CC BY
270
Международные отношения. Политология. Регионоведение Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского, 2013, № 5 (1), с. 315-320
УДК 327.7
ПРОЦЕСС ПЛАНИРОВАНИЯ И ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ В РАМКАХ ЕВРОПЕЙСКОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОСТИ И ОБОРОНЫ
© 2013 г. Д.Р. Данилов, О.Ю. Семенов, В.В. Толкачев
Нижегородский госуниверситет им. Н.И. Лобачевского dermensch. danilov2@gmail. com
Поступала оредакцаю 12.07.2013
Рассматривается процесс принятия решений в рамках европейской политики в области безопасности и обороны. Анализируются основные институты, основные особенности их взаимодействия и проблема организации системы управления кризисными ситуациями.
Ключеоые слооа: европейская политика в области безопасности и обороны (ЕПБО), общая внешняя политика и политика в области безопасности (ОВПБ), кризисное реагирование, военно-гражданская операция.
На сегодняшний день европейская политика в области безопасности и обороны (ЕПБО) за относительно короткую историю своего существования демонстрирует впечатляющую динамику. С момента основания в 1999 году под её эгидой было проведено более 20 специальных операций на трех континентах.
Европейская политика в области безопасности и обороны - это составная часть процесса принятия решений в рамках общей внешней политики и политики в области безопасности (ОВПБ) - второй опоры Европейского союза (ЕС).
Правовые основы ЕПБО заложены в Ниццком договоре, подписанном 26 февраля 2001 года, которые включают в себя согласование и осуществление странами ЕС совместных внешнеполитических действий на основе единогласно принятых решений. Вторая опора ЕС включает в себя соответствующих акторов и процедуры, связанные с военным кризисным управлением.
Анализ институтов европейской политики в области безопасности и обороны базируется на иерархическом принципе. На самом высоком уровне принятия решений находится важнейший в рамках общей внешней политики и политики безопасности орган - Европейский совет, в котором все страны - члены ЕС имеют право участия в обсуждении. На самом низком уровне иерархии находятся специализированные структуры ЕПБО, к которым следует отнести в первую очередь создаваемые для проведения конкретной операции военные структуры управления.
При этом ОВПБ в целом и ЕПБО в частности охватывают только часть сферы общей ответственности. Однако в силу того что Европейский совет заседает только два раза в год, то
большая часть решений принимаются в Совете Европейского союза.
Председательство в Европейском совете одного государства Европейского союза составляет 6 месяцев. Председательствующее на данный момент государство помимо своей прямой функции ведения общих дел ЕС имеет опциональную возможность вносить в повестку дня определенные представляющие интерес темы. Председательство в Европейском совете имеет весомое значение касательно области управления кризисами. Во время возникающего кризиса этот институт содержательно выполняет процедурно-организационную функцию по согласованию позиций между внутренними и внешними акторами, что означает составление повестки обсуждения и беспрерывную генерацию содержательных, направленных на результат решений.
ЕПБО подчинена, в качестве части общей внешней политики и политики в области безопасности, сфере принятия решений Совета Европейского союза, который является верховным законодательным органом второй опоры (ОВПБ) Европейского союза. При этом правовая база для этого заложена в статье 7 Договора, учреждающего Европейское сообщество [1].
Совет Европейского союза ежемесячно заседает в формате Совета по общим вопросам и внешним отношениям (GAERC). С 2002 года проводит две сессии заседаний: первая посвящена общим вопросам, а вторая - внешней политике. В заседании принимают участие министры иностранных дел стран - членов ЕС, Верховный представитель ЕС по общей внешней политике и политике в области безопасности. Кроме того, два раза в год проходят нефор-
мальные встречи министров обороны и министров по экономической помощи развивающимся странам.
К задачам Совета по общим вопросам и внешним отношениям в области общей внешней политики и политики в области безопасности относятся:
1) Осуществление ведущей роли Европейского совета, предложение общих стратегий действий в Европейском совете, принятие общей точки зрения и обеспечение целостного, единого и эффективного образа действий [2];
2) Принятие и пересмотр «совместных действий» и решений;
3) Двусторонний обмен информацией и координация действий по внешнеполитическим вопросам и вопросам безопасности общего значения.
