CC BY
26
Belskaya Ekaterina Igorevna HUMAN RIGHTS IMPACT ..
juridical science
УДК 341
ОЦЕНКИ УСТОЙЧИВОСТИ ВЛИЯНИЯ СОГЛАШЕНИЙ О СОЗДАНИИ ЗОН СВОБОДНОЙ ТОРГОВЛИ НА ПРАВА ЧЕЛОВЕКА
© 2017
Вольская Екатерина Игоревна, аспирант
Российский государственный университет правосудия (117418, Россия, Москва, ул. Новочеремушкинская, 69а, e- mail: [email protected])
Аннотация. В настоящей статье рассматривается один из неотъемлемых этапов заключения соглашений о создании зон свободной торговли Европейским Союзом с третьими странами - оценка устойчивости влияния торгового соглашения на права человека. В настоящее время подавляющее большинство торговых соглашений, заключаемых в мире, в том числе с участием ЕС, представляют собой соглашения о создании зон свободной торговли. Оценки устойчивого влияния торговых соглашений на права человека представляют особенную ценность для международной интеграции. Углубление интеграции неизбежно влечет за собой углубление и укрепление экономических и правовых связей. Чем больше международных обязательств в процессе интеграции берет на себя государство (например, при заключении DCFTA, где помимо торговых пошлин, рассматриваются вопросы интеллектуальной собственности, трудовые права, определенные направления политики), тем глубже эти обязательства внедряются во внутреннее право страны и тем сильнее трансформируют ее правовую систему. Поэтому представляется крайне актуальным изучить опыт ЕС по проведению таких оценок, рассмотреть их методологию и значение для заключения соглашений о создании зон свободной торговли. Данные оценки позволяют согласовать обязательства государств по защите прав человека и обязательства в рамках соглашений о создании зон свободной торговли. В статье раскрывается понятие оценки устойчивости влияния, дается характеристика методологии такой оценки, ее особенностям, ее значению для заключения соглашений о создании зон свободной торговли и для всестороннего выполнения Европейским Союзом своих обязательств по защите прав человека, а также рассматриваются этапы проведения оценок и их перспективы развития и усовершенствования.
Ключевые слова: Европейский Союз, соглашение о создании зоны свободной торговли, углубленное и всеобъемлющее соглашение о свободной торговле, оценка устойчивости влияния на права человека.
HUMAN RIGHTS IMPACT ASSESSMENTS IN FREE TRADE AGREEMENTS
© 2017
Belskaya Ekaterina Igorevna, post-graduate student
Russian State University of Justice (117418, Russia, Moscow, Novocheremushkinskaya street, 69а, e- mail: [email protected])
Abstract. This article deals with one of the important stages of concluding free trade agreements by the European Union with third countries - the human rights impact assessments. Currently, the majority of trade agreements existing in the world, including with the participation of the Eu, are agreements on the establishment of free trade areas. Human rights impact assessments are of particular value for international integration. Deeper integration inevitably entails deepening and strengthening economic and legal ties. The more international obligations the state takes in the integration process (for example, when DCFTA is concluded, in addition to trade duties, intellectual property issues, labor rights, certain policies are considered), the deeper these obligations are introduced into the domestic law of the country and the more they transform it. Therefore, it seems extremely relevant to study the EU's experience in conducting such assessments, to review their methodology and their significance for concluding agreements on the creation of free trade areas. These assessments make it possible to harmonize the obligations of States to protect human rights and their obligations under free trade agreements. The article reveals the notion of assessing the sustainability of influence, describes the methodology of such an assessment, its characteristics, its significance for concluding agreements on the establishment of free trade areas and its importance for the fulfillment of the European Union's obligations to protect human rights.
Keywords: The European Union, free trade agreement, deep and comprehensive free trade agreement, human rights impact assessment.
