CC BY
455
МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
Имплементация решений ЕСПЧ в национальное законодательство
ШУБЕРТ Татьяна Эдуардовна, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела имплементации решений судебных органов в законодательство Российской Федерации Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации
Российская Федерация, 117218, г. Москва, ул. Большая Черемушкинская, 34
E-mail: [email protected]
Рассматриваются юридическая природа и виды решений Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ), анализируется деятельность Правительства и Министерства юстиции Российской Федерации по вопросам реализации решений ЕСПЧ. Отмечается роль Пленума Верховного Суда Российской Федерации в обеспечении единообразного применения судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод и ратифицированных Российской Федерацией Протоколов к ней. Предлагаются меры, направленные на устранение причин медленного и неполного исполнения решений ЕСПЧ. Рассматриваются особенности исполнения решений ЕСПЧ в Российской Федерации: механистический характер их исполнения; отсутствие системного подхода к анализу законодательства; невыявление причин возникновения несоответствия нормативных актов Конвенции о защите прав человека и основных свобод; отсутствие координации действий органов, исполняющих решения ЕСПЧ; несовершенство бюджетных процедур и недостаточность денежных средств.
Ключевые слова: имплементация, Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Европейский суд по правам человека, судебный прецедент, законодательство.
Problems of ECHR Decisions Implementation into Domestic Law
T. E. Shubert, PhD in law
The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation
34, Bolshaya Cheremushkinskaya st., Moscow, 117218, Russia
E-mail: [email protected]
The article examines the ECHR legal nature and types of its decisions, analyzes the activities of the Government of the Russian Federation and the RF Ministry of Justice on the implementation of the European Court of Human Rights' judgments. The author notes the role of the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation in ensuring uniform application of the Convention and Protocols thereto, ratified by the Russian Federation, by the courts of general jurisdiction. The author analyzes reasons for slow and incomplete implementation of the ECHR decisions, and comes up with the measures for their implementation. The article discusses peculiarities of the execution of the ECHR judgments in the Russian Federation: mechanistic execution of the decisions, lack of a systematic approach to the legislation analysis, absence of identification of causes for non-compliance of the regulations with the Convention on Rights of Man and Citizen, lack of coordination between bodies executing the ECHR decisions, inadequate budgetary procedures and lack of funds. The author proposes to analyze structural and general deficiencies in the national law and practice with regard to the ECHR decisions; provides recommendations to improve the mechanism for the judicial decisions' implementation; determines lines of development for legal regulation of relations in the field of ECHR judgments' implementation in the Russian legislation.
Keywords: implementation, Convention on Human Rights, European Court of Human Rights, a legal precedent, legislation.
DOI: 10.12737/11443
Присоединение России в 1998 г. к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. (далее — ЕКПЧ) и признание юрисдикции Европейского суда по правам человека (ЕСПЧ) повлияло на развитие многих отраслей права и правоприменительную практику. В последнее время наблюдается все больше взаимодействия между национальной и европейской системами правосудия.
В то же время Председатель Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькин отметил одну из проблем системы национального судопроизводства, связанную с возможностью оптимизации существующих критериев исчерпанности национальных средств правовой защиты при обращении в ЕСПЧ: «...ч. 3 ст. 46 Конституции РФ, устанавливающая право каждого обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты, действует практически наполовину, поскольку Европейский суд не признает в качестве эффективных средств правовой защиты рассмотрение дел в высшем судебном органе ни в судах общей юрисдикции, ни в арбитражных судах. Фактически дело, рассмотренное в судах общей юрисдикции, сразу после кассационной инстанции в областном или приравненном к нему суде попадает в Европейский суд, таким образом, отсекается та верхушка пирамиды судебной власти, за которой и должно оставаться последнее, решающее слово»1.
Юридическая природа решений ЕСПЧ всегда являлась вопросом, достаточно дискуссионным в науке российского конституционного права. Наиболее обоснованной представляется позиция тех ученых, которые считают решения ЕСПЧ источниками права. Например, Д. В. Зверев считает, что «в российскую право-
1 Зорькин В. Д. День Конституции // эж-Юрист. 2008. № 49.