Решения Совета Европейского союза принимаются по принципу единогласия [2]. В рамках управления кризисами планирование и управление операцией носит правовой статус «совместных действий», который может быть придан только со стороны Совета. К тому же принятие решения не связано со специальным заседанием Совета по общим вопросам и внешним отношениям. Он может обсуждать при необходимости соответствующие решения на любом заседании. Т.о., операция EUFOR RD Congo (Конго) проводилась по решению встречи министров юстиции.
Повестка обсуждения Совета Европейского союза подготавливается на постоянной основе Комитетом постоянных представителей (COREPER), основанным в 1958 году. Комитет состоит из глав миссий соответствующих представителей страны при Европейском союзе [3].
С момента основания Комитета его значение и задачи постоянно изменялись. Его сегодняшнее положение отражено в статье 207 Договора об учреждении Европейского сообщества [4]. С одной стороны, Комитет постоянных представителей подготавливает встречи на министерском уровне внутри Совета ЕС, а с другой - выполняет вспомогательные по отношению к Совету ЕС функции. Комитет задействован во всех политических делах ЕС и координирует примерно 250 рабочих групп Совета, курирующих определённые вопросы на повестке обсуждения. Отсюда следует, что важные вопросы не могут быть решены напрямую Комитетом постоянных представителей без прямого поручения Совета по общим вопросам и внешним отношениям.
Комитет постоянных представителей для рассмотрения различных тем заседает в двух формах:
1) Комитет постоянных представителей I (КПП I) (два заседания в месяц): экономическая
и социальная политика, здравоохранение и сельское хозяйство;
2) Комитет постоянных представителей II (КПП II) (одно заседание в неделю): общая внешняя политика и политика в области обороны и европейская политика в области безопасности и обороны.
Непосредственно с ЕПБО связан Комитет политики и безопасности (КПБ). КПБ является центральным органом внутри институциональной структуры европейской политики в области безопасности и обороны и управления кризисами. Он был создан в начале 2000 года на временной основе, а уже в декабре того же года он, согласно Ниццкому договору, обрел постоянный статус и получил документальное оформление, став продолжением развития Политического комитета относительно сферы его компетенции и частоты заседаний.
С момента основания Комитета политики и безопасности пошло расширение круга полномочий и компетенций в области координации между расположенными в Брюсселе органами. Актуальный перечень задач Комитета политики и безопасности, заседающего 2 раза в неделю, содержит следующие положения:
1) Осуществляет мониторинг международной политической обстановки в сферах, относящихся к общей внешней политике и политике безопасности;
2) Вносит вклад в определение политики путем подготовки заключений для Совета;
3) Проводит наблюдение за осуществлением согласованной политики;
4) Осуществляет политический контроль и стратегическое руководство в отношении операций по урегулированию кризисов;
5) В целях и на срок проведения операции по урегулированию кризиса, как они определены Советом, последний может уполномочивать Комитет принимать соответствующие решения, касающиеся политического контроля за операцией и стратегического руководства ею [4].
Комитет политики и безопасности является постоянно заседающим органом, в котором страны-участницы представлены дипломатами (в ранге не ниже посла); а на заседаниях присутствует представитель Еврокомиссии, специальные представители Генерального секретаря (Высокого представителя по ОВПБ) или руководителя операции по кризисному управлению.
Заседания Комитета по политике и безопасности готовятся специальной группой Loanides, а также сотрудниками функциональных и региональных департаментов секретариата Совета ЕС.
В рамках операций ЕПБО по управлению кризисами со стороны Совета ЕС Комитету по-
литики и безопасности передают обширные полномочия [5]. В целях и на срок проведения операции по урегулированию кризиса, как они определены Советом, последний может уполномочивать Комитет принимать соответствующие решения, касающиеся политического контроля за операцией и стратегического руководства ею. В частности, сюда входят такие аспекты, как назначение командующего операцией по кризисному управлению, определение условий договоров по проведению операций в рамках ЕПБО с третьими странами. В данной области Комитет политики и безопасности тесно работает с Департаментом по гражданским аспектам кризисного управления и Военным комитетом ЕС, распределяя задания и получая от них конкретные предложения и рекомендации.
