проверочным мероприятиям. Именно прокурорская проверка выступает наиболее распространенным и максимально действенным способом обнаружения нарушений закона, а также (в рамках ее проведения)реагирования на них.
Законодательно обеспеченная способность с помощью осуществления проверочного мероприятия как выявлять нарушение, так и воздействовать на него в правовой форме, обуславливает его универсальный характер.
Правовая регламентация механизма прокурорской проверки отражена в тексте Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [1], а также в ряде организационно - распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации.
Вместе с тем, во многих научных источниках отмечается недостаточность законодательного регулирования проверки, проводимой органами прокуратуры, в частности, при определении процедуры вынесения решения о проведении проверки, направления запроса (требования) о предоставлении документов; о выделении специалиста и.т.п.
В отдельных теоретических исследованиях подчеркивается необходимость на уровне федерального законодательства закрепления самого термина «проверка» (в статьях Федерального закона «О прокуратуре РФ» в части, посвященной вопросам прокурорской проверки) [2]. Восполнение дефинитивного вакуума объясняется потребностью единообразного понимания всеми субъектами проверочного мероприятия сути и последствий правового действия (прокурорской проверки).
Уход от разночтений позволит укрепить в определенной степени авторитет и будет способствовать формированию позитивного имиджа прокуратуры в общественном сознании.
Современное законодательство Российской Федерации о прокуратуре определяет проверку как полномочие прокурора, которое в силу специфичности надзорной работы не имеет дифференциации на право и обязанность.
Представляется, данное полномочие универсально в контексте возможности осуществления в его рамках действий, направленных на выявление нарушения закона, лиц, допустивших это нарушение, условий, способствовавших нарушению, а также реагирование на выявленное нарушение с помощью всего доступного арсенала правовых
5 -о
сз ж
■с
мер. Кроме того, прокурорская проверка может рассматриваться и как правовая превенция, несущая в себе немалый профилактический потенциал.
Нормативно обозначена процедура проведения проверки исключительно в части уведомительного режима, нарушение/ игнорирование которого влечет за собой признание проверки незаконной.
Вместе с тем, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» установлено положение о проведении проверки без вынесения решения (в качестве документа, выступающего частью уведомительного порядка). Такая мера допускается в ходе проведения мониторинга законодательства, осуществляющегося на постоянной основе, имеющего непрерывный характер и применима при осуществлении органами прокуратуры надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов, законностью правовых актов.
В этом случае запрос органами прокуратуры информации в различных форматах со стороны поднадзорного субъекта без вынесения решения о проведении проверочного мероприятия является законным требованием. Неисполнение его влечет за собой по отношению к нарушителю применение со стороны органов прокуратуры мер по привлечению к административной ответственности.
Иными словами, закон однозначно разрешает предоставление по требованию информации о нарушениях закона, которую возможно подтвердить или опровергнуть без проведения самой проверки органами прокуратуры. При этом окончательная оценка достаточности сведений необходимости использования полномочий прокурора для ее подтверждения или опровержения принимается прокурорским работником на основании имеющихся у него материалов [3].
Анализ условий проведения прокурорской проверки, обозначенных в тексте Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», позволяет изложить их в следующем виде: основания проведения, процедурный аспект (касаемо вынесения решения о проведении проверки и дальнейшей реализации уведомительной процедуры, вынесения решений о приостановлении и расширении предмета проверки), сроки проведения, объем запрашиваемой информации и обстоятельства запроса, ведение реестра, причины проведения проверочного мероприятия в повторном режиме, документальное оформление результатов (частично) и т.п.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» оставил без внимания особенности проведения прокурорских проверок в так называемом «процессуальном надзоре». Иначе говоря, есть потребность восполнении обозначенного пробела правовой регламентации путем отобра-— жения специфики проведения проверок при осу-2 ществлении надзора за исполнением законов орЯ ганами, осуществляющими оперативно-розыскную ° деятельность, все формы предварительного рас-1 следования.
Включение этих сведений в содержание нормативно - правового акта позволит разрешить ряд существующих проблем в обозначенной сфере надзора. Более того, «процессуальный» надзор по объему и специфике хоть и немного уступает так называемому «общему», но, безусловно, заслуживает отдельного упоминания законодателем.
Думается, ввиду правовой неопределенности данной тематики, нужно решение этих и иных сопутствующих вопросов с помощью организационно-распорядительного документа Генерального прокурора РФ, где будет установлен, в частности, порядок доведения до сведения проверяемого прокуратурой лица решения о проведении проверки, формат отправки этого решения и другие имеющие важное значение обстоятельства.
Приглашает к отдельной дискуссии весьма «избитая» проблема, касаемая пределов проверки, проводимой органами прокуратуры. Применительно к той или иной разновидности прокурорского надзора они установлены с учетом специфики деятельности проверяемых объектов.