вую систему инкорпорирован новый источник права — прецеденты Европейского суда по правам человека»2.
Судебные решения, именуемые прецедентами, являются актами, содержащими определенные правила — «rario decidendi», которые нижестоящие суды применяют при рассмотрении аналогичных дел3.
За признание и законодательное закрепление судебного прецедента как источника права выступает и ряд ведущих российских ученых: С. С. Алексеев, М. В. Баг-лай, В. М. Жуйков, В. В. Лазарев, М. Н. Марченко, А. В. Наумов, В. Н. Си-нюков, Б. Н. Топорнин, В. А. Туманов и др.
В связи с принятием Федерального закона от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» постановления ЕСПЧ, принятые в отношении России, являются обязательными для всех органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления. Здесь уместно привести позицию И. С. Метловой4, которая, рассматривая юридическую природу решений ЕСПЧ, пришла к выводу, что он, применяя и толкуя Конвенцию в рамках конкретного дела, создает нормативные установки в виде своих правовых позиций. Именно это обстоятельство дает основание считать решения ЕСПЧ источниками права — судебными прецеден-
2 Зверев Д. В. Новые источники гражданского процессуального права в свете Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод // Европейская интеграция и развитие цивилистического процесса в России. М., 2006. С. 22.
3 См.: Марченко М. Н. Юридическая природа и характер решений Европейского суда по правам человека // Государство и право. 2006. № 2. С. 11—12.
4 См.: Метлова И. С. Решения Европейского суда по правам человека в системе источников российского права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 9.
тами, а не актами толкования или применения.
В. Д. Зорькин, говоря об ограничении права граждан на защиту в ЕСПЧ, отметил: «Я убежден, что ограничить право граждан — абсурдная и нереализуемая идея. Абсурдная и нереализуемая хотя бы потому, что это право прямо предусмотрено Конвенцией о защите прав человека и основных свобод. Такое право находится под защитой Конституции... а сама Конвенция является частью нашей правовой системы, и более того, по вопросам защиты прав человека и основных свобод во многом определяет направления ее развития. Речь идет, следовательно, не об ограничении права на защиту посредством Страсбургского суда как субсидиарного органа, а совершенно о другом, а именно о реформировании российской правовой системы и судебной системы таким образом, чтобы существенная часть поводов к обращению наших граждан в Европейский суд отпала вследствие упрочения механизмов и средств полной и эффективной судебной защиты прав и свобод на национальном уровне»5.
В настоящее время вопросами реализации решений ЕСПЧ занимается Министерство юстиции РФ. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» на Министерство возлагается осуществление мониторинга правоприменения в Российской Федерации в целях выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений ЕСПЧ, в связи с которыми необходимо принятие, изменение или отмена законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Подготовленные законопроекты направляются в Правительство РФ
5 Зорькин В. Д. Выступление Председателя Конституционного Суда Российской Федерации (редакционный материал) // Российский судья. 2009. № 1.
для обсуждения и внесения в установленном порядке в Государственную Думу РФ.
Министерство юстиции РФ на основе докладов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов РФ о результатах мониторинга, осуществленного ими в предыдущем году, и других материалов, поступивших в Министерство, подготавливает проект доклада Президенту РФ о результатах мониторинга и предложения к плану законопроектной деятельности Правительства РФ.
В проекте доклада Президенту РФ о результатах мониторинга подводятся итоги выполнения плана мониторинга за предыдущий год и вносятся предложения о необходимости принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации; о мерах по совершенствованию законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации; о мерах по повышению эффективности правоприменения.
Президентом РФ по итогам рассмотрения доклада о результатах мониторинга могут быть даны поручения государственным органам и организациям, а также должностным лицам о разработке законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и принятии иных мер по реализации предложений, содержащихся в указанном докладе.