В планировании операции важность обретают такие совещательные структуры, как Военно-политическая группа и Г руппа по внешней политике [6].
Г руппа по внешней политике (И^ЪЕХ) представляет собой площадку для работы экспертов по внешней политике всех стран - членов ЕС. Она представляет собой «межопоровый» институт ЕС, т.к. связывает Европейскую комиссию со своей непосредственной деятельностью. Основной сферой компетенции группы являются правовые, финасово-экономические и организационные вопросы общей внешней политики и политики в области безопасности, в частности подготавливаются коллективные нормативноправовые акты по обеспечению функционирования ОВПБ. Все финансовые средства, направляемые в эту сферу, могут расходоваться исключительно согласно специальным правовым актам, подготавливаемым Группой по внешней политике. Именно исходя из высокой значимости проводимой правовой работы, следует констатировать значительное влияние Группы по внешней политике на проведение операций по управлению кризисами.
Военно-политическая группа формируется непосредственно в рамках регулярных встреч Комитета политики и безопасности и занимается вопросами тематического формирования повестки дня с точки зрения актуальности и неотложности решения по обсуждаемым вопросам. Поэтому Военно-политическая группа осведомлена по широкому кругу вопросов в пространстве европейской политики в области безопасности и обороны, в особенности в сферах пересечения военных и гражданских компетенций. Заседания Военно-политической группы проходят в разных составах, где в заседаниях принимают участие как гражданские, так и военные представители стран - членов ЕС.
Комитет политики и безопасности в своей работе активно взаимодействует с двумя другими структурами - Комитетом по гражданским аспектам кризисного управления (СТУСОМ) и Военным комитетом Европейского союза (ЕиМС). Оба комитета находятся на одном уровне иерархии, что обусловлено военнополитической кооперацией в политике ЕС. Необходимо отметить, что обе структуры имели решающее влияние на развитие европейской политики в области безопасности и обороны.
Комитет по гражданским аспектам кризисного управления (СТУСОМ) ответственен за гуманитарные (невоенные) аспекты разработки реализации ЕПБО. Он был создан как постоянный институт по решению Совета ЕС от 22 мая 2000 года [7].
В данный комитет входят представители стран - членов ЕС и одного официального представителя Еврокомиссии.
В задачи Комитета по гражданским аспектам управления кризисами (СТУСОМ) входят две большие группы задач [8].
Во-первых, он оказывает помощь в работе КПБ и других компетентных органов в части предоставления информации о всех имеющихся у ЕС инструментах управления кризисами.
Во-вторых, Комитет постоянно работает над улучшением инструментов кризисного реагирования ЕС и кооперацией между «опорами ЕС», при этом: 1) взаимодействует с другими институтами; 2) оптимизирует процессы и расход ресурсов (вопросы логистики); 3) делает оценочные доклады; 4) занимается внедрением общих стандартов и положительного опыта; 5) испытывает на практике стандарты, алгоритмы и предписания; 6) организует кооперацию с неправительственными организациями, внутри европейского сообщества и другими международными организациями.
Отсюда следует, что Комитет по гражданским аспектам кризисного управления оказывает поддержку Совету ЕС в достижении гражданских целей кризисного управления.
Формально Комитет по гражданским аспектам кризисного управления подчинен Комитету постоянных представителей. На практике же он плотно работает с Комитетом политики безопасности. Т.о., можно сказать, что СТУСОМ задействован в планировании, политическом руководстве и развертывании гражданских миссий ЕС (полиция, правовое обеспечение государственного строительства, гражданское участие в миссиях ЕПБО). С момента основания Гражданского планирования и оценки возможностей (СРСС) в 2007 году Комитет по гражданским аспектам кризисного управления полу-
чил в подчинение постоянное подразделение по планированию и ведению гражданских операций.
Военный комитет ЕС является руководящим органом в структуре коллегиальных структур европейского союза [9]. Перед комитетом стоит задача по консультированию Комитета политики и безопасности во всех военных вопросах европейской политики в области безопасности и обороны [10].
