CC BY
67
ф
Слепак Виталий Юрьевич
Заместитель заведующего кафедрой Интеграционного и европейского права
Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), руководитель модуля Жана Монне, кандидат юридических наук, доцент
E-mail: [email protected]
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА В СФЕРЕ БЕЗОПАСНОСТИ И ОБОРОНЫ ЗА НАРУШЕНИЯ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И ОСНОВНЫХ СВОБОД1
Аннотация.
В настоящей статье рассматриваются вопросы соотношения международно-правовых обязательств Европейского Союза и его государств-членов в части соблюдения прав человека и проведения скоординированной внешней политики в сфере безопасности и обороны, а также при осуществлении регулирования торговли вооружениями как внутри Европейского Союза, так и с третьими странами. По итогам проведенного анализа нормативно-правовых актов автор приходит к выводу, что Европейский Союз возлагает ответственность за нарушения прав человека и международного гуманитарного права на свои государства-члены, исходя из того, что на него возложена лишь функция координатора действий государств-членов, особенно в свете того, что военные контингенты, привлекаемые для осуществления военных операций ЕС сохраняют национальную принадлежность.
Ключевые слова: Европейский Союз, Европейская политика безопасности и обороны, торговля вооружениями, Договор о торговле оружием, права человека, международное гуманитарное право.
Slepak Vitali Y.
Deputy head of the chair of Integration and European law of the Kutafin Moscow State Law (MSAL),
head of the module Jean Monnet, Ph.D, docent E-mail: [email protected]
SOME QUESTIONS OF INTERNATIONAL LEGAL RESPONSIBILITY OF THE EUROPEAN UNION IN THE FIELD OF SECURITY AND DEFENSE FOR VIOLATIONS OF HUMAN RIGHTS AND FUNDAMENTAL FREEDOMS
Abstract.
The present article deals with matters of co-relation of European Union and its Member-States international obligations in the field of human rights and EU security and defense policy as well as in the field of legal regulation of armament trading within the EU and between EU Member-States and third countries. As follows from the analysis of relevant legal acts and EU case law the author comes to conclusions that the EU does not consider a question of international responsibility of its
1 Статья подготовлена при поддержке Программы Европейского Союза Эразмус+Модуль Жана Монне
587634-EPP-1-2017-1-RU-EPPJMO-MODULE
own and only its Member-States could be responsible for international wrongful acts during EU military missions and armament trading. This position is based on the approach according to which the EU is just the coordinator of its member's actions especially in the light of the fact that military troops participating in EU military missions keep national identity.
Key words: European Union, European Security and Defense Policy, trade in armaments, Arms Trade Treaty, human rights, international humanitarian law.
За достаточно короткий срок (фактически с 1997 г.) Европейский Союз достиг значительных успехов в регулировании военно-политической интеграции между государствами — членами ЕС. Были созданы военные группировки, обеспечивающие участие вооруженных сил государств — членов ЕС в военных операциях Союза (так называемые тактические группы), разработаны механизмы управления такими тактическими группами, ведется активная работа по формированию общего рынка вооружений ЕС, общей разведывательной политики и многое другое. Подтверждением масштаба свершений ЕС могут служить более 20 проведенных в рамках Общей политики безопасности и обороны ЕС операций2.
В связи с этим все актуальнее становится вопрос об ответственности Союза за действия его контингента, вовлеченного в соответствующую военную операцию, и при осуществлении поставок вооружений как внутри ЕС, так и за его пределами. В частности, о возможности применения к Союзу норм международного гуманитарного права и права прав человека.
О самой возможности распространения на Союз обязательств, вытекающих из норм международного права, в частности, из международно-правовых обычаев, говорит ст. 47 Договора о Европейском Союзе
(далее — ДЕС)3. Она предельно лаконична и лишь констатирует, что «Союз обладает правосубъектностью».
Как известно, появление правосубъектности автоматически влечет за собой возникновение международно-правовых прав, обязанностей и обязательств4. Правда, обычно это касается принципов международного права и обычных международно-правовых норм. Хуже обстоит дело с конвенциями. Так, например, участие ЕС в Женевских конвенциях 1949 г. и двух Дополнительных протоколах к ним 1977 г. невозможно до момента их подписания Союзом5.