Правительство РФ представляет Президенту РФ доклад о результатах мониторинга и учитывает в плане своей законопроектной деятельности предложения о принятии, изменении или отмене законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации. Правительство регулярно вносит в Государственную Думу законопроекты, направленные на реализацию решений Конституционного Суда РФ.
27 июня 2013 г. Пленумом ВС РФ принято постановление № 21 «О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней», в котором говорится, что согласно принципу суб-сидиарности, являющемуся одним из основных принципов деятельности ЕСПЧ, защита прав и свобод человека, предусмотренных ЕКПЧ, возлагается прежде всего на органы государства, в том числе на суды.
В целях обеспечения единообразного применения судами общей юрисдикции указанной Конвенции и ратифицированных Российской Федерацией Протоколов к ней Пленум ВС РФ, руководствуясь ст. 126 Конституции РФ, ст. 9 и 14 Федерального конституционного закона от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», постановил дать судам следующие разъяснения. ЕКПЧ и протоколы к ней являются международными договорами Российской Федерации, и при их применении судам общей юрисдикции необходимо учитывать разъяснения, содержащиеся в постановлениях Пленума ВС РФ от 31 октября 1995 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» и от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации». Как следует из положений ст. 46 ЕКПЧ и ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ, правовые позиции Европейского суда по правам человека, которые содержатся в окончательных его постановлениях, принятых в отношении Российской Федерации, являются обязательными для судов.
Анализ деятельности Правительства РФ и Министерства юстиции РФ по вопросам реализации решений ЕСПЧ, осуществляемой в со-
ответствии с Указом Президента РФ от 20 мая 2011 г. № 657, показывает, что существует проблема своевременного и качественного исполнения решений судебных органов6.
Количество жалоб из России в ЕСПЧ растет: в 2002 г. он рассмотрел 2 жалобы; в 2003 — 5; в 2004 — 15; в 2005 — 83; в 2006 — 102; в 2007 — 192. В 2008 г. на рассмотрении ЕСПЧ находилось 10 146 жалоб, в 2009 — 13 666, в 2010 — 13 550 жалоб, в 2011 — 12 330, в 2012 — 10 746, в 2013 — 12 454, в 2014 г. — около 14 тыс. жалоб. Такая тенденция говорит о глубоких несовершенствах нашего законодательства. Получается, что ЕСПЧ взял на себя часть функций российской судебной системы. В половине от общего числа жалоб в Европейский суд оспаривается неисполнение судебных решений, еще около четверти — нарушение принципа правовой определенности в результате отмены вступивших в законную силу судебных решений в порядке надзора.
Судебные прецеденты можно условно разделить на два вида: жесткий и мягкий. Первый применяется по вопросам нарушения основополагающих (естественных) прав человека, затрагивающих широкие круги населения. Свидетельством нарушения таких прав являются как важность вопроса (например, дело «Брониовский против Польши»), так и массовость прецедентов (в частности, дело «Бурдов против Российской Федерации — 2»). К жестким прецедентам относятся системные (пилотные) решения ЕСПЧ: в них национальный законодатель обязывается применить системные меры по предотвращению нарушения основных прав, поменять норму права таким образом, как указывается решением международного суда, т. е. «дол-
6 См.: Доклад о результатах мониторин-
га правоприменения в Российской Федерации за 2012 год. URL: http://government. ru/activities/10143/; http://minjust.ru/ru/ node/4779.
жен» создать позитивное правовое регулирование.
В качестве примера следует привести решение ЕСПЧ по делу «Бур-дов против Российской Федерации — 2», в котором Россия обязывалась принять системные меры. Во исполнение этого решения был принят Федеральный закон от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок».
В отличие от модельных (пилотных) постановлений решения с мягкими прецедентами не содержат требований об изменении законодательства, однако предусматривают конкретные меры относительно прав частного лица: выплату материального или нематериального ущерба, компенсации. В то же время и мягкий прецедент через последовательное его повторение в национальной судебной практике приводит к системным изменениям в толковании основных прав в национальной правовой системе. Последнее не столь очевидно, как с пилотными постановлениями, но возможно. Отсюда следующая особенность прецедента — его быстрое, по сравнению с прежними периодами, внедрение в законодательство отдельных стран. Кроме прецедента, этот процесс не исключает использования и иных механизмов — гармонизации, унификации, т. е. тех механизмов, которые известны современному международному праву. Однако в том случае, когда эти элементы в правотворческий процесс не включаются из субъективных или цивилизационных разногласий, срабатывают правило прецедента и появляющаяся на его основе обычная норма права7.