ВК ЕС был создан по решению Совета ЕС в начале 2000 года и носил временный характер. Как и Комитет политики и безопасности, он приобрел согласно Ниццкому договору постоянный характер и получил документальное оформление. Военный комитет получает прямые указания из Комитета политики и безопасности и включает в себя главнокомандующих войсками или начальников генерального штаба стран - членов ЕС. Однако на еженедельных заседаниях Военного комитета присутствуют официальные военные представители (MilReps). Председатель военного комитета (CEUMC) избирается на 3 года по предложению Начальников Генеральных штабов стран-участниц из их собственных рядов. Он принимает участие в тематических заседаниях Комитета политики и безопасности, Комитета постоянных представителей и Совета ЕС. Также председатель является самым главным советником Высокого представителя ЕС по внешней и оборонной политике (GS/HR) и непосредственным начальником для командующих операциями в рамках ЕПБО.
В рамках проведения операций Военный комитет ЕС вовлечен во все стадии оперативной деятельности от планирования до вывода войск по линии принятия решений и консультирования. Помимо этого, комитет разрабатывает дополнительные военные элементы и занимается оценкой прогресса операции.
В своей работе Военный комитет ЕС (EUMC) тесно работает с Военным штабом ЕС (EUMS) [11]. Его заседания подготавливаются собственной Рабочей группой военного комитета (EUMCWG), которая, в свою очередь, состоит из заместителей и помощников специальных военных представителей (MilReps).
Военный штаб ЕС состоит из 6 отделов, в которых работает примерно 230 сотрудников. Штаб возглавляет Г енеральный директор (DGEUMS). В подразделения штаба входят: Отдел предварительного планирования, Отдел разведки, Отдел операций, Военно-гражданский отдел, Отдел логистики, Отдел защиты информации, два независимых отдела (один из них -Представительство ЕС в Штабе объединенного военного командования НАТО в Европе -SHAPE) и различные миссии связи (Миссия
связи ЕС при Африканском союзе, Миссия связи ЕС при ООН). Сотрудники Военного штаба являются представителями Еврокомиссии, Секретариата совета и военнослужащими -представителями стран ЕС, которых здесь насчитывается большинство. В задачи штаба входит:
1) раннее предупреждение;
2) оценка ситуации;
3) планирование в части развертывания военных миссий [12].
Штаб является главной военной специализированной структурой. Он работает в тесной координации с Советом, но фактически руководит его работой Военный комитет ЕС (ЕиМС). Военный штаб выполняет указания Военного комитета и всячески способствует его работе. В частности, Военный штаб ЕС выполняет функции по определению, оценке и пересмотру военного потенциала. В данной области деятельность Военного штаба соприкасается с деятельностью Европейского оборонного агентства (EDA).
Военный штаб ЕС, наравне с Комитетом политики и безопасности и Военным комитетом, является специализированной - по европейской политике в области безопасности и обороны -структурой. Свой постоянный статус Военный штаб приобрел в декабре 2000 года на саммите ЕС в Ницце.
В 2005 году в структуру Военного штаба ЕС была интегрирована вспомогательная структура - Военно-гражданский отдел (CГVMILCELL). (Решение о создании подобной структуры было принято в декабре 2004 года.) В его задачи входит оптимизация раннего предупреждения, ситуационного и стратегического анализа. Сущность работы Военно-гражданского отдела заключается в дополнении военного планирования гражданскими аспектами (например, экспертиза) с учетом опыта Военного штаба в таких областях, как логистика, медицина и средства связи.
Военно-гражданский отдел в рамках управления кризисами выполняет функцию совмещения военного и гражданского аспектов планирования операций в рамках европейской политики в области безопасности и обороны.
В 2007 году в рамках Военного штаба ЕС был образован Центр операций ЕС (OpsCenter), который в 2008 году уже был включен в департамент операций Военного штаба [9]. В рамках проведения военной или военно-гражданской операции центр может автономно управлять контингентом до 2000 человек [8].
По решению Совета в случае отсутствия другой штаб-квартиры и наличия у миссии ярко выраженного военно-гражданского характера оперативное руководство может быть передано Центру операций.