С другой стороны, все государства — члены ЕС являются участниками данных соглашений, а сами нормы указанных международных актов уже могут рассматриваться как обычаи6. При этом, как подчеркивает Суд ЕС, ЕС обязан уважать международное право при осуществлении своих полномочий7. Кроме того, Суд также последовательно подтверждает возможность применения Союзом международных актов, участниками которых являются его государства-члены8.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в случаях, когда тактические группы ЕС принимают участие в военном конфликте, подлежат применению нормы международного гуманитарного права.
2 https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/430/military-and-civilian-missions-and-operations_en
3 Treaty on European Union // OJ C326, 26.10.2012, p. 13-390
4 Shaw M. International Law, CUP, 6th.— 2008. P. 263
5 Венская конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями от 21 марта 1986 г., статьи 11(2), 26
6 Напр., https://internationallaw.uslegal.com/sources-of-international-law/customary-international-law/
7 Case C-162/96 Racke GmbH & Co. v. Hauptzollamt Mainz, para 45; Case C-286/90 Anklagenmyndigheden v. Peter Poulsen and Diva Navigation Corp, para 9. Данные решения были вынесены еще в отношении обязательств Европейских сообществ, однако в силу того, что Союз является их правопреемников, полагаем, что данные положения в полной мере относятся к современному Европейскому Союзу.
8 См., например, Case 89/76 Commission v. Netherlands, para 18
В рекомендательных актах Союза также можно найти подтверждение данного тезиса. В Руководстве Европейского Союза по обеспечению соответствия с международным гуманитарным правом Совет ЕС прямо указывает на обязанность глав миссий ЕС, соответствующих представителей ЕС, в том числе глав гражданских операций ЕС и Специальных представителей ЕС, предоставлять собственную оценку ситуации с со -блюдением международного гуманитарного права в своих отчетах в отношении соответствующего государства или конфликта9.
Но проблема заключается в двойственном характере общей политики безопасности и обороны (ОПБО). Согласно ст. 42 Договора о Европейском Союзе основой для выполнения задач, которые ставятся перед Союзом в рамках ОПБО, служат потенциалы, предоставляемые государствами-членами. Соответственно, предоставленные государствами-членами Союзу военные контингенты не утрачивают национальной принадлежности, т.е. государства-члены продолжают нести ответственность за деяния, совершенные командированным в распоряжение ЕС персоналом военных частей.
В связи с этим и встает вопрос, в каких же случаях ответственность за нарушение норм международного гуманитарного права будет нести сам Европейский Союз?
Согласно проекту Статей об ответственности международных организаций10, разработанному Комиссией по международному праву ООН, поведение органа или агента международной организации при выполнении функций такого органа или агента рассматривается как деяние такой организации по международному праву, независимо от положения, которое занимает этот орган или агент в структуре организации. Под термином «агент»
предлагается понимать должностных лиц и других лиц или образования, через которые действует организация11.
В соответствии с практикой Международного суда ООН, «Суд понимает термин «агент» в широком смысле, другими словами, любое лицо, которому, вне зависимости от оплаты, факта постоянного найма, вменяется в обязанность органом или организацией осуществление или содействие в осуществлении одной из ее функций — вкратце, любое лицо, через которое она действует»12.
Полагаем, что такое определение применимо и к военнослужащим, привлеченным ЕС для участия в военных операциях ЕС поскольку именно при помощи них Союз реализует цели, предусмотренные ст. 42 ДЕС.
Тем не менее согласно ст. 5 Проекта статей поведение органа государства или органа или агента международной организации, предоставленного в распоряжение другой международной организации, рассматривается по международному праву как деяние последней организации, если эта организация осуществляет эффективный контроль над таким поведением.
В случае с военными операциями возникают сложности. С одной стороны, государство, предоставляющее воинский контингент для проведения военной миссии ЕС, передает соответствующие воинские подразделения под командование и контроль Командующего операцией ЕС, назначаемого обычно тем же решением, которое и запускает военную операцию ЕС. С другой стороны, сами должностные лица Союза далеко не всегда осуществляют «эффективный контроль» над поведением каждого из командированных в распоряжение ЕС военнослужащего.
