CC BY
331
ПРОБЛЕМЫ ПРАВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Слепак В. Ю.,
аспирант Московской государственной юридической академии
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ЕВРОПЕЙСКОЙ ПОЛИТИКИ БЕЗОПАСНОСТИ И ОБОРОНЫ
В военно-политической интеграции на Европейском континенте прослеживается важная общемировая тенденция все большей связи региональной европейской интеграции с процессами глобализации, ее всеохватывающий всесторонний характер. Это объясняется тем, что Европа «в силу исторического, политического, технологического и иного развития оказалась в эпицентре мировых событий, и поэтому именно в ней формируется современный уникальный опыт, вырабатываются приемы и методы решения в тех или иных масштабах глобальных по своей природе проблем и вызовов, с которыми неизбежно сталкивается человечество»1. Европейский Союз является сильным игроком на мировой политической арене, обладает всеми необходимыми ресурсами для активного участия в поддержании мира и безопасности на планете, чем и обусловлено активное становление нового направления в европейской политике — Европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО).
ЕПБО на современном этапе «является одним из самых интересных и актуальных явлений в функционировании Европейского Союза, с которым непосредственно связано преобразование этой организации из преимущественно экономического объединения в полноценное геополитическое фор-мирование»2.Указанные процессы затрагивают основополагающие интересы нашей страны и поэтому заслуживают самого пристального внимания со стороны государственных органов и представителей науки.
Активное становление ЕПБО связано с 1990-ми годами. Учредив Европейский Союз, Маастрихтский договор в разделе V предусмотрел создание новой опоры — ОВПБ, — «двойное название которой свидетельствует о начале формирования общей оборонной политики»3. Дальнейшее закрепле-
1 Европейское оборонное сотрудничество. Документы и комментарии / под ред. проф. С.Ю. Кашкина. М.: Профобразование, 2004. С. 7.
2 Четвериков А.О. Европейская политика в сфере безопасности и обороны: правовые основы, этапы формирования, механизмы реализации // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. № 6. С. 95—111.
3 Право Европейского Союза / под ред. С.Ю. Кашкина. М.: Юристъ, 2004. С. 188.
ние ЕПБО получила в Амстердамском договоре, в соответствии с которым был учрежден пост Высокого представителя по ОВПБ, а «Петерсбергские миссии» были провозглашены одним из аспектов политики безопасности Европейского Союза и включены в текст Маастрихтского Договора. Но фактически оборонная политика Европейского Союза ведет свою историю с совместной англо-французской декларации, принятой в Сен-Мало в 1998 году, когда лидеры Великобритании и Франции выступили с призывом ко всем другим странам-членам Европейского Союза создать все необходимое для того, чтобы Союз был «в состоянии играть в полном объеме свою роль на международной арене», что означало и создание достаточно мощных вооруженных сил, годных для применения в целях урегулирования международных кризисов.
Наиболее важным шагом на пути военного европейского строительства стало провозглашение на сессии Европейского Совета в Хельсинки «Глобальной цели» Союза о развертывании в течение нескольких лет своих собственных Сил быстрого реагирования для проведения военных операций по разрешению международных кризисов. Тогда же были намечены и общие ориентиры «невоенного» строительства, необходимого для принятия Европейским Союзом срочных мер по предотвращению кризисов или их урегулированию без обращения к военной силе.
Для управления воинским контингентом предусмотрено использование нескольких механизмов: привлечение военных ресурсов НАТО (в первую очередь это Главнокомандующий объединенными вооруженными силами НАТО в Европе и Генеральный штаб объединенных вооруженных сил НАТО в Европе); использование военного штаба одного из государств-членов («рамочной нации») путем включения в него офицеров из других государств-членов; а также создание специальных полностью самостоятельных органов «европейского» командования вооруженными силами: Комитет по вопросам политики и безопасности (первоначально Политический комитет), Военный комитет и Военный штаб.
На вершине организационно-правового механизма военного управления находится Европейский совет, который и уполномочен решать вопрос о создании общей обороны (принятые им решения оформляются в виде юридически необязательных заключений, принимаемых по итогам каждой сессии). Принятие юридически обязательных решений — общих акций о практическом использовании сил быстрого реагирования — возложено на Совет Европейского Союза. Наряду с общими акциями и решениями Советом принимаются заключения и декларации. Они непосредственно не обладают юридической силой и лишь фиксируют политические обязательства государств-членов.