За последние десятилетия в мире наблюдается существенный рост числа двусторонних и многосторонних соглашений о создании зон свободной торговли (далее - ССЗСТ, Соглашения), особенно с участием Европейского союза. Эти торговые соглашения оказывают не только экономическое, но и правовое, политическое, а также социальное влияние, как на сам Евросоюз, так и на его торговых партнеров. Неотъемлемой частью заключения таких соглашения с Евросоюзом стало проведение оценок устойчивости влияния соглашения на права человека (Далее - ОВПЧ) в рамках политики устойчивого развития ЕС. ОВПЧ являются инструментом для комплексной оценки политики, законодательства, программ и проектов для изучения их влияния на выполнение государством своих обязательств по защите прав человека.
В настоящее время представляется крайне актуальным изучить опыт ЕС по проведению ОВПЧ, рассмотреть цели проведения ОВПЧ, их методологию и их значение для заключения соглашений о создании зон свободной торговли.
Нормы по защите прав человека являются обязательными как для самого ЕС, так и для его стран-членов. Страны-члены ЕС являются участниками различных международных договоров по защите прав человека: все они ратифицировали в 1966 году Международный пакт
о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Конвенцию 1979 года о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Конвенцию о правах ребенка, а еще различные конвенции Международной Организации Труда. Права человека, закрепленные в этих документах, стали частью конституционного права каждого из государств-членов Европейского Союза. Основные права, вытекающие из конституций этих стран, в свою очередь, представляют собой общие принципы права ЕС. Кроме того, ЕС подтвердил значение «принципов свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод» в преамбуле Договора о Европейском Союзе (Далее - Договор ЕС) [1]. Статья 6 (1) Договора ЕС признает юридическое значение Хартии Основных Прав Европейского Союза 2000 равным самому Договору ЕС. Договор ЕС, в частности, подчеркивает, что внешняя политика ЕС должна основываться на распространении идей о правах человека. Эта так называемая экстерриториальная защита прав человека соответствует в текущей доктрине прав человека, которая все чаще призывает государства соблюдать их не только во внутренней, но и во внешней политике [11]. Наконец, международными экспертами были разработаны Маастрихтские принципы об экстерриториальных обязательствах государств в области экономических, со-
454
Baltic Humanitarian Journal. 2017. Т. 6. № 4(21)
юридические науки
Бельская Екатерина Игоревна ОЦЕНКИ УСТОЙЧИВОСТИ ВЛИЯНИЯ ...
циальных и культурных прав [6] в попытке разъяснить сферу применения экстерриториальных обязательств.
Так как ЕС и его государства-члены придерживаются политики распространения и защиты прав человека во внешних сношениях, это не может не относиться и к их торговой политике. ОВПЧ призваны всесторонне оценить риски для прав человека от заключаемых или уже заключенных торговых соглашений. Данные оценки могут проводиться как до заключения торгового соглашения, так и после того, как оно уже начало действовать [6, ^.4.7]. Это обязательство подтверждено в ряде документов ЕС. Например, Совместное заявление Европейской Комиссии и Верховного представителя Европейского союза по иностранным делам и безопасности в 2011 году подчеркивает необходимость согласованности подходов к защите прав человека при осуществлении торговой политики Союза [2]. В 2012 году была принята Стратегическая рамочная программа ЕС и План действий по правам человека и демократии [5], содержащий призыв к проведению ОВПЧ, так как это может иметь значительные экономические, социальные и экологические последствия.
Разработкой методик проведения ОВПЧ занимаются негосударственные организации и группы экспертов в области прав человека по всему миру [13]. Например, правительство Канады проводило такую проверку в отношении ССЗСТ между Канадой и Колумбией. Более того, это ССЗСТ включает статью, предусматривающую проведение ОВПЧ через год после вступления соглашения в силу [12]. В ЕС проводилась оценка воздействия на право на еду в рамках ССЗСТ ЕС-Индия пятью международными и индийскими группами экспертов неправительственных организаций. Они сосредоточили свое внимание на двух ключевых секторах: молочной продукции и птицеводстве, куда вовлечено наибольшее количество мелких фермеров. Было подсчитано, что, с учетом того, что в молочном хозяйстве предусмотрено 90 миллионов рабочих мест, и сокращение тарифов до нуля, скорее всего, приведет к увеличению импорта сухого обезжиренного молока в ЕС, что фактически может лишить Индию возможности обеспечивать себя молоком самостоятельно. Птицеводческий сектор, который состоит из 96 миллионов безземельных сельскохозяйственных предприятий, составляющих 85% сектора, также находится под угрозой разорения.
