CC BY
97
Процессы глобализации в сфере правоприменения в России
Е. Г. Лукьянова,
Одной из явных и неоспоримых тенденций развития современного мира является глобализация всех экономических и социально-политических явлений. При этом, к сожалению, в России, в том числе и в российском научном сообществе, зачастую отсутствует не только понимание того, что глобализация представляет собой прежде всего глобализацию экономического «базиса»1 , зачастую оставляющую «за бортом» сложившуюся в XX в. социально-обеспечительную «надстройку» мировой цивилизации2, но и осознание простой, но неприятной истины, неоднократно высказанной многими политиками Запада и Востока. Пожалуй, одну из наиболее наглядных и доходчивых формулировок этой истины дал бывший Председатель КНР Цзян Цзэминь, который в присущей китайской культуре образной манере сказал: «Глобализация — это конкуренция, затрагивающая весь мир... В этой конкуренции словно плывешь против течения, или возьмешь верх, или тебя унесет волна»3.
Лукьянова Елена Геннадьевна — старший научный сотрудник ИГиП РАН, кандидат юридических наук, доцент;
Балытников Вадим Владимирович —
кандидат юридических наук.
1 Подробнее см.: Мировая политика и международные отношения на пороге третьего тысячелетия. М.: Московский общественный научный фонд, 2000.
2 Краткий обзор зарубежной литературы по данному вопросу см.: Лунеев В. В. Глобализация и преступность / / Московский юридический форум «Глобализация, государство, право, XXI век». По материалам выступлений. М., [б. г.]. С. 98—99.
3 Цит. по: Ян Жуй-ши. Реализация прин-
ципа беспристрастности и справедливости:
реформа системы правосудия Китая в ус-
В. В. Балытников
Неудивительно, что в условиях неизбежно возникающей в процессе такой глобальной конкуренции «войны всех против всех» глобализация в ее существующем виде «несет... губительные последствия для мировой цивилизации»4.
Однако данная ситуация вовсе не означает необходимости отказа от достижений глобализации, так же как процесс деколонизации стран Африки не означал отказа от принесенной европейцами материальной и духовной культуры и возврата к традиционному для многих африканских обществ каннибализму. Если мы хотим сохранить человеческую цивилизацию, необходимо добиваться смены «проталкиваемой политической и экономической элитой Запада, и особенно США, в своих собственных интересах» модели глобализации подлинным «единством в многообразии», реальным мно-гоединством5 человеческой цивилизации. Цивилизации, которая для своего самосохранения должна быть не раздираемой многообразным эгоизмом «глобализаторов», а объединяемой поиском общей пользы, который, по словам Иоанна Златоуста, составляет одну из основных задач христианской цивилизации, на принадлежность к которой, кстати, претендуют и страны Запада, в том числе и США.
И в этой связи особенно велика роль права, которое, по словам древних римлян, является одним из наиболее действенных способов
ловиях глобализации / / Московский юридический форум «Глобализация, государство, право, XXI век». По материалам выступлений. С. 218.
4 Лунеев В. В. Указ. соч. С. 99.
5 Термин введен русскими учеными-евра-зийцами.
Журнал российского права №6 — 2006
определения, закрепления и достижения упомянутой выше общей пользы. Вступая в третье тысячелетие, право все больше становится интернациональным, отчетливо наблюдаются, с одной стороны, интенсивный процесс согласования положений внутригосударственных норм с требованиями соответствующих норм международного права, с другой стороны, процесс сближения континентальной и англосаксонской правовых систем. Характерной чертой происходящего является установление единообразного правового регулирования, которое выражается в унификации как самого права, так и практики его применения.
Глобализация как макромасштабный и многоплановый процесс нарастания общего в мировых правовых системах на уровне правоприменения выражается во влиянии общепризнанных стандартов правоприменительной деятельности и моделей ее организации на внутригосударственную практику.
