CC BY
35УДК 341.2
АНОСОВА Е.М.
ПРОЦЕСС ФОРМИРОВАНИЯ ЮРИДИЧЕСКИХ ОСНОВ ГЛОБАЛЬНОЙ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ, КАК КОМПЛЕКСНОГО ПРИНЦИПА СОВРЕМЕННОГО МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА
Ключевые слова: международное экологическое право, законодательные инициативы, юридические нормы, экологическая политика, антропоцентризм, природоохранные конвенции, глобальные экологические проблемы.
Статья посвящена вопросам развития международного законодательства в сфере международной экологической безопасности. Освещены некоторые аспекты формирования единого экологического правового пространства с акцентом на том, что современная система международных отношений характеризуется партикуляризацией отношений, связанных с решением проблемы экологической опасности. Последовательно обосновывается тезис о том, что особой логики развития права охраны окружающей среды и концепции экологической безопасности не существует. Его зарождение, степень развития связаны с эволюцией государства и общества, а также детерминированы системным влиянием политических, экономических и правовых факторов общественного развития. Сделан вывод о том, что не только глобальные экологические проблемы современности стали причиной становления комплексного принципа современного международного права, этому процессу в значительной мере способствовали продуцирование и имплементация в правовое пространство достаточно большого числа международно-правовых норм.
ANOSOVA, EM.
THE PROCESS OF FORMATION OF LEGAL FOUNDATIONS OF GLOBAL ENVIRONMENTAL SECURITY AS A COMPLECS PRINCIPLE OF CONTEMPORARY INTERNATIONAL LAW
Keywords: international environmental law, legislative initiatives, legal norms, environmental policy, anthropocentrism, environmental conventions, global environmental problems.
The article is devoted to the development of international legislation in the field of international environmental security; highlights some aspects of the formation of a single environmental legal space, with emphasis on the fact that the modern system of international relations is characterized by the process of partikulyarizatsii relations associated with the solution of environmental hazards. The author consistently substantiates the thesis that there is no separate history of the development of environmental law and the concept of environmental safety, its origin, the degree of development associated with the evolution of the state and society, as well as determined by the systemic influence of political, economic and legal factors of social development. It is concluded that not only the global environmental problems of our time have caused the formation of a complex principle of modern international law, this process was greatly facilitated by the production and implementation of a sufficiently large number of international legal norms into the legal space.
Принимающие глобальный характер экологические вызовы и угрозы настойчиво ориентируют международное сообщество на активный поиск максимально продуктивных правовых форм и механизмов регулирования общественных отношений, модернизированных или принципиально новых научно-правовых идей. Современная система международных отношений характеризуется партикуляризацией отношений, связанных с проблемами экологической опасности. В основе указанных отношений лежит конкретный объект -экологическая безопасность государств. В данном контексте право экологической безопасности следует рассматривать как систему юридических норм, регулирующих отношения между субъектами международного права в сфере обеспечения экологической безопасности. Данная проблематика нашла отражение в международных законодательных актах и теоретических разработках зарубежных (Р. Блэк, Р. Дарлинг, Р. Карсон, Р. Мак Кензи, Д. Медоуз, Л. Мелверн, М. Николсон, Ж. Пил, Ф. Сендз, Л. Сон, А. Фарба) и российских ученых (А. Буровский, А. Голиченков, Н. Жаворонкова, О. Колбасов, М. Копылов, М. Костенко, И. Краснов, И. Цверианашвили, С. Якуцени).
Следует принять оценку экологической безопасности, в соответствии с которой она представляет собой сложную интегрированную систему международных экологических норм, служащих для обеспечения безопасности компонентов природы, жизненно важных для человечества, а также для сохранения, поддержания и укрепления имеющегося равновесия в природе. Еще в середине прошлого века М. Копылов сделал вывод, звучащий актуально и в условиях современности: «... специфика современной экологической обстановки состоит в том, что кризисных точек как в проблемном, так и в пространственном смысле становится все больше, и они оказываются тесно связанными между собой, образуя некую
становящуюся все более частой сеть, вырваться из которой человек уже просто так не может в силу пространственной ограниченности» [1, с. 267-268].
Следует указать, что естественный динамизм глобальных трансформаций и его влияние на сферу международной экологической безопасности не способствуют формированию статичных юридически-догматических позиций в механизме правового регулирования структурно-функциональных составляющих взаимодействия государств, надгосударственных и негосударственных образований, юридических лиц. Ситуация, безусловно, обостряется в условиях активизации переходного, трансформационного статуса многих государств, учитывая актуальность для некоторых из них комплексного, нередко затяжного и отягощенного сопутствующими факторами, противодействия террористической, экстремистской или военной угрозе. В подобной ситуации деятельность государств и надгосударственных объединений направлена на достижение определенной super negotium (сверхзадачи) - качественно нового формата организации системы национальной и международной экологической безопасности.