9 Updated European Union Guidelines on promoting compliance with international humanitarian law 2009/C. OJ C303, p. 12, 15/12/2009
10 Report of the International Law Commission on the work of its sixty-third session, 26 April to 3 June and 4 July to 12 August 2011 (A/66/10 and Add.1). Статьи еще не приняты, но их можно рассматривать как нормы обычного международного права.
11 Ст. 4 Проекта Статей об ответственности международных организаций
12 Консультативное заключение Международного суда ООН от 11.04.1949 г.по вопросу возмещения ущерба, понесенного на службе ООН.
'1
Принимая во внимание тот факт, что обычно единственным должностным лицом ЕС, непосредственно участвующим в операции, является сам командующий (остальные военнослужащие все же в полной мере сохраняют национальную принадлежность, а органы ЕС лишь отвечают за координацию их действий, да и то преимущественно через полномочных представителей вооруженных сил государств-членов), можно предположить, что только нарушения, вызванные его прямыми указаниями, могут рассматриваться как влекущие ответственность ЕС. Смежным вариантом может являться исполнение указаний, данных органами управления ЕС в рамках имеющихся механизмов управления тактическими группами Союза.
Анализ существующих актов ЕС позволяет предположить, что Союз в принципе неохотно рассматривает даже потенциальную возможность применения к нему мер ответственности при проведении военных операций, возлагая такую ответственность на государства-члены.
Этот тезис отражен и в Декларации об общей внешней политике и политике без-опасности13 к Лиссабонскому договору: положения Договора о Европейском Союзе, касающиеся общей внешней политики и политики безопасности ... не затрагивают ответственность государств-членов, как она существует в настоящее время, за разработку и проведение своей внешней политики, а равно за их национальное представительство в третьих странах и в рамках международных организаций (курсив наш — В. С.). При этом напомним, что сама Общая внешняя политика и политика безопасности является специфическим направлением регулирования, сохраняющим полностью международно-правовой характер, и для ее реализа-
ции необходимо единогласное решение всех стран, участвующих в принятии решения.
Косвенное подтверждение можно также найти в п. 14 Руководства Европейского Союза по обеспечению соответствия с международным гуманитарным правом, в котором предусматривается, что именно государства обязаны в соответствии с их национальным правом обеспечить привлечение к суду лиц, предположительно совершивших преступление, либо передачу таких лиц судам других государств или международным трибуналам. В целях содействия в таких мероприятиях государствам-членам Союз даже учредил Европейскую сеть контактных пунктов в отношении лиц, ответственных за геноцид, преступления против человечности и военные преступле-ния14. Вопросам взаимодействия правоохранительных органов государств — членов ЕС посвящено и Решение Совета 2003/335^НА о расследовании и наказании за геноцид, преступления против человечности и военные преступления15. Однако в этих актах говорится только о взаимодействии государств — членов ЕС, Союз выступает лишь оператором, обеспечивающим взаимодействие своих государств, а сама возможность того, что за эти преступления придется отвечать ЕС или его должностным лица, даже не рассматривается.
В международных договорах с третьими странами об установлении основ сотрудничества в операциях по урегулированию кризисов Европейский Союз вообще открыто перекладывает ответственность за действия военнослужащих непосредственно на власти страны, направившей контингент. Такие соглашения являются типовыми и предусматривают, что соответствующая страна самостоятельно осуществляет юрисдикцию в отношении персонала, участвующего в операции по урегулированию кризиса, а также сама
13 Составной частью которой является ОПБО согласно легальному определению ОПБО, данному в ст. 42 ДЕС.
14 Council Decision 2002/494/JHA of 13 June 2002 setting up a European network of contact points in respect of persons responsible for genocide, crimes against humanity and war crimesOJ L 167, 26.6.2002, p. 1.
15 Council Decision 2003/335/JHA of 8 May 2003 on the investigation and prosecution of genocide, crimes against humanity and war crimes. OJ L 118,14.5.2003, p. 12.