Воздействие глобализационных процессов на внутригосударственную правоприменительную практику происходит несколькими путями. Первый путь направлен на приведение в соответствие с международным правом правовых норм, регламентирующих правоприменительную деятельность и, прежде всего, охранительный процесс (инкорпорация международно-правовых норм во внутригосударственное право). Речь идет о значительном обновлении законодательной базы в сфере процессуального регулирования. Необходимо отметить, что на этом участке унификации достигнуты немалые успехи. В ходе проводимой в стране судебно-правовой реформы, направленной на повышение роли судебной власти в обществе, совершенствование судопроизводства, повышение доступности правосудия, усиление
государственной власти и должностных лиц за соблюдением прав человека, существенно обновлено уголовно-процессуальное, административное, гражданское, арбитражное процессуальное законодательство, сформирована и успешно функционирует система конституционной юстиции.
Одним из первых коренному реформированию подвергся уголовный процесс, что выразилось в изменении как процедуры уголовного судопроизводства, так и его сущности. Несмотря на то, что новый Уголовно-процессуальный кодекс РФ вызвал крайне неоднозначные оценки, необходимо отметить, прежде всего, те положительные моменты мирового опыта, которые восприняты российским законодателем. Воздействие глобализационных процессов выразилось, в частности, в изменении принципов уголовного судопроизводства, система которых определена в соответствии с международноправовыми актами. Эти принципы охватывают состязательную форму процесса, приоритет общечеловеческих ценностей и прав личности, главенствующую роль судебной власти, строгое соблюдение законности, расширение начал диспози-тивности. В новом УПК РФ существенно расширены права участников уголовного процесса, а также лиц, оказывающих содействие компетентным органам в установлении истины по делу; введен ряд новых институтов: суд присяжных, мировые судьи, реабилитация, особый порядок судебного разбирательства, контроль суда за применением мер пресечения и др.
Вместе с тем, по мнению многих российских ученых и практиков, новый УПК РФ содержит явные пробелы, в нем имеются односторонние подходы, несогласованности правовых предписаний, правовые конструкции, оторванные от реальных условий российской дей-
судебной ответственности органов
129
Журнал российского права №6 — 2006
ствительности, и другие недостатки6. Все это связано с тем, что новое уголовно-процессуальное законодательство России — яркий пример «проталкивания» своего собственного сценария «глобализации» со стороны США, во многом поспешного и непродуманного копирования западного опыта без учета российских реалий.
УПК РФ 2001 г. был заранее односторонне ориентирован на американское уголовное судопроизводство, для которого характерна состязательная форма уголовного процесса, тогда как Россия всегда более тяготела к европейской смешанной модели. Внедрение в одну форму процесса основных идей и положений другой формы судопроизводства не могло быть достаточно продуктивным7. Поэтому уже год спустя был принят Закон РФ «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации», изменивший более чем 100 его статей. Принятие нового УПК РФ оказалось лишь началом работы по совершенствованию российского уголовнопроцессуального законодательства и практики его применения, в том числе по приведению их в соответствие с международными стандартами (после принятия УПК РФ было принято около 15 законов о внесении в него изменений).
Одним из факторов, вызвавших принятие нового гражданского и арбитражного процессуального законодательства, явилась необходимость приведения его в соответствие со стандартами Совета Европы, касающимися повышения
6 См.: Зажицкий В. И. О некоторых направлениях совершенствования Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации / / Материалы международной научно-практической конференции, посвященной принятию нового Уголовно-процессу-
эффективности и оперативности судебной защиты. Реформирование российских гражданского и арбитражного процессов, так же как и уголовного, прежде всего связано с развитием состязательности. Но здесь, как верно отметила И. В. Решетникова, слепого копирования зарубежного состязательного процесса не произошло. Разработчики последних процессуальных кодексов сумели ввести новые институты исходя из реалий российской действительности8.
Одно из направлений развития принципа состязательности в гражданском процессе — перераспределение функций доказывания от суда к сторонам процесса. Активная роль суда в процессе была еще в 1995 г. сведена к роли помощника сторон при собирании доказательств. Другое направление — возникновение ряда новых институтов. Новый ГПК РФ (как и АПК РФ 1995, 2002 гг.) ввел процедуру обмена состязательными документами, институты предварительного судебного заседания, назначения представителей судом, ряд институтов, направленных на ускорение судебной процедуры рассмотрения и разрешения дел (заочное решение и судебный приказ, которые, впрочем, существовали с 1995 г.). В соответствие с международными стандартами была приведена стадия надзорного порядка пересмотра судебных актов.