Имеются основания утверждать, что автономной сферы развития права охраны окружающей среды, в частности, концепции экологической безопасности не существует. Ее зарождение и степень развития связаны с эволюцией государства и общества и детерминированы системным влиянием политических, экономических и правовых факторов общественного развития. Исходной хронологической точкой развития права охраны окружающей среды следует считать 1948 год, когда были проведены первые форумы глобального масштаба, имевшие целью решение, хотя бы частичное, проблем экологического характера. Однако государства мира оказались не готовы к полноценной и успешной природоохранной и экологической деятельности, несмотря на то, что некоторая активность в данном направлении была очевидной. Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды начало приобретать реальное воплощение в начале 70-х годов прошлого столетия, когда в отношениях человечества и природы возникли настолько серьезные проблемы, что они стали нести непосредственную угрозу жизни на Земле. В конце 1960-х - начале 1970-х годов международное сообщество осознало необходимость формирования некоего «единого экологического правового пространства». Важным представлялся единый универсальный международно-правовой документ в области защиты окружающей среды, который в перспективе мог бы стать одним из важнейших компонентов глобальной экологической безопасности.
Основополагающим международно-правовым актом, направленным на координацию международной деятельности в области охраны окружающей среды, борьбы с загрязнением окружающей среды, а также рационального использования природных ресурсов стала (в системе ООН) ЮНЕП (Международная программа ООН по окружающей среде), которая была принята на Стокгольмской конференции ООН в 1972 году. В юридической и экологической литературе Стокгольмская конференция 1972 года упоминается довольно часто, однако ее роль в становлении интернационального экологического сотрудничества описана в самых общих чертах и потому требует более пристального рассмотрения.
Необходимо обратить внимание на то, что Стокгольмская конференция не была первым международным форумом в сфере экологии и охраны окружающей среды, которое было организовано под эгидой ООН. Еще в конце 1940-х годов имели место два события международного масштаба: 5 октября 1948 года в Фонтенбло (Франция) прошла Учредительная ассамблея Международного союза охраны природы (МСОП) (англ. UCN, International Union for Conservation of Nature and Natural Resources), а 22-29 августа 1949 года была проведена первая Международная научно-техническая конференция по охране природы (Лейк-Саксесс, Нью-Йорк, США). Ассамблея фактически дала старт работе МСОП, который, по мнению американской исследовательницы Л. Мелверн, можно считать старейшей экологической международной организацией из функционирующих в условиях современности. В сферу интересов и ответственности МСОП вошли вопросы сохранения биологического разнообразия, работа в проблемных в экологическом смысле регионах мира
и просветительская деятельность [2]. Стокгольмская декларация по окружающей среде зафиксировала (принцип 1) основное право человека на благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой позволяет вести достойную жизнь. Применяемый в текстах термин «окружающей среда» (environment) является, как видится, отображением определенной мировоззренческой и философской концепции, получившей название «антропоцентризм». Стокгольмская конференция способствовала изучению окружающей среды на национальном и международном уровнях, активировала возникновение международных форм сотрудничества по защите окружающей среды, оказала влияние на формирование правовых норм и законодательных инициатив в данной области [3].
Важно подчеркнуть, что Стокгольмская декларация не имела юридической силы и носила рекомендательный характер. Однако она считается источником международного экологического права - ее положения нашли отражение во многих юридических актах. В декларации указывается, что охрана окружающей среды и улучшение ее компонентов являются необходимым условием для жизни человечества, причем осуществление деятельности в этом направлении возлагается не только на правительства государств и международные организации, но и на институты гражданского общества, отдельных людей. Вторая часть документа содержит 26 принципов, рекомендованных государствам в контексте решения экологических проблем, вопросов охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов. Говоря вообще, Стокгольмской декларацией впервые были очерчены рамки глобальной программы по заботе о природной среде планеты, активировать продуцирование инициатив по решению насущных экологических проблем, «вывести вопросы окружающей среды на уровень политического диалога» [4].
С правовой точки зрения значительный интерес представляет заключительная (20 -26) группа принципов, в частности Принцип 21: «В соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций и принципами международного права государства имеют суверенное право разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды и несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции». Принципом 22 провозглашается: «Государства сотрудничают в целях дальнейшего развития международного права, касающегося ответственности и компенсации жертвам за загрязнение и за другие виды ущерба, причинённые в результате деятельности в пределах их юрисдикции, или контроля за окружающей средой в районах, находящихся за пределами действия их юрисдикции» [5].