Запросы на проведения ОВПЧ поступали и от ряда органов ООН. Например, Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам просил Швейцарию провести ОВПЧ до начала переговоров по заключению ССЗСТ с Китаем [14]. Таиланд остановил переговоры по заключению ССЗСТ с США и со Швейцарией после проведения ОВПЧ. Малайзия тоже проводит ОВПЧ перед началом переговоров по заключению ССЗСТ с США.
Наконец, сами правительства заинтересованы в проведении ОВПЧ. Они помогают развивающимися странам укрепить свою позицию в переговорах, а развитым странам это помогает заключить соглашения со взаимной выгодой для всех его сторон. Более широкое распределение выгод способствует экономическому росту, сокращает масштабы нищеты и способствует устойчивому развитию. В 2011 году на 19 сессии Совета по правам человека ООН были разработаны Руководящие принципы по вопросу оценки влияния на права человека торговых и инвестиционных соглашений (Далее - Руководящие принципы по ОПВЧ) [10]. Конечно, их юридическая значимость не так высока, как, например, у Руководящих принципов по предпринимательской деятельности в аспекте прав человека ООН, однако, их уникальное содержание и подход к влиянию экономических процессов на права человека позволяют говорить о важности появления такого документа и необходимости его использования в практике заключения соглашений о создании зон свободной торговли. К тому же, эти прин-
ципы помогают интегрировать вопросы прав человека в процесс заключения таких соглашений в рамках ЕС и активно применяются на практике.
Необходимо рассмотреть, какие именно последствия заключаемого ССЗСТ стремятся оценить ОВПЧ [15]. Международные договоры можно считать противоречащими друг другу, если они формулируют права и обязанности сторон по-разному. Такое противоречие обычно преодолевается оговорками, включенными в текст договора. Наряду с этим существует противоречие договоров в отношении их последствий. ОВПЧ направлены на то, чтобы международные соглашения о защите прав человека, подписанные государством, и подготавливаемое торговое соглашение не противоречили друг другу как по формулировкам прав и обязанностей сторон в этой сфере, так и по правовым последствиям заключения такого соглашения. ОВПЧ стремятся оценить, препятствуют ли торговые соглашения торговым партнерам в выполнении их обязательств по защите прав человека [2, II, 2.1]. Точных результатов такой метод не дает, однако формирование политики и права невозможно даже без таких оценок. В договорной практике встречаются два вида ОВПЧ: предварительная (ex ante) и итоговая (ex post). В первом случае переговорный процесс еще не завершен, следовательно, нет окончательного проекта соглашения, влияние которого нужно оценить. Необходимо выявить наиболее оптимальный и вероятный вариант регулирования из возможных [4]. Такая логика в различных вариантах является основным компонентом торговой методологии ОВПЧ (Руководящие принципы по ОВПЧ, П.2.1.). Например, при заключении ССЗСТ между ЕС и Индией, были оценены последствия трех сценариев либерализации: «ограниченной зоны свободной торговли", «расширенной зоны свободной торговли", и «расширенной зоны свободной торговли +" [7]. Все остальные возможные сценарии развития событий не были приняты во внимание. ОВПЧ к DСFTA ЕС-Грузия и ЕС-Молдова рассматривает только два сценария: планируемый и негативный [16]. Никаких иных сценариев в том числе с точки зрения того, приведут ли они к снижению негативных последствий в области прав человека, не оценивалось.