Высшие судебные инстанции Российской Федерации все чаще исполь-
7 См.: Нешатаева Т. Н. Решения Европейского суда по правам человека: новеллы и влияние на законодательство и правоприменительную практику. М., 2013. С. 65—68.
зуют ссылки на решения и постановления ЕСПЧ, а также применяют в своих судебных актах правовые позиции ЕСПЧ и институты ЕКПЧ (например, принцип баланса публичных и частных интересов, правовая определенность и предсказуемость правового регулирования, концепция разумных ожиданий и др.).
Решения ЕСПЧ повлияли на либерализацию уголовного права8, реформу в сфере процессуального права — принятие новых по форме и по содержанию УПК РФ, АПК РФ, ГПК РФ, а также принятие последующих изменений и дополнений к ним, реформу пенитенциарной системы, возмещение вреда от действий государства9, повышение открытости и транспарентности работы судов и государственных ор-ганов10 и др.
Сегодня международные суды создают общие правовые стандарты на международном уровне, под влиянием которых происходит трансформация национальных правовых систем.
Демократические традиции, наличие развитых институтов гражданского общества, уважение принципа верховенства права в государствах-участниках также оказывают влияние на работу международного суда и облегчают процесс формирования общего правового пространства, так как государства-участники оказываются более предрасположенными соблюдать свои международные обязательства и следовать решениям международного суда.
8 См. федеральные законы от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ, от 7 декабря 2011 г. № 420-ФЗ.
9 См. Федеральный закон от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок».
10 См., например, Федеральный закон от
22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации».
Для исполнения актов международного суда государствами могут формироваться различные контрольные или мониторинговые механизмы (в частности, советы глав государств, комитеты министров, различные комиссии и т. д.), которые должны предусматривать необходимость принятия общих и индивидуальных мер, направленных на недопущение нарушений норм международного права в будущем, а также создаваться условия для пересмотра административных или судебных решений, признанных международным судом противоречащими международному праву, на национальном уровне.
Иногда имплементация решений международных судов затруднена в связи с их неисполнением со стороны судов, органов законодательной и исполнительной власти национальных государств, слишком медленным изменением национальных правовых систем. Одной из проблем является то, что власти государств — участников Совета Европы зачастую медленно проводят необходимые в соответствии с требованиями ЕСПЧ реформы и не всегда в полном объеме. Они также могут создавать видимость реализации общих стандартов защиты прав человека или принимать половинчатые решения. В итоге процесс имплементации европейских стандартов в правовых системах национальных государств может затянуться на годы или даже десятки лет.
В качестве примера можно назвать длительность судебных разбирательств в Италии, выплату компенсаций пострадавшим в результате вынужденного перемещения после Второй мировой войны в Польше11.
Причины этого негативного явления могут быть различными. Во-первых, проблемы долгое время могут не осознаваться со стороны национальными властями в качестве системных нарушений прав челове-
11 См.: ECHR (Grand Chamber). Broniowski v. Poland. Judgment of 22 June 2004. Application No. 31443/96.
ка. Например, в России долгое время считалось, что отсутствие в бюджете необходимого финансирования естественным образом оправдывало отсрочку исполнения судебных актов на неопределенный срок, когда речь шла о взыскании определенных сумм с государства в пользу частных лиц. Вмешательство ЕСПЧ довольно быстро помогло осознать и затем приступить к изменению отношения и подходов к этой проблеме.