В качестве основных должностных лиц Европейского Союза, ответственных за разработку и реализацию мероприятий, проводимых в рамках европейской политики безопасности и обороны, выступают председатель Совета и Генеральный секретарь Совета — Высокий представитель по общей внешней политике и политике безопасности, действующие на основании мандатов, издаваемых Европейским Советом или Советом. В качестве подготовительной инстанции можно назвать конференции министров обороны, регулярно проводимые по вопросам развития военных потенциалов государств-членов. Акты, принимаемые по результатам этих конференций, издаются в форме Деклараций и представляются затем на утверждение Совета Европейского Союза.
Следующим звеном в этой системе является Комитет по вопросам политики и безопасности1, который следит за международной обстановкой в сферах, относящихся к общей внешней политике и политике безопасности, и содействует формированию политики путем подготовки заключений для Совета.
Рассмотренные выше органы отвечают за политические аспекты деятельности и поэтому в них входят скорее политики, чем военные. Практические мероприятия чисто военного характера осуществляют Военный комитет (консультирование Комитета по вопросам политики и безопасности относительно военных вопросов, касающихся интересов Европейского Союза, а также осуществление руководства проведением военных мероприятий, организуемых в рамках Евросоюза) и Военный штаб2 (осуществляет функции оперативного характера: быстрое реагирование, оценка ситуаций и стратегическое планирование) Европейского Союза. Непосредственное руководство силами быстрого реагирования осуществляет командующий операцией, назначаемый Советом.
На сегодняшний день можно говорить об успешном оформлении европейской политики безопасности и обороны, реализации Глобальной цели 2003. С целью дальнейшего развития военных потенциалов Европейского Союза в 2004 году была принята Глобальная цель 2010. Данный документ предусматривает вероятные сценарии проведения Европейским Союзом военных операций. Был осуществлен переход к стратегическому планированию осуществляемой внешней политики и политики безопасности. Введены
1 Правовой статус данного органа регулируется Council Decision of 22-nd January 2001 setting up the Political and Security Committee // Official Journal. L 027. 2001. January 30. P. 1.
2 Правовой статус названных органов регулируется Council Decision of 22-nd January 2001 setting up the Military Committee of the European Union // Official Journal. L 027. 2001. January 30. P. 4; and Council Decision of 22-nd January 2001 on the Establishment of the Military Staff of the European Union // Official Journal. L 027. 2001. January 30. P. 7.
элементы планирования и в процесс формирования военного контингента, доступного Европейскому Союзу. На основе действующей Глобальной цели министры обороны государств-членов в ходе ежегодных конференций формируют «каталог потребностей» (requirements catalogue) в военнослужащих и военной технике и «каталог сил» (force catalogue), имеющихся в распоряжении Европейского Союза. В данных каталогах представлены различные рода войск, что во многом зависит от тех задач, на решение которых ориентированы формируемые группы.
Изменен и сам порядок формирования сил быстрого реагирования: предусмотрено использование тактических групп, около 1500 человек в каждой. Группы создают сами страны-члены, возможно существование многонациональных групп. Определение тактических групп дано в Декларации министров обороны государств-членов от 22 ноября 2004 года. Согласно данной Декларации, тактическая группа — это особая форма быстрого реагирования. Она представляет собой минимальную группу военных сил, являющихся эффективной, надежной, быстро размещаемой и сплоченной, которая обладает способностью проводить автономные операции или участвовать в начальных этапах крупномасштабных операций. Она формируется как общевойсковая сила на основании объединения батальонов различных родов войск и подкрепляется элементами тактической поддержки и материально-технического обеспечения для ведения боевых действий. Минимальная продолжительность операций, проводимых каждой тактической группой, составляет 30 дней с возможностью продления до 120 дней. 22 ноября 2004 года было заявлено о создании 13 тактических групп. Отдельные государства приняли на себя обязательства по предоставлению тактическим группам элементов поддержки: медицинская группа (Кипр), центр координации морского транспорта (Греция) и др.
В соответствии с Глобальной целью 2010 повышается также скорость принятия решений: на принятие общей акции о начале операции отводится 5 дней с момента одобрения концепции урегулирования кризиса Советом, на развертывание сил командование получает 10 дней после того, как Европейский Союз принял решение начать операцию. Возможно и проведение двух военных операций одновременно.