Законодатель определил в качестве границ надзорной деятельности, недопускающих их переход прокуратурой: оперативно-хозяйственную деятельность проверяемого объекта, невозможность подмены деятельности органов контроля, а также обязательное наличие основания для проведения проверки.
Тем не менее, содержательно Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», не зафиксировал дополнительные рубежи надзорной работы прокуратуры (применительно к «процессуальному» надзору), что, несомненно, стоит трактовать как недостаток правовой регламентации.
В целях повышения эффективности проводимых прокурорских проверок представляется целесообразным нормативно установить правило о обязательности привлечения к проведению каждой проверки специалиста в проверяемой области.
Аспекты изучения прокурорской проверки как важнейшего правового средства прокурора, носящего универсальный характер, - разнообразны, базовыми из них являются: правовой, теоретический, правоприменительный, методологический. Все они взаимообусловлены, изменение содержательных компонентов одного влечет за собой трансформации в другом.
Стоит подчеркнуть, что правовое регулирование прокурорской проверки поэтапно совершенствуется через внесение изменений и дополнений в основной нормативно-правовой документ, регламентирующий деятельность органов прокуратуры, - Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». Однако, несмотря на все усилия, степень регуляции недостаточна для максимально эффективной реализации проверочных мероприятий, пробелы требуют восполнения, неточности -конкретизации.
Задача теоретиков (исследователей), опираясь на анализ правовых актов, материалов прокурорской практики, - обобщить полученные сведения, предложить действенные способы совершенствования.
Правоприменители, реализуя положения на практике, непосредственно обнаруживают огрехи законодательной регламентации, заставляют ученых обратить на них внимание в формате обобщения и анализа с целью последующего их устранения.
Методический аспект прокурорской проверки, как и иные, также требует некоторых позитивных новаций. Так, очевидно, что далеко не все сферы надзорного процесса органов прокуратуры обеспечены методическими разработками. Наиболее ярко это ощущается при формировании новых направлений, получающих в силу определенных обстоятельств статус приоритетных.
Таким образом, ключевой правовой инструмент надзорной деятельности прокуратуры Российской Федерации (проверочное мероприятие) должен постоянно подвергаться реформациям, оперативно откликаясь на актуальные запросы общества и государства.
Литература
1. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 // РГ, № 39, 18.02.1992;
2. Е.Р. Ергашев. // Прокурорский надзор в Российской Федерации. Учебник для вузов. М., Юрайт. 2023. С. 123;
3. Е.Н. Докучаева. // Вопросы организации прокурорской проверки: правоприменительная практика // Вестник Университета прокуратуры РФ. 2020. № 1 (75). С. 24.
INSPECTION EVENT AS A TOOL FOR SUPERVISORY ACTIVITIES OF THE PROSECUTOR'S OFFICE: REGULATORY AND LEGAL ANALYSIS
Potapova L.V., Britanov A.I.
Ural State Law University named after V.F. Yakovleva
This article examines certain aspects of prosecutorial verification as a universal legal means used by the prosecutor's office of the Russian Federation to identify violations of the law, determine their causes and conditions, and identify the individuals responsible. It is noted that the legal regulation of the mechanism of prosecutorial verification is outlined in the Federal Law "On the Prosecutor's Office of the Russian Federation," as well as in various organizational and administrative documents issued by the Prosecutor General of the Russian Federation. However, many scientific sources highlight the inadequacy of legislative regulation regarding inspections conducted by prosecutors, particularly in terms of determining the procedure for making decisions to conduct inspections, sending requests for document provision, assigning specialists, etc. The problem of defining the limits of inspections carried out by prosecutors is a well-known issue that requires separate discussion. The establishment of these limits for each type of prosecutorial supervision takes into account the specific nature of the activities of the objects being inspected.
However, the text of the Federal Law "On the Prosecutor's Office of the Russian Federation" does not establish additional boundaries for supervisory work conducted by the prosecutor's office in relation to "procedural" supervision. This undoubtedly indicates a lack of legal regulation in this area.
In conclusion, it is stated that the key legal instrument of prosecu-torial supervision, namely the verification exercise, must constantly undergo reform and promptly adapt to the current needs of society and the state.
Keywords: prosecutor's office; prosecutorial verification; limits of prosecutorial review; gaps in legal regulation; mechanisms for improving verification.
References
1. Federal Law "On the Prosecutor's Office of the Russian Federation" dated January 17, 1992 No. 2202-1 // RG, No. 39, 02/18/1992;
2. E.R. Ergashev. // Prosecutor's supervision in the Russian Federation. Textbook for universities. M., Yurayt. 2023. P. 123;
3. E.N. Dokuchaeva. // Issues of organizing a prosecutor's audit: law enforcement practice // Bulletin of the University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation. 2020. No. 1 (75). P. 24.