Ситуационный центр ЕС, основанный 1 января 2003 года, выполняет функции сбора и анализа разведывательной информации по тематике обороны и безопасности. Ситуационный центр осуществляет постоянный мониторинг по разным регионам и функциональным аспектам безопасности и обороны [13]. По запросу Комитета политики и безопасности и Военного комитета Ситуационный центр может подготавливать специальные аналитические доклады, включающие в себя открытую и секретную информацию, поставляемую странами-членами или учреждениями ЕС.
В рамках управления кризисами Ситуационный центр поставляет специализированную информацию для планирования и проведения информации.
18 июня 2007 года страны-члены решили создать новую командную структуру для гражданских миссий европейской политики в области безопасности и обороны, которая должна была решить задачу все растущего запроса координации между гражданским и военным планированием. Результатом стала специализированная система Гражданского планирования и оценки возможностей (CPCC).
Система Гражданского планирования и оценки возможностей отвечает за планирование и проведение исключительно гражданских операций. Она находится в подчинении Комитета политики и безопасности и комплектуется за счет сотрудников Отдела DG E IX «Гражданский кризисный отдел». Система состоит из двух компонентов: 1) проводимая операция; 2) поддержка миссии [9].
В рамках управления кризисами Военногражданский отдел осуществляет поддержку системы, таким же образом как и Военный штаб и Военный комитет.
На военно-стратегическом уровне все операции ЕС проходят под руководством Командующего операцией (OpCdr) и Пункта управления операцией (OHQ). Непосредственно штаб-квартира оперативных сил (FHQ) располагается в регионе проведения операции [6].
Европейский союз не располагает собственными постоянными силами для самостоятельного планирования и проведения операций. Для этих целей в распоряжении ЕС имеется три инструмента:
1. Соглашение «Берлин +», которое позволяет осуществлять доступ ЕС к структурам планирования НАТО (в рамках Штаба военного командования в Европе - SHAPE) и открыть пункт управления операцией (OHQ) на этой базе [4]. Для операции «Алтея» (БиГ) был выбран как раз этот инструмент. В 2006 году с це-
лью повышения эффективности было открыто специальное представительство ЕС в Штабе командования (EU Cell at SHAPE).
2. Пять государств (Франция, Греция, ФРГ, Италия, Великобритания) согласились по запросу ЕС отдать для размещения Пункта управления операцией (OHQ) Генеральные штабы своих ВС, что подразумевает полное отстранение от структур НАТО (SHAPE) [5].
3. Центр операций ЕС (расположенный в Брюсселе) может также проводить военногражданские операции, в которых задействован контингент не более 2000 человек.
Известны три случая использования национальных Генеральных штабов в качестве пунктов управления операциями (OHQ): 1) Операция EUFOR RD Congo (2006) - Потсдам, ФРГ;
2) Операция EUNAVFOR Atalanta (2008) -Нортвуд, Великобритания; 3) Операции ARTEMIS (2003), EUFOR Chad RCA (2008) - Мон Валериен, Франция.
Так, в рамках третьего инструмента подразумевается не наличие постоянного штаба, а система организации и первичный состав сотрудников, который в случае активизации дополняется составом от стран - членов ЕС.
Таким образом, можно сделать следующие выводы. Во-первых, государства ЕС остаются главными акторами на всех этапах принятия решений, что свидетельствует о межправительственном характере европейской политики в области безопасности и обороны. Данный факт может говорить о некой остановке интеграционных военно-политических процессов в ЕС.
Во-вторых, с точки зрения кризисного управления самым важным органом является Комитет политики и безопасности. Помимо текущей работы, здесь также принимаются перспективные решения, ориентированные на будущее.
В-третьих, ЕС не располагает собственными управленческими военными структурами. В каждом конкретном случае пункт управления операцией будет создаваться исходя из наличия трех возможных вариантов, из которых, однако, только использование генеральных штабов стран - членов ЕС имеет наибольшую надежность в силу большей оперативности и меньшей материальной затратности.
В-четвертых, процесс принятия решений в рамках кризисного реагирования не является механистичным и подвержен влиянию политических акторов, что делает определенные фазы менее предсказуемыми.
В-пятых, на сегодняшний день самым слабым местом ЕПБО является военно-стратегическое планирование, которое строго ограничивается рамками политических решений.