В случае, если ОВПЧ показывает негативные результаты, то по результатам оценки переговоры по заключению соглашения могут быть прекращены, либо в проект могут быть внесены существенные поправки, дополнительные гарантии, положения о компенсации, при условии, что будут приняты все меры по максимальному смягчению предполагаемых негативных последствий для прав человека [3].
Еще одним важным вопросом является объект торговой оценки. В каждой оценке излагаются ее точные цели и поддающиеся количественному измерению показатели. Соблюдение прав человека не позволяет государствам "вступать в торговые соглашения, которые требовали бы их принять определенные меры, [...], которые могут привести к нарушению прав человека, которые они должны защищать" [6, III.6.]. Защита прав человека требует, чтобы государства принимали меры по контролю деятельности частных субъектов, чья деятельность может привести к нарушению этих прав. И, наконец, осуществление прав человека требует, чтобы государства воздерживались от заключения соглашений, которые могли бы этому препятствовать. Кроме того, поскольку экономические, социальные и культурные права подлежат постепенной реализации государствами в максимальных пределах имеющихся ресурсов, торговые соглашения не должны подрывать финансовую и экономическую устойчивость страны; это становится особенно актуальным при предполагаемом сокращении тарифных доходов [10]. Государственные обязательства в отношении коммерческих предприятий тоже должны соблюдаться. Руководящие принципы по бизнес-администрированию ООН гласят, что государства должны
Belskaya Ekaterina Igorevna juridical
HUMAN RIGHTS IMPACT ... science
проводить разумную внутреннюю политику в целях выполнения своих обязательств в области прав человека при реализации связанных с бизнесом политических целей с другими государствами или коммерческими предприятиями, например, посредством инвестиционных договоров [9]. Наконец, поскольку государства обязаны соблюдать принцип недискриминации, в связи с чем необходимо воздерживаться от заключения торговых соглашений, которые непропорционально влияют на членов определенной группы, при отсутствии разумной и объективной дискриминации [10, II. 2.5.]. Следует учитывать, что, даже если воздействие заключаемого торгового соглашения на государство в целом может быть положительным, оно может оказать отрицательное влияние на наиболее уязвимые слои населения.
Методология торговых ОВПЧ подчеркивает необходимость проведения широкого анализа возможных положительных и отрицательных последствий соглашения, не в последнюю очередь на том основании, что все права человека универсальны, неделимы, взаимозависимы и взаимосвязаны [8]. Анализ должен быть более глубоким в тех областях, где угрозы правам человека являются наиболее интенсивными. Руководящие принципы по ОПВЧ рекомендуют проводить предварительный анализ показателей для тех социальных групп, права которых могут быть наиболее затронуты. В зависимости от результата, исследователи должны тогда только определить, какие элементы соглашений подлежат полной оценки, и по отношению к кому.
Что касается использования полученных в результате оценки данных в переговорном процессе, то Руководящие принципы ОПВЧ рекомендуют придерживаться правозащитного подхода в вопросах достижения баланса интересов. Это означает, что все данные касательно связанных с правами человека выгод и издержек должны быть открыты. Решение о компромиссах при заключении соглашения следует искать с помощью открытого и демократического процесса, эффективного, свободного, активного и конструктивного участия всех заинтересованных сторон (там же, v.6.3.). Принцип v.6. содержит набор критериев, которые необходимо учитывать при оценке: (1) долгосрочные экономические и социальные выгоды должны иметь приоритет над краткосрочными выгодами; (2) решения, имеющие негативное воздействие на права человека могут быть приняты только в том случае, если вместе с ними будут приняты эффективные дополнительные меры; (3) компромиссы, которые приведут к дискриминации и неравенству, должны быть исключены; (4) выбор компромисса не должен лишать людей возможности эффективно пользоваться существующими правами; (5) применение торгового соглашения, результатом которого может стать снижение уровня защиты прав человека может быть оправдана только со ссылкой на совокупность прав человека.
Проведение ОВПЧ включает в себя ряд следующих этапов: подготовка к оценке, скрининг, определение сферы охвата исследования, сбор доказательств, консультации, анализ, выводы и рекомендации, а также оценку.