Ряд новых институтов, ранее не свойственных отечественному законодательству, введен в АПК РФ. Это институты предварительного судебного заседания; рассмотрения дела в раздельных заседаниях суда; производства о признании и приведении в исполнение решений иностранных судов и иностранных арбитражных решений. Многие ин-
8 См.: Решетникова И. В. Перспективы развития гражданского процессуального законодательства / / Журнал российского права. 2004. № 11. С. 16.
ального кодекса Российской Федерации. М., 2002. С. 39.
7 Там же.
Журнал российского права №6 — 2006
ституты претерпели существенные изменения, в частности, реформированы институты пересмотра судебных актов (апелляционное, кассационное и надзорное производства), институт обеспечения иска, дополненный нормами о предварительных обеспечительных мерах, возможность применения которых предусмотрена международными обязательствами России. Российское законодательство, регулирующее гражданское и арбитражное судопроизводства, претерпело и ряд других изменений, вызванных процессами глобализации и необходимостью оптимального соответствия динамично развивающейся практике. Аналогичные тенденции характерны и для административно-юрисдикционного процесса, в котором постоянно расширяется сфера судебной юрисдикции по делам об административных правонарушениях.
Второй путь связан с применением норм, принципов и прецедентов международного права в российской правовой системе.
В последние годы в отечественной правовой практике появилось новое явление: применение общепризнанных принципов и норм международного права и международных прецедентов, а также более широкое применение положений международных договоров. И хотя эта практика находится в стадии становления, количество дел, разрешаемых на основе норм и прецедентов международного права, неуклонно возрастает.
Фундаментом такого правоприменения стала ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, которая включила общепризнанные принципы и нормы международного права и нормы международных договоров в правовую систему России и закрепила приоритет норм международного договора над нормами национального законодательства.
Следующим шагом в этом направлении стало вступление в силу
5 мая 1998 г. для России Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Все государства — члены Совета Европы взяли на себя обязательства исполнять требования Конвенции и отвечать за их нарушения перед Европейским Судом по правам человека. Российская Федерация в ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней»9 признала юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней.
Европейский Суд установил единые стандарты правопорядка для государств — участников Конвенции. Эти стандарты оказывают прямое воздействие не только на внутреннее право государств, но и на правоприменительную практику непосредственно. Из общего числа дел, находящихся в производстве Суда, немалое количество приходится на жалобы, поданные против России.
Большинство жалоб, поданных против России в Европейский Суд, касаются нарушения процессуальных прав граждан и принципов судопроизводства (нарушение сроков содержания под стражей и длительности судопроизводства, нарушение права на справедливое судебное разбирательство, на законный состав суда, на судебное разбирательство в течение разумного срока, права на исполнение судебного решения, вступившего в законную силу, и др.). Так, например, в своем первом решении по делу российского гражданина Бурдова10 (постановление от 7 мая 2002 г.) Суд установил по одному из вопросов нарушение положения Конвенции о том, что вступившие в законную силу судебные решения подлежат
9 См.: СЗ РФ. 1998. № 14. Ст. 1514.
10 См.: Журнал российского права. 2002.
№ 11. С. 120.
Журнал российского права №6 — 2006
исполнению в разумные сроки. В одном из последних решений против России по делу Сухорубченко11 (постановление от 10 февраля 2005 г.) Суд установил нарушение права на судебное разбирательство дела «в течение разумного срока». Такого рода решения непосредственно влияют на отечественное правоприменение, так как указывают на неэффективность и несовершенство его процесса.
Немалое число жалоб против России подано в связи с нарушениями политических, социальных и имущественных прав российских граждан.
Итак, в связи с ратификацией Европейской конвенции по правам человека у российского государства появилась необходимость учета в отечественном законодательстве и правоприменительной практике ее стандартов, в том числе практики их толкования в решениях Европейского Суда и самих решений Европейского Суда.
Решение Европейского Суда, вынесенное по существу дела, называется постановлением. Постановления этого органа влекут для России неодинаковые правовые последствия. По этому признаку их условно можно подразделить на две категории: постановления, принимаемые Судом в отношении Российской Федерации, и постановления, принимаемые Судом в отношении иных государств — участников Конвенции.