Для финансирования проводимых операций используются взносы государств-членов. Для управления получаемыми финансовыми ресурсами в 2004 г. был создан специальный механизм с правами юридического лица «ATHENA»1.
1 Council Decision 2004/197/CFSP of 23-rd February 2004 establishing a mechanism to administer the financing of the common costs of European Union operations having military or defence implications // Official Journal. L 63. 2004. February 28. P. 68.
Операции Европейского Союза осуществляются на основании мандата ООН, с которой 24 сентября 2003 года была подписана «Совместная декларация о сотрудничестве Организации Объединенных Наций с Европейским Союзом в рамках урегулирования кризисов». Личный статус и гарантии для военнослужащих и иных должностных лиц, откомандированных в распоряжение Европейского Союза, регулируется специальным соглашением, заключенным между всеми государствами-членами Евросоюза в 2003 году1. При необходимости аналогичные соглашения могут заключаться с третьими странами, на территории которых проходят операции Европейского Союза.
После того, как связка Военный Штаб—Военный Комитет—Комитет по вопросам политики и безопасности под руководством Высокого представителя заработала в исключительно интенсивном ключе, возникла необходимость и в создании других органов, которые бы способствовали наиболее успешной работе в оборонной сфере2.
Органом, содействующим укреплению оборонной мощи Евросоюза, особенно в свете антикризисного управления, улучшению взаимодействия в военной сфере, укреплению промышленной и технологической базы, а также создания конкурентоспособного рынка вооружений стало Европейское оборонное агентство. Еще одним направлением деятельности Европейского Союза в сфере обороны является научно-исследовательская деятельность, а также разведывательная. Для решения этих задач создан Институт по исследованию безопасности Европейского Союза, основными целями которого являются проведение базовых исследований, анализ положения дел в конкретных областях, содействие активизации трансатлантического диалога и т. п. Спутниковый центр Европейского Союза учрежден для обработки информации, полученной в результате анализа изображений со спутников в целях содействия принятию решений Союзом в рамках второй опоры. Исходя из анализа функций Центра, можно сделать вывод о том, что он занимается разведывательной деятельностью, но в этой сфере ЕС особых
1 Agreement between the Member States of the European Union concerning the status of military and civilian staff seconded to the institutions of the European Union, of the headquarters and forces which may be made available to the European Union in the context of the preparation and execution of the tasks referred to in Article 17(2) of the Treaty on European Union, including exercises, and of the military and civilian staff of the Member States put at the disposal of the European Union to act in this context (EU SOFA) // Official Journal. C 321. 2003. January 31. P. 6.
2 Новые органы функционируют на основании Council joint action 2004/551/CFSP of 12 July 2004 on the establishment of the European Defence Agency // Official Journal. L 245. 2004. July 17. P. 17; Council joint action 2001/554/CFSP of 20 July 2001 on the establishment of a European Union Institute for Security Studies // Official Journal. L 200. 2001. July 25. P. 1. и Council joint action 2001/555/CFSP of 20 July 2001 on the establishment of a European Union Satellite Centre // Official Journal. L 200. 2001 July. 25. P. 5.
успехов не достиг: по крайней мере, согласованные мероприятия не проводятся, а в Центр передаются для обработки материалы, полученные каждой страной самостоятельно.
Функционирование Института по исследованию безопасности, Спутникового центра Европейского Союза, разведывательного подразделения Военного Штаба, Политического отдела планирования и быстрого предупреждения (предоставление «оценки интересов Союза», а также быстрых предупреждений в случае возникновения кризисов, предложение возможных вариантов действий Союза на международной арене), Ситуационного центра (синтез разведывательной и иной информации гражданского и военного характера и обеспечение ее передачи компетентным органам), несмотря на определенную ограниченность их ресурсов, позволяют говорить о высокой степени вероятности формирования в дальнейшем «разведывательной Европы»1. Однако несмотря на достаточно серьезные мотивы увеличить степень взаимодействия в данной сфере такие сдерживающие факторы, как стремление сохранить суверенитет в полном объеме в сфере безопасности, боязнь разрушить установившиеся выгодные для страны взаимоотношения с НАТО, определенные институциональные ограничения не позволяют занять европейским разведывательным структурам место в ряду ведущих разведок мира. Но с учетом важности данного направления для формирования ЕПБО можно сделать вывод, что работа в этой сфере будет продолжаться.