Во-вторых, сдерживающим фактором может оказаться недостаточность ресурсов и большой масштаб требуемых институциональных изменений. Пожалуй, эта причина встречается наиболее часто, так как многие преобразования в сфере прав человека сталкиваются с ограниченностью финансовых и организационных возможностей государства. Примерами в данном случае могут быть проблемы с восстановлением банковских сбережений в иностранной валюте, утраченных после распада СФРЮ в Боснии и Герцого-вине12, условия содержания в тюрьмах в России13, неисполнение судебных актов в России14.
В Российской Федерации на практике преобладает механистический характер исполнения решений ЕСПЧ, отсутствует системный подход к анализу законодательства, не выявляются причины возникновения несоответствия нормативных актов Конвенции о защите прав человека и основных свобод, отсутствует координация органов, исполняющих решения ЕСПЧ15. Об этом
12 См.: ECHR. Suljagic v. Bosnia and Herzogovina. Judgment of 3 November 2009. Application No. 27912/02.
13 См.: ECHR. Ananyev and others v. Russia. Judgment of 10 January 2012. Application No. 42525/07.
14 См.: ECHR. Burdov v. Russia (No. 2). Judgment of 15 January 2009. Application No. 33509/04.
15 См.: Восьмой ежегодный доклад Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации. М., 2013.
свидетельствует анализ постановлений ЕСПЧ, наиболее часто в российских жалобах оспариваются одни и те же вопросы: нарушение права на справедливое судебное разбирательство, неисполнение судебных решений, нарушение процессуальных гарантий при избрании меры пресечения, что свидетельствует о необходимости не формальных, а системных изменений законодательства.
Принимаемые во исполнение решений ЕСПЧ меры не всегда носят комплексный характер и, таким образом, не приводят к устранению всех причин, влекущих нарушения ЕКПЧ. Например, проблема неисполнения решений судебных органов, вызывающая наибольшее количество обращений в Европейский суд, обусловлена совокупностью следующих факторов: несовершенство бюджетных процедур, вследствие которых органы, обязанные осуществлять выплаты по судебным решениям, не имеют в своем распоряжении необходимых для этого средств; отсутствие законодательных механизмов, которые обеспечивали бы истцу взыскание средств из бюджета.
Следует также отметить, что к настоящему моменту в России не созданы все условия, необходимые для принятия индивидуальных мер, необходимых для исполнения решений ЕСПЧ. Возможность пересмотра решений национальных судебных органов в связи с вынесением решения ЕСПЧ предусмотрена только в уголовном и арбитражном судопроизводстве. В рамках гражданско-
го и административного производства такая возможность законами не установлена16.
В связи с этим представляется необходимым:
обеспечить координацию и эффективное взаимодействие в целях полноценного информационного и аналитического обеспечения соответствующих подразделений Правительства РФ, Министерства юстиции РФ, Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека, Совета Федерации, Государственной Думы, Конституционного Суда, Верховного Суда РФ;
провести анализ структурных и общих недостатков в национальном законодательстве и правоприменительной практике в связи с решениями ЕСПЧ;
выработать рекомендации по улучшению механизма реализации судебных решений;
определить направления развития законодательного регулирования отношений в области имплемен-тации решений ЕСПЧ в российское законодательство;
провести сравнительно-правовые исследования законодательства иностранных государств в сфере импле-ментации решений ЕСПЧ.
16 Центр содействия проведению исследований проблем гражданского общества «Демос». Исполнение решений Европейского Суда по правам человека (ЕСПЧ) в России: необходимость создания эффективных механизмов исполнения. URL: http://www. demos-center.ru.
Библиографический список
Восьмой ежегодный доклад Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации. М., 2013.
Зверев Д. В. Новые источники гражданского процессуального права в свете Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод // Европейская интеграция и развитие цивилистического процесса в России. М., 2006.
Зорькин В. Д. Выступление Председателя Конституционного Суда Российской Федерации (редакционный материал) // Российский судья. 2009. № 1.
Зорькин В. Д. День Конституции // эж-Юрист. 2008. № 49.
Марченко М. Н. Юридическая природа и характер решений Европейского суда по правам человека // Государство и право. 2006. № 2.