Согласно Федеральному закону «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» постановления Европейского Суда, принимаемые в отношении Российской Федерации, являются составной частью правовой системы России. Указанные судебные акты обязательны для всех государственных и муниципальных органов РФ, а российским судам законодательно пред-
11 См.: Российская юстиция. 2005. № 7. С. 65—72.
писано учитывать в своей деятельности прецедентную практику Европейского Суда. Более того, постановления Суда, вынесенные в отношении России, являются юридическим фактом для пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам судебных решений, принятых национальными судебными органами. Правовое обоснование этого вывода зафиксировано еще в постановлении Конституционного Суда РФ от 2 февраля 1996 г. № 4-П12. В нем сформулирована правовая позиция, суть которой состоит в том, что решения межгосударственных органов могут приводить к пересмотру конкретных дел высшими судами Российской Федерации.
Постановления, принимаемые Судом в отношении иных государств — участников Конвенции, формально не являются частью правовой системы России. Однако данные судебные акты, считает Уполномоченный РФ при Европейском Суде по правам человека П. А. Лаптев, не могут не учитываться в российской правоприменительной практике. Такой подход, по его мнению, безусловно, будет залогом того, что в дальнейшем по аналогичным делам против Российской Федерации не будет вынесено такого же по содержанию постановления13.
В связи с признанием юрисдикции Европейского Суда отечественными учеными и практиками поднимается вопрос об использовании новых для России источников (форм) права и выработке рекомендаций по их применению в судебной и иной практике14 . Речь, в частности, идет о том, что международный (наднациональный) судебный прецедент в виде
12 См.: ВКС РФ. 1996. № 2.
13 См.: Лаптев П. А. Стандарты Совета Европы и правовая система Российской Федерации / / Журнал российского права. 1999. № 5.
14 См.: Международные правовые стандар-
ты в российской правоприменительной прак-
тике // Российская юстиция. 2003. № 3. С. 5.
Журнал российского права №6 — 2006
решений Европейского Суда становится обязательным источником, который должен учитываться и при необходимости применяться судами при рассмотрении конкретных дел.
Наиболее широкую практику применения норм и прецедентов международного права имеет Конституционный Суд РФ, который использует потенциал международных источников права для обоснования своих позиций при выработке решений. Правовые позиции Конституционного Суда, основанные на нормах и прецедентах международного права, содержащиеся в мотивировочной части, влияют на излагаемые в резолютивной части окончательные выводы о соответствии или несоответствии Конституции оспариваемых нормативных актов. «Конституционный Суд не только привлекает международноправовую аргументацию в качестве дополнительного довода в пользу своих правовых позиций, вырабатываемых на основе Конституции, но и использует ее для разъяснения смысла и значения конституционного текста», отметил в своей статье Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин. Более того, «Конституционный Суд в ряде своих постановлений... ссылается на решения Европейского Суда, которые фактически оцениваются им как источник права»15. Фактически каждое третье постановление Конституционного Суда мотивированно, в том числе с помощью отсылок к международно-правовым актам и решениям Европейского Суда по правам человека16.
Использование Конституционным Судом РФ международных до-
15 Зорькин В. Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации // Российская юстиция. 2004. № 12. С. 7.
16 См.: Рекомендации о применении общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров / /
говоров и прецедентов способствовало и, несомненно, будет способствовать формированию практики применения международно-правовых норм и, в частности, прецедентов Европейского Суда другими судами (прежде всего, конституционными (уставными) судами субъектов РФ) и органами публичной власти РФ. Так, например, Европейский Суд пришел к заключению, что применение наручников во время судебного заседания нарушает право подсудимого на защиту. Принимая во внимание решение Европейского Суда, заместитель Председателя Верховного Суда РФ принес протест по одному из дел об отмене приговора и направлении дела на новое рассмотрение в президиум Новосибирского областного суда. В постановлении президиума областного суда появилась ссылка на Европейскую конвенцию, предусматривающую право подсудимого защищать себя лично (п. 3 (с) ст. 6), что исключается применением наручников во время судебного заседания17 .