Без преувеличения, Стокгольмская конференция 1972 года заложила доктринальные основы системного, ответственного, взвешенного подхода к решению экологических проблем на глобальном уровне. Конференция оказала влияние на внутреннюю политику тех государств, для которых вопросы охраны окружающей среды не были первоочередными в ряду иных проблем глобализирующегося мира. Американский правовед Л. Сон подчеркнул, что итоги конференции стали решающим фактором развития международного экологического права: «теперь дипломаты и юристы-международники... могут приходить к консенсусам, удовлетворяющим всем формальным требованиям, их работа стала легче, в отличие от предшественников. Теперь они способны в кратчайшие сроки создать новое экологическое право благодаря принятию и внедрению принципов Декларации.» [6, с. 510].
В Российской Федерации, как и в ряде других государств, Стокгольмская конференция стала своего рода катализатором процессов по разработке перспективных государственных экологических программ, активизации механизмов их реализации; в национальные законодательства вносились изменения и дополнения, ориентированные на расширение спектра мер по повышению уровня экологической безопасности. Как отмечалось в Информационно-аналитических материалах Государственной Думы России в 2002 году, принятые в Стокгольме решения придали мощный импульс развитию международного природоохранного сотрудничества, наметили перспективы развития и направлений
международного экологического права, предопределили вектор экологической деятельности Организации Объединенных Наций [7].
Логичным следствием и результатом Стокгольмской конференции стала разработка ЮНЕП - Программы ООН по окружающей среде (англ. UNEP, United Nations Environment Programme). Программа имела целью реализацию решений конференции с перспективой экологически безопасной жизни на Земле последующих поколений. ЮНЕП - основной орган Организации Объединённых Наций в области охраны окружающей среды, который призван обеспечивать руководство и способствовать международному сотрудничеству с целью обеспечения экологической безопасности путём активизации природоохранной деятельности, информирования и предоставления помощи странам и народам для улучшения качества их жизни без ущерба будущим представителям человечества [8].
ЮНЕП функционирует в тесном контакте с правительствами государств, с международными научными и профессиональными структурами, неправительственными организациями, институтами гражданского общества с целью актуализации ключевых проблем окружающей среды для всех заинтересованных субъектов. Мандат ЮНЕП определяется Резолюцией 2297 (XXVII) Генеральной Ассамблеи ООН от 15.12.1972 года, решениями Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 года, Найробийской декларацией о роли и мандате ЮНЕП 1997 года, а также 19-ой специальной сессии Генеральной Ассамблеи ООН 1997 года и Мальмёнской декларацией. Стратегия ЮНЕП на период с 2014 по 2017 год охватывает четыре взаимосвязанные области: а) непрерывный мониторинг состояния окружающей среды в масштабах планеты; б) разработка рекомендаций по вопросам политики и информации в рамках раннего оповещения, на основе надёжных научных данных и результатов экспертиз; в) поддержка и поощрение международного сотрудничества и действий, направленных на укрепление технического обеспечения соответственно потребностям и приоритетами конкретных стран; г) содействие продуцированию, имплементации и развитию законов, норм и стандартов и развитие солидарного взаимодействия международных природоохранных конвенций [9].
В один год со Стокгольмской конференцией (1972) в Париже на встрече глав европейских государств и правительств, было принято решение разработать программу действий, направленных на поддержание и развитие экологической безопасности. Таким образом, имеются основания утверждать, что Европейское экономическое сообщество стало инициатором движения за принятие международного законодательства об охране окружающей среды и сохранении экологической безопасности. По решению Европейского суда (Nold, 7/73) законодательство сообщества доминирует над национальным законодательством любого уровня, включая конституцию. ЕС, опираясь на учреждённые им документы, предоставляет исполнительным органам возможность принимать решения, имеющие безусловный приоритет перед национальным законодательством государств -членов ЕС. Экологические законодательные компетенции Европейского сообщества и государств-членов сформировано в виде нескольких групп; первую группу образуют компетенции при отсутствии вторичного права. Статьей 3 Договора об образовании Европейского сообщества (ДоЕС) для достижения целей, указанных в ст. 2, предусматривается, что Европейское сообщество ведет политику, направленную на охрану окружающей среды. Статья 174 ДоЕС указывает на то, что указанная политика имеет целью способствовать достижению определённых экологических и политических целей. Иными словами, экологическая политика ЕС выступает не вместо национальной экологической политики стран-членов ЕС, а параллельно с ней. Указанное означает, что в соответствии с общими субсидиарными оговорками в ст. 5 ДоЕС определено - при отсутствии вторичного права со стороны ЕС государства-участники несут ответственность за меры, предпринимаемые в области охраны окружающей среды [10].