является ответчиком по любым искам касательно действий ее персонала, связанным с участием такой страны в операции (пар. 3 и 4 ст. 3 Соглашений16).
Сходные подходы содержатся и в законодательстве ЕС, посвященном вопросам оборота военной техники.
Первым актом в данной сфере стал Кодекс поведения в отношении экспорта вооружений (Code of Conduct on Arms Exports)17, установивший минимальные требования к торговле вооружениями с третьими странами. Этот Кодекс, по сути, установил принципы политики торговли вооружениями, которые, несмотря на свою юридическую необязательность, сыграли важную роль при формировании странами — членами внешнеторговой политики в области вооружений. В контексте настоящего исследования необходимо отметить такие правила, как уважение прав человека в стране, в которую поставляются вооружения, учёт внутренней ситуации в стране, в которую поставляются вооружения, в связи с тем, что поставляемое оружие может спровоцировать или продлить вооружённые конфликты.
В дальнейшем Кодекс был заменен на Общую позицию 2008/944/ОВПБ, определяю -щую общие правила регулирования экспорта военных технологий и оборудования18, при сохранении основных положений Кодекса.
Аналогичные требования можно найти в Директиве 2009/43/EC Европейского парламента и Совета об упрощении условий
перемещения внутри Сообщества продукции, имеющей оборонное значение от 6 мая 2009 г.19, предписывающей учитывать при совершении экспортных операций риски нарушения прав человека, мира, безопасности и стабильности20.
На международной арене Европейский Союз также последовательно отстаивает необходимость внедрения подходов, сформулированных в его нормативно-правовых актах, касающихся защиты прав человека. 19 января 2009 года было принято Решение Совета 2009/42/ОВПБ о поддержке действий ЕС в рамках европейской стратегии безопасности о продвижении в третьих странах процесса движения к Соглашению о торговле вооружениями21, ставящее своей целью продвижение участия всех заинтересованных лиц в обсуждении Соглашения о торговле оружием, объединение национальных и региональных вкладов в международный процесс и определение возможностей и заинтересованности возможных участников Соглашения о торговле вооружениями. Подходы к защите прав человека, сформулированные в ст. 7 Договора о торговле вооружениями22, который вступил в силу с 24 декабря 2014 года и участниками которого являются все государства — члены ЕС, являются полностью идентичными тем, которые сформулированы в Общей позиции 2008/944/0ВПБ и Директиве 2009/43/ЕС.
При этом анализ вышеуказанных актов позволяет сделать вывод о том, что, как
16 См., например, Agreement between the European Union and the Kingdom of Norway establishing a framework for the participation of the Kingdom of Norway in the European Union crisis-management operations (OJ L 67, 14.03.2005. P. 3), Agreement between the European Union and the Republic of Iceland establishing a framework for the participation of the Republic of Iceland in the European Union crisis-management (OJ L 67, 14.03.2005. P. 2), Agreement between the European Union and Canada establishing a framework for the participation of Canada in the European Union crisis management operations (OJ L 315, 1.12.2005. P. 21), Agreement between the European Union and Ukraine establishing a framework for the participation of Ukraine in the European Union crisis management operations (OJ L 182, 13.07.2005. P. 29)
17 European Council 8675/2/98, DG E — PESC6 Brussels, 5.06.1998.
18 Council common position 2008/944/CFSP of 8 December 2008 defining common rules governing control of exports of military technology and equipment (OJ L335 13.12.2008. P. 99).
19 Directive 2009/43/EC of the European Parliament and of the Council of 6 May 2009simplifying terms and conditions of transfers of defence-related products within the Community (OJ L146 10.06.2009. P. 1).
20 См., вчастности, ст. 4 (6) Директивы.
21 Council Decision 2009/42/CFSP of 19 January 2009 on support for EU activities in order to promote among third countries the process leading towards an Arms Trade Treaty, in the framework of the European Security Strategy(OJ L 17, 22.01.2009. P. 39).
22 http://disarmament.un.org/treaties/t/att
№ 1
и в случае с военными операциями Европейского Союза, обязательства возлагаются на государства — члены ЕС, а не сам Союз.