Анализ практики Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ показывает, что ими принимаются решения по существу дела, прямо основанные на нормах международного права, прежде всего, нормах международных договоров РФ. Для этого также имеется правовая основа. В соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г. и ст. 5 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»18 международные договоры, положения которых не требуют издания внутригосударственных актов для их применения, то есть не нуждаются в конкретизации и способны порождать права и обязанности для субъектов
17 См.: Лаптев П. Правовая система России и европейские правовые стандарты. Информац. ресурс. Режим доступа. http:// magazines.russ.ru/oz/2003/2/laptev.html
18 См.: СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.
Российская юстиция. 2003. № 3. С. 7.
Журнал российского права №6 — 2006
национального права, применяются судами при осуществлении правосудия непосредственно.
При этом возможны три варианта форм непосредственного применения норм международных договоров во внутригосударственной практике: 1) применение норм международного права — без прямого подключения норм национального законодательства; 2) совместное применение норм международного права и «родственных» норм национального законодательства; 3) приоритетное применение норм международного права вместо норм национального законодательства при их взаимном несоответствии.
К нормам международного права, применяемым в российской внутригосударственной практике, помимо рассмотренных международных прецедентов и норм международных договоров, относятся также и так называемые общепризнанные принципы и общепризнанные нормы международного права. Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации»19 определил, что под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. В качестве таких общепризнанных принципов Пленум указал, в частности, принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Общепризнанные принципы международного права — это те же нормы международного права, содер-
жащиеся в наиболее важных международных документах, имеющие общий и фундаментальный характер. Во внутренней правоприменительной практике можно найти примеры использования международных принципов для разрешения дела по существу20.
Под общепризнанной нормой международного права, согласно разъяснению Пленума Верховного Суда РФ, следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного21. В первую очередь к таким нормам относятся правила, имеющие характер международно-правовой обычной нормы. Они содержатся в широко известных международных конвенци-
20 Гражданин Р. Махмутов обратился в Верховный Суд РФ с заявлением о признании недействительным п. 5 Положения о порядке предоставления льгот реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, утвержденного постановлением Правительства РФ от 3 мая 1994 г. № 409, в части формулы «в пределах территории Российской Федерации». Заявитель утверждал, что данное положение ограничивает его право на бесплатный проезд, предусмотренное ФЗ «О реабилитации жертв политических репрессий», только территорией Российской Федерации, тогда как названный закон такого ограничения не содержит. Верховный Суд РФ, отказывая в удовлетворении требования, руководствовался общепризнанным принципом международного права о суверенном равенстве государств, указав, что действие законов РФ распространяется только на ее территорию и не может распространяться на территорию других суверенных государств, каковыми являются страны СНГ. См.: Зимнен-ко Б. Международное право в судебной практике России: гражданское и административное судопроизводство / / Российская юстиция. 2003. № 11. С. 14.
21 См.: БВС РФ. 2003. № 12.
1 См.: ВВС РФ. 2003. № 12.
Журнал российского права №6 — 2006
ях, не имеющих обязательного характера для РФ22. В Российской Федерации ссылки участников споров на общепризнанные нормы встречаются достаточно часто при рассмотрении дел как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах. Однако вопрос о месте в системе права международно-правовых обычаев не получил еще своего практического и теоретического решения. Конституция РФ не предусматривает их приоритетного положения по сравнению с внутренним законодательством страны. Такой приоритет предусматривается лишь в отношении норм международных договоров, ратифицированных РФ.
Наряду с применением международных норм, принципов и прецедентов материального характера российское процессуальное законодательство (п. 3 ст. 1 УПК РФ, п. 2 ст. 1 ГПК РФ, п. 3 ст. 3 АПК РФ) предусматривает также приоритет в применении процессуальных норм международного права. Неправильное применение или неприменение процессуальных норм международного права, равно как и материальных, является основанием к изменению или отмене судебного акта. Однако это положение не относится к международно-правовым нормам обычного происхождения. Они подлежат обязательному применению лишь при условии признания их обязательности участниками отношений.
Итак, в отечественной правоприменительной практике наблюдается тенденция все более широкого использования международно-правовых норм, принципов и прецедентов как для непосредственного разрешения дела, так и в качестве
22 См.: Нешатаева Т. Н., Павлова Н. В. Новый ГПК РФ и международно-правовые стандарты / / Практика применения Гражданского процессуального кодекса РФ. М., 2004. С. 203.