Подготовка к оценке заключается в том, что группа экспертов предварительно оценивает соответствующий правовой, экономический, экологический и социальный контекст оценки. На этом этапе устанавливаются внешние параметры оценки.
Скрининг предполагает сужение круга мер и видов деятельности, подлежащих оценке, для определения того, какая именно политика, какие действия будут наиболее влиять на осуществление прав человека. Это помогает обеспечить направленность оценки и определить конкретные проблемы прав человека в процессе реализации соглашения.
Определение сферы охвата исследования включает в себя составление так называемого технического задания 456
для самой оценки, представляющее собой дорожную карту для процесса оценки и включающее обязанности экспертов. Этот этап еще включает описание вариантов и сценариев и определение соответствующих индикаторов, которые используются в оценке. На этом этапе проводится базовая оценка текущей ситуации с правами человека, из которой можно прогнозировать возможные последствия и измерять фактические воздействия.
На следующем этапе методологии оценки воздействия происходит сбор доказательств о влиянии политического вмешательства, фактического или потенциального, в зависимости от того, является ли ОВПЧ предварительной или последующей. С этой целью эксперты нередко полагаются на методологические инструменты, разработанные экономистами и социологами, такие как статистические методы, опросы, экономическое моделирование, методы совместного участия и т.д.
На следующем этапе проводятся обширные консультации, как в отношении самой оценки, так и в отношении ее возможных выводов и результатов.
Этап анализа состоит из реализации технического задания и фактической оценки влияния положений соглашения, будь оно потенциальным или фактическим.
На этапе выводов и рекомендаций эксперты составляют общие выводы о влиянии положений соглашения на защиту прав человека и предлагают рекомендации для смягчения негативных последствий и оптимизации позитивных.
Этап мониторинга и оценки включает в себя анализ самой ОВПЧ для того, чтобы оценить в какой степени она достигла своих целей и насколько применима для заинтересованных сторон. На этом этапе рассматривается вопрос о том, в какой степени были учтены рекомендации ОВПЧ и в какой мере в ней сообщаются фактические последствия влияния исследуемых положений.
Аргументы, приведенные в настоящем исследовании, показывают, что ОВПЧ уделяют одинаково пристальное внимание влиянию ССЗСТ на права человека, как в пределах ЕС, так и за его пределами. Структура торговых ОВПЧ является достаточно последовательной. При разработке методологии ОВПЧ необходимо учитывать, что торговые ОВПЧ призваны взглянуть на различные аспекты устойчивого развития с точки зрения прав человека. Принимая во внимание воздействие соглашения на социальные, а также экономические и экологические аспекты устойчивости, при формулировании выводов оценки следует учитывать баланс интересов. Это в свою очередь требует решения сложных вопросов иерархии, так как обязательства по защите прав человека, преобладают над другими договорными обязательствами. В таких оценках обязательно должны участвовать специалисты в области международного права, так как они могут дать юридический анализ совокупности исследуемых прав человека и механизму их взаимодействия и реализации, позволяя увести акцент исключительно с экономических показателей. ОВПЧ представляют особенную ценность для международной интеграции, например, в случае заключения углубленных и всеобъемлющих соглашений о партнерстве, таможенных союзов, общих рынков. Перед ОВПЧ стоит задача максимально оградить существующие эффективные механизмы защиты прав человека от возможного негативного влияния торговых соглашений, не допустить конкуренции обязательств, помочь в разработке максимально корректного с точки зрения защиты прав человека текста и, в случае, если текст уже разработан, а соглашение применяется на практике - в последующих ОВПЧ нивелировать его негативное влияние путем выработки соответствующих рекомендаций.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Treaty on European Union Officiai Journal C 191, 2 9 July 1992.
2. European Commission, High Representative of the European Union for Foreign Affairs and Security Policy.
Baltic Humanitarian Journal. 2017. Т. 6. № 4(21)
юридические науки
Бельская Екатерина Игоревна ОЦЕНКИ УСТОЙЧИВОСТИ ВЛИЯНИЯ ...