Говоря о европейской оборонной политике, необходимо также помнить, что большинство стран-членов Евросоюза являются и членами НАТО, а значит, создавая собственный оборонный союз в рамках учредительного договора Европейского Союза странам-членам ЕС необходимо было оговорить соотношение обязательств этих государств по Маастрихтскому договору с обязательствами, принятыми ранее по Вашингтонскому договору 1949 г., разграничить эти два соглашения.
Еще в 1994 году НАТО поддержала концепцию объединенных вооруженных сил для проведения совместных операций и отдельных (в организационном плане), но не отделенных (в рамках НАТО) вооруженных сил, которые могли бы использоваться для проведения самостоятельных европейских операций, не затрагивающих вопросы коллективной безопасности. На юбилейном саммите НАТО 23-25 апреля 1999 года в свете Декларации Сен-Мало лидеры Альянса выразили поддержку Европейского Союза, предполагающего самостоятельно принимать решения и утверждать военные акции тогда, когда Альянс как таковой не задействован. НАТО обязалась
1 См., например: Ole R. Villadsen Prospects for European Common Intelligence Policy // <https:// www.cia.gov/csi/studies/summer00/art07.html> (последнее посещение — 15 октября 2007 г.).
сформулировать механизмы взаимных консультаций, транспарентности и взаимодействия с ЕС, а также предоставить силы и средства для проведения «европейских» операций.
В настоящее время правовой основой взаимодействия Европейского Союза и НАТО в сфере обороны служит блок соглашений «Берлин плюс», охватывающий широкий круг вопросов по организации военного сотрудничества.
Другой организацией, тесно связанной с формированием оборонной политики, является Западноевропейский Союз, представляющий собой старейшую оборонную организацию в Европе, в рамках которой были впервые созданы оборонные структуры, сохраняющие свое значение до наших дней. Однако на данный момент созданные в рамках ЗЕС органы и учреждения были воссозданы в рамках Европейского Союза, программы ЗЕС в сфере вооружений переданы под управление Европейского оборонного агентства (органа Европейского Союза), а значимость сохраняет только Ассамблея ЗЕС, так как у Европейского парламента в сфере обороны чрезвычайно узкие полномочия.
На основании вышеизложенного материала можно подвести некоторые итоги. Несмотря на интенсивное развитие, европейская политика безопасности и обороны до сих пор носит межправительственный характер1. То есть в ЕПБО пока отсутствуют наднациональные элементы, связанные с деятельностью Европейской комиссии, Европейского парламента, судов Европейского Союза. Очевидно, что при углублении интеграционных процессов в области обороны необходимо будет искать пути к улучшению координации между службами Союза. Возможно, потребуется и институт совместного принятия решений по вопросам, связанным с реализацией ОВПБ, в частности ЕПБО, и внешнеполитической деятельности, реализуемой в рамках первой опоры Союза, а в дальнейшем и по некоторым внутренним для Европейского Союза вопросам, затрагивающим общие политики и европейскую политику безопасности и обороны.
Однако успехи налицо:
• Установлены и досрочно реализованы глобальные цели в области оснащения военными и гражданскими потенциалами для урегулирования международных кризисов.
• Доказана работоспособность созданных институтов путем проведения первых военных миссий Европейского Союза в различных регионах мира.
• Созданы основы формирования единого «европейского» рынка вооружений и оснащения вооруженных сил современной техникой.
1 Европейское право / под ред. Л.М. Энтина. М.: Норма, 2005.
Несмотря на добровольный характер участия в мероприятиях, проводимых в рамках ЕПБО, в них задействованы практически все государства-члены, причем их активность все возрастает.
Итак, подводя итог всему вышесказанному, можно процитировать Европейскую стратегию безопасности1: «Мы живем в мире, полном новых опасностей, но, вместе с тем, и новых шансов. Европейский Союз обладает потенциалом для того, чтобы внести серьезный вклад как в дело устранения угроз, так и содействия реализации новых шансов. Активный, дееспособный Европейский Союз мог бы стать влиятельным фактором мирового значения. Это явилось бы вкладом в создание эффективной системы многостороннего сотрудничества на благо более справедливого, безопасного и более сплоченного мира».
1 A secure Europe in a better world. European security strategy. Brussels, 2003, December 12; перевод на русский язык // <http://ue.eu.int>.