инструмента для обоснования правовых позиций при выработке решений, а также непосредственное использование международных норм процессуального характера. Последнее становится особенно значимым с учетом перспектив вступления России во Всемирную торговую организацию и надвигающейся в связи с этим необходимости защиты своих интересов в соответствии с процедурами ВТО.
Подвергается воздействию глобализационных процессов и организационный уровень правоприменения, что находит выражение в совершенствовании организации и деятельности правоприменительных институтов, в обеспечении их соответствия общепризнанным моделям. Это третий путь влияния глобализации на правоприменительную практику в России.
В процессе судебно-правовой реформы в стране утверждается действительно независимая и самостоятельная судебная власть. Она является стабилизирующей силой в государстве, способной защитить права и свободы граждан, а общество от социальных конфликтов23. Российское законодательство о судоустройстве вобрало в себя практически весь положительный опыт, накопленный демократическими институтами в части реализации принципа независимости судебной власти, выступающего гарантией права каждого на справедливое и независимое правосудие. Принятые в 2001 г. законы, вносящие изменения в действующие законы «О Конституционном Суде Российской Федерации», «О судебной системе Российской Федерации», «О статусе судей в Российской Федерации», соответствовали европейским стандартам, что подтвердила эксперти-
23 См.: Лебедев В. Совершенствование правосудия — существенный фактор устойчивого развития России // Российская юстиция. 2003. № 3. С. 3.
Журнал российского права №6 — 2006
за Европейского Суда. Введенные изменения призваны обеспечить улучшение деятельности судов и функционирования механизма исполнения их решений, укрепление статуса судей, введение гласного порядка назначения судей на должность, прекращения и приостановления их полномочий и др.
Но наиболее заметное и значительное влияние на организационный уровень правоприменения оказала проводимая в Российской Федерации административная реформа. Именно она повлекла за собой коренную трансформацию организации и деятельности наиболее значимой группы правоприменительных институтов — федеральных органов исполнительной власти.
Радикальное совершенствование всей организации этого уровня государственных органов произошло с принятием Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 31424 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в настоящее время действующего в редакции указов Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 64925 и от 15 марта 2005 г. № 29526 ). Законодательное закрепление нового, соответствующего общепризнанным в настоящее время моделям организации государственной администрации, статуса федеральных органов исполнительной власти было осуществлено путем принятия специального Федерального конституционного закона от 19 июня 2004 г. № 4-ФКЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Фе-дерации»27 .
На уровне Правительства РФ было резко (почти вдвое) сокращено количество федеральных министров, а также кардинально (сегодня до трех лиц) уменьшено коли-
24 См.: СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.
25 См.: СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023.
26 См.: СЗ РФ. 2005. № 12. Ст. 1023.
27 См.: СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2478.
чество заместителей Председателя Правительства. В данном случае Россия четко следовала наметившейся в последнее время общемировой тенденции к сокращению в центральных (общегосударственных) правительствах количества министерских и равных им постов, и, соответственно, числа самих министерств. Правда, подобного рода решения уже привели в целом ряде зарубежных стран к фактической дезорганизации управления во многих областях социальноэкономической и культурной сфер. Однако догматизм, а зачастую непрофессионализм некоторых идеологов рассмотренной модели административной реформы, разумеется, не позволили еще на подготовительной стадии в полной мере учесть те проблемы, которые создала в зарубежных странах так называемая модель «компактного правительства». В результате только четкая ориентация Администрации Президента РФ и Аппарата Правительства РФ на компетентное и квалифицированное выполнение задач, поставленных в области административной реформы Президентом и Правительством РФ, дала возможность для реализации конструктивного потенциала реорганизации системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.
В чем же состоят позитивные последствия указанной реорганизации?
В первую очередь, в том, что вместо существовавших ранее многочисленных, зачастую унаследованных еще с советских времен, видов федеральных органов исполнительной власти создана новая система федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции. Указанная система состоит из трех видов федеральных органов исполнительной власти — федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. При этом деятельностью федеральных министерств руководят Президент и Пра-
Журнал российского права №6 — 2006
вительство РФ, тогда как большинство федеральных служб и федеральных агентств являются органами, подведомственными (подчиненными) федеральным министерствам. Лишь некоторые из них напрямую подчиняются Президенту или Правительству РФ.