Работа выполнена при финансовой поддержке гранта Президента Российской Федерации для государственной поддержки молодых российских ученых - кандидатов наук (МК-2679.2011.6).
Список литературы
1. Draft Internal Security Strategy for the European Union: "Towards a European Security Model", Brussels, 23 February 2010. URL: http://register.consilium.europa.eu/ pdfen/10/st05/ st05842-re02.en10.pdf (Дата обращения:
29.11.2012).
2. Договор, учреждающий Европейское Сообщество (Рим, 25 марта 1957 г.) (с изменениями от 16 апреля 2003 г.). URL: http://eulaw.edu.ru/documents/legislation/ uchred_docs/evr_soob_nice.htm (Дата обращения:
28.11.2012).
3. Björkdahl A., Strömvik M. EU crisis management operations : ESDP bodies and decisionmaking procedures / Danish Institute for International Studies. Copenhagen: 2008. URL: http://www.diis.dk/graphics/Publications/ Re-ports%202008/R088_EU_Crisis_Management_0perations. pdf. (Дата обращения: 28.11.2012).
4. EU Council Decision setting up the Political and Security Committee. Brüssel, 22. Januar 2001. URL: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/l_0272 0010130en00010003.pdf (Дата обращения: 28.11.2012).
5. Договор о Европейском Союзе (в редакции Лиссабонского договора). URL: http://eulaw.ru/treaties/teu (Дата обращения: 28.11.2012).
6. Council Decision 2000/354/CFSP setting up a Committee for civilian aspects of crisismanagement (22 May 2000). Brussel, 22. May 2000. URL:http://www. cvce.eu/obj/council_decision_2000_354_cfsp_setting_up_a _committee_for_civilian_aspects_of_crisis_management_2 2_may_2000-en-8e34d295-416e-48ea-9fd4-18045d234 f25.html (Дата обращения: 29.11.2012).
7. Preparatory document related to CESDP : Establishment of a European Union Committee for Civilian Crisis Management // URL:http://www.consilium.europa.eu/ ue-docs/cmsUpk>ad/Preparatory%20document%20CESDP%2 0-%20Committee.pdf (Дата обращения: 28.11.2012).
8. EU Council Secretariat Background «The EU Operations Centre». URL: http://www.consilium. euro-
pa.eu/uedocs/ cmsUpload/070228-EU0psCentre.pdf. (Дата обращения: 28.11.2012).
9. Cnesotto N. EU Security and Defence Policy, The First Five Years. (1999-2004 гг.) // Institute for Security Studies of the European Union. Paris: 2005. URL: http://www. iss. europa. eu/uploads/media/5 esdpen.pdf (Дата обращения: 29.11.2012).
10. Catriona G. European Union Procedures and Resources for Crisis Management // International Peacekeeping 11(3) (2004). P. 404-421.
11. Development of European Military Capabilities.
2011. URL: http://www.consilium.europa.eu/media/
1222506/110106%20updated%20factsheet%20capacites%2 0militaires%20-%20version%208_en.pdf (Дата обращения: 28.11.2012).
12. Simon L. Occasional Paper Command and Control?
/ Planning for EU military operations. 10. Janury 2010. URL: http://www.iss.europa.eu/uploads/ me-
dia/Planning_for_EU_military_operations.pdf (Дата обращения: 28.11.2012)
13. Hans Georg Ehrhart Civil-Military Cooperation and Coordination in the EU and selected Member States. Brüssel: Europäisches Parlament, Policy Department External Policies. 2007. URL: http://www.europarl.europa.eu/ meet-docs/2009_2014/documents/sede/dv/sede260410 studyci-vilmilitarycoop_/sede260410studycivilmilitarycoop_ en.pdf (Дата обращения: 28.11.2012).
STRATEGIC PLANNING AND DECISION MAKING WITHIN THE EUROPEAN SECURITY
AND DEFENCE POLICY
D.R Danilov, O.Yu. Semenov, V.V. Tolkachev
This paper examines the process of decision making within the European Security and Defence Policy (ESDP). It analyzes the main institutions, the main features of their interaction and the problem of the organization of crisis management.
Keywords: European Security and Defence Policy (ESDP), Common Foreign and Security Policy (CFSP), crisis response, civil-military operations.