Возможность ответственности Европейского Союза как при проведении военных операций и осуществлении гражданских миссий, так и при обороте вооружений институтами напрямую не подтверждается.
Союз признает значимость норм международного гуманитарного права и права прав человека, указывает на их неукоснительное соблюдение при реализации политики ЕС. Однако в силу межправительственного характера сотрудничества в рамках Общей внешней политики и политики безопасности ЕС положения актов Союза формулируются таким образом, что defacto Союз стремится переложить такую ответственность на государства-члены, а самому ЕС предоставить функции лишь координатора действий государств.
Это является логичным следствием господствующего в ЕС подхода к осуществлению внешних действий в сфере безопасности и обороны, согласно которому данные сферы преимущественно относятся к межправительственному сотрудничеству (за исключением, пожалуй, Директивы 2009/43/ЕС, но и она возлагает обязательства на государства-члены), а Союз лишь играет кроль координатора действий своих государств-членов. Единственным случаем, когда ответственность Союза представляется максимально вероятной, является ситуация, когда ЕС дает своим государствам-членам прямые указания, нарушающие нормы МГП и права прав человека. Это возможно как путем издания обязательных для государств-членов актов (преимущественно в сфере торговли вооружениями), так и в виде приказов отдельных должностных лиц Союза, ответственных за проведение конкретной операции.
Библиографический список
1. Treaty on European Union // OJ C326, 26.10.2012, p. 13-390.
2. Council Decision 2002/494/JHA of 13 June 2002 setting up a European network of contact points in respect of persons responsible for genocide, crimes against humanity and war crimesOJ L 167, 26.6.2002, p. 1.
3. Council Decision 2003/335/JHA of 8 May 2003 on the investigation and prosecution of genocide, crimes against humanity and war crimes. OJ L 118,14.5.2003, p. 12.
4. Directive 2009/43/EC of the European Parliament and of the Council of 6 May 2009simplifying terms and conditions of transfers of defence-related products within the Community (OJ L146 10.06.2009. P. 1).
5. Agreement between the European Union and the Kingdom of Norway establishing a framework for the participation of the Kingdom of Norway in the European Union crisis-management operations (OJ L 67, 14.03.2005. P. 3).
6. Agreement between the European Union and the Republic of Iceland establishing a framework for the participation of the Republic of Iceland in the European Union crisis-management (OJ L 67, 14.03.2005. P. 2).
7. Agreement between the European Union and Canada establishing a framework for the participation of Canada in the European Union crisis management operations (OJ L 315, 1.12.2005. P. 21).
8. Agreement between the European Union and Ukraine establishing a framework for the participation of Ukraine in the European Union crisis management operations (OJ L 182, 13.07.2005. P. 29).
9. Updated European Union Guidelines on promoting compliance with international humanitarian law 2009/C. OJ C303, p. 12, 15/12/2009
10. Report of the International Law Commission on the work of its sixty-third session, 26 April to 3 June and 4 July to 12 August 2011 (A/66/10 and Add.1).
11. Code of Conduct on Arms Exports European Council 8675/2/98, DG E — PESC6 Brussels, 5.06.1998
12. Council common position 2008/944/CFSP of 8 December 2008 defining common rules governing control of exports of military technology and equipment (OJ L335 13.12.2008. P. 99).
13. Council Decision 2009/42/CFSP of 19 January 2009 on support for EU activities in order to promote among third countries the process leading towards an Arms Trade Treaty, in the framework of the European Security Strategy (OJ L 17, 22.01.2009. P. 39).
14. Венская конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями от 21 марта 1986 г.
15. Договор о торговле оружием от 02.04.2013.
16. Case C-162/96 Racke GmbH & Co. v. Hauptzollamt Mainz,
17. Case C-286/90 Anklagenmyndigheden v. Peter Poulsen and Diva Navigation Corp
18. Case 89/76 Commission v. Netherlands
19. Консультативное заключение Международного суда ООН от 11.04.1949 по вопросу возмещения ущерба, понесенного на службе ООН.
20. Shaw M. International Law, CUP, 6 th.— 2008.