2011. Joint Communication to the European Parliament and the Council: Human Rights and Democracy at the Heart of EU External Action - Towards a More Effective Approach. 12 December 2011. Brussels, Belgium. Com (2011) 886.
3. European Commission, External Trade. 2006b. Handbook for Trade Sustainability Impact Assessment. Brussels, Belgium: European Union. http://trade.ec.europa. eu/doclib/docs/2006/march/tradoc_127974.pdf
4. European Commission. 2009. Impact Assessment Guidelines. 15 January 2009. Brussels, Belgium. SEC (2009) 92., http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/ commission_guidelines/docs/iag_2009_en.pdf
5. Council of the European Union. 2012. EU Strategic Framework and Action Plan on Human Rights and Democracy. 25 June 2012. luxembourg, luxembourg. 11855/12.
6. ETO Consortium. 2012. Maastricht Principles on Extraterritorial Obligations of States in the Area of Economic, Social and Cultural Rights. ETO Consortium. http:// www.etoconsortium.org/nc/en/main-navigation/library/ documents/?tx_drblob_pi1%5BdownloadUid%5D=23
7. EU Trade SIAs of the EU-India Free Trade Agreement (FTA). Final Report, p.440-441. http://trade.ec.europa. eu/civilsoc/meetdetails.cfm?meet=11282
8. UN Vienna Declaration and Programme of Action of 12 July 1993 (United Nations 1993). http://www.ohchr.org/ Documents/ProfessionalInterest/vienna.pdf, art. 5
9. United Nations. 2011a. Guiding Principles on Business and Human Rights: Implementing the United Nations "Protect, Respect and Remedy" Framework. Final Report of the Special Representative of the Secretary-General on the Issue of Human Rights and Transnational Corporations and other business Enterprises, John Ruggie. 21 March 2011. A/ HRC/17/31.
10. United Nations. 2011b. Guiding Principles on Human Rights Impact Assessments of Trade and Investment Agreements. Report of the Special Rapporteur on the Right to Food, Olivier De Schutter. 19 December 2011. A/ HRC/19/59/Add.5.), http://www.ohchr.org/Documents/HR-Bodies/HRCouncil/RegularSession/Session19/A-HRC-19-59-Add5_en.pdf
11. CESCR [Committee on Economic, Social and Cultural Rights]. 1999. General Comment No. 12: The Right to Adequate Food (Art. 11). 12 May 1999. E/C.12/1999/5., CESCR [Committee on Economic, Social and Cultural Rights]. 2003. General Comment No. 15 (2002): The Right to Water. 20 January 2003. E/C.12/2002/11.
12. CCIC [Canadian Council for International Cooperation]. 2012. The Canada-Colombia Free Trade Agreement: Human Rights Impact Report. Americas Policy Group brie ng note, may 2012). ottawa, Canada: CCIC.
13. Harrison, James, Human Rights Impact Assessments of Trade Agreements: Reflections on Practice and Principles for Future Assessments. Background Paper for the Expert Seminar on Human Rights Impact Assessments of Trade and Investment Agreements, June 23-24, 2010 Geneva. http:// www2.warwick.ac.uk/fac/soc/law/chrp/projectss/human-rightsimpactassessments/harris on_background-hria_2010. pdf.
14. Jonatan Niedrig und Prof. Dr. Christine Kaufmann, Sensitive human rights issues within the free trade agreement between Switzerland and the People's Republic of China, http://www.humanrights.ch/upload/pdf/111128_Summary_ FHA_China.pdf
15. Koskenniemi, Martti and Paevi, Leino, "Fragmentation of International Law? Postmodern Anxieties", 15 Leiden Journal of International Law 553-579 (2002), 579.
16. Trade SIA in support for a DCFTA between the EU and respectively Georgia and Moldova, Draft Final Report, p. A13 http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2012/september/ tradoc_149933.pdf
Статья поступила в редакцию 14.10.2017
Статья принята к публикации 26.12.2017