Таким образом, в представляющей собой результат применения положений ст. 71, 80 и 112 Конституции РФ организации системы федеральных органов исполнительной власти России взамен унаследованного с советских времен принципа равностатусности многочисленных и постоянно растущих министерств и приравненных к ним исполнительных органов (государственных комитетов, комитетов и т. д.) воплощается принцип иерархического трехуровневого построения системы исполнительной власти по линии «правительство — министерство — исполнительные органы при министерстве».
Такое построение системы органов еще с XIX в. было характерно для многих европейских стран, в частности для Германии, современная система органов исполнительной власти которой представляет собой воплощение рассматриваемого принципа в наиболее чистом виде28. В определенном смысле (с учетом отсутствия в странах англосаксонской системы права правительства в континентальном смысле этого слова) система трехуровневого иерархического построения административного аппарата в XX в. сложилась также в Великобритании29 и некоторых других странах англосаксонского государственно-правового ареала. Именно в таком, англосаксонском варианте в эпоху глобализации рассматриваемую мо-
28 См.: Правительство, министерства и ведомства в зарубежных странах. М., 1994. С. 117.
29 См.: Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А. Н. Козы-рина и М. А. Штатиной. М., 2003. С. 336.
дель восприняли не только многие страны «второго» и «третьего» мира, но и некоторые европейские государства, принадлежащие не к германскому, а к романскому ареалу континентальной правовой семьи (например, Италия30), а также такие страны евразийской правовой семьи, как Украина и Россия.
Во-вторых, необходимо отметить закрепление при построении новой системы и структуры федеральных органов исполнительной власти нового принципа разграничения компетенции, принадлежащей каждому виду указанных органов. В Российской Федерации была воспринята рекомендованная еще в 90-е гг. XX в. специалистами Всемирного банка модель разделения функций государственных органов на три группы — функции по правовому регулированию (федеральные министерства), контрольно-надзорные функции (федеральные службы) и функции по управлению государственным имуществом (федеральные агентства)31. Это стало еще одним свидетельством процессов глобализации в области применения положений конституционного и административного законодательства Российской Федерации.
И наконец, в-третьих, хотелось бы обратить внимание на новые подходы к регламентации деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Как известно, в советский и постсоветский периоды (до начала про-
30 См.: Феррари Э. Направления развития, управление и контроль в деятельности итальянской администрации // Государственный контроль за экономикой. М., 2000. С. 203—218.
31 Подробнее о подобного рода рекомендациях, а также о позитивных и негативных последствиях их внедрения в теорию и практику государственного управления в различных зарубежных странах см.: Реформа государственного управления: международный опыт / Ник Мэннинг, Нил Парисон. Пер. с англ. М., 2003.
Журнал российского права №6 — 2006
ведения в современной России административной реформы) правовой статус исполнительных органов (называвшихся в тот период органами государственного управления) определялся положениями об указанных органах. Такого рода акты, как правило, представляли собой стандартизированные документы, в общих чертах определявшие задачи, функции, права, обязанности и организацию руководства каждого конкретного органа. Теперь в дополнение к ним в каждом федеральном органе исполнительной власти принимаются регламенты — акты, подробно регулирующие процесс осуществления всех управленческих функций федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств.
Такого рода акты не являются некоей принципиальной новеллой в административном законодательстве и управленческой практике Российского государства. Со времен петровских реформ, а точнее — с начала XVIII в., регламенты (заимствованные в тот период из опы-
та Швеции) регулировали деятельность российских исполнительных органов вплоть до самой Октябрьской революции 1917 г. Ныне же указанные акты вновь возвращаются в качестве формы правового регулирования деятельности органов исполнительной власти России, на сей раз представляя собой форму применения административного законодательства, обогащенную современной регламентарной практикой ряда стран Западной Европы (Германия, Испания, Франция и т. д.) и всего Европейского Союза в целом.
Подводя итог, хотелось бы отметить, что влияние процессов глобализации на правоприменение в России вызвало значительные изменения в этом компоненте правовой системы. Однако не всегда они приводили к позитивному эффекту. Заимствование мировых достижений в сфере правоприменения, как, впрочем, и других, должно всегда происходить с учетом национальных особенностей и путем приспособления к российской действительности.
Журнал российского права №6 — 2006