Таким образом, 70-е годы ХХ столетия стали своего рода «точкой инициации» процесса формирования принципа экологической безопасности как комплексного принципа современного международного права. В контексте международного публичного права, право
международной безопасности можно рассматривать либо как его отрасль, со всеми характерными признаками, либо как институт права международной безопасности. Не только глобальные экологические проблемы современности стали причиной его становления; этому процессу в значительной мере способствовало продуцирование и имплементация в правовое пространство достаточно большого числа международно-правовых норм, призванных решать проблемы защиты и сохранения окружающей природной среды, а также рационального использования природных ресурсов.
Литература и источники
1. Копылов М.Н. Международные организации и охрана окружающей среды // Международные организации/ под ред. И.П. Блишенко. М.: изд-во РУДН, 1994.
2. Melvern L. The world's first environment conference / Linda Melvern Official Page; [Electronic resource]. - Access mode: http://www.lindamelvern.com/index. php/news/18-news/131-the-world-s-first-environmentconference-exclusive.
3. Цверианашвили И.А. Стокгольмская конференция 1972 г. и ее роль в становлении международного экологического сотрудничества // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. 2016. №1. С.89-94.
4. Black R. Stockholm: Birth of the green generation / ВВС site. News; [Electronic resource]. - Access mode: http://www.bbc.com/news/science-environment-18315205.
5. Декларация Конференции Организации Объединенных Наций по проблемам окружающей человека среды. Принята Конференцией ООН по проблемам окружающей человека среды, Стокгольм, 1972 год; [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/declarathenv.shtml.
6. Sohn L. B. The Stockholm Declaration on the Human Environment // The Harvard International Law Journal. 1973. V.14. №3. P. 423-515.
7. Стокгольмская конференция 1972 г.: «экологизация» международной политики // Информационно-аналитические материалы Государственной Думы. АВ 2002 г. Вып. 2. Охрана окружающей среды и проблемы устойчивого развития. Международно-правовые основы (часть I); // Режим доступа: http://iam.duma.gov.ru/node/8/4528/15386.
8. Ivanova M. Moving forward by looking back: Learning from UNEP's History // International Environmental Agreements: Politics, Economics and Law. 2007. V.7. P. 26-47.
9. Официальный сайт ЮНЕПКОМ; [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.unepcom.ru/unep.html.
10. Костенко М.Л., Лавренова Н.В. Правовое обеспечение Европейским Сообществом экологической и промышленной безопасности в государствах - членах // Право и чрезвычайные ситуации. М.: Институт государства и права РАН, 1992. С. 133-149.
References and Sources
1. Kopylov M.N. Mezhdunarodnye organizacii i ohrana okruzhayushchej sredy // Mezhdunarodnye organizacii/ pod red. I.P. Blishenko. M.: izd-vo RUDN, 1994.
2. Melvern L. The world's first environment conference / Linda Melvern Official Page; [Electronic resource]. - Access mode: http://www.lindamelvern.com/index. php/news/18-news/131-the-world-s-first-environmentconference-exclusive.
3. Cverianashvili I. A. Stokgol'mskaya konferenciya 1972 g. i ee rol' v stanovlenii mezhdunarodnogo ehkologicheskogo sotrudnichestva // Vestnik Nizhegorodskogo universiteta im. N.I. Lobachevskogo. 2016. №1. S.89-94.
4. Black R. Stockholm: Birth of the green generation / VVS site. News; [Electronic resource]. - Access mode: http://www.bbc.com/news/science-environment-18315205.
5. Deklaraciya Konferencii Organizacii Ob"edinennyh Nacij po problemam okruzhayushchej cheloveka sredy. Prinyata Konferenciej OON po problemam okruzhayushchej cheloveka sredy, Stokgol'm, 1972 god; [EHlektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: http://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/declarathenv.shtml.
6. Sohn L. B. The Stockholm Declaration on the Human Environment // The Harvard International Law Journal. 1973. V.14. №3. P. 423-515.
7. Stokgol'mskaya konferenciya 1972 g.: «ehkologizaciya» mezhdunarodnoj politiki // Informacionno-analiticheskie materialy Gosudarstvennoj Dumy. AV 2002 g. Vyp. 2. Ohrana okruzhayushchej sredy i problemy ustojchivogo razvitiya. Mezhdunarodno-pravovye osnovy (chast' I); // Rezhim dostupa: http://iam.duma.gov.ru/node/8/4528/15386.
8. Ivanova M. Moving forward by looking back: Learning from UNEP's History // International Environmental Agreements: Politics, Economics and Law. 2007. V.7. P. 26-47.
9. Oficial'nyj sajt YUNEPKOM; [EHlektronnyj resurs]. - Rezhim dostupa: http://www.unepcom.ru/unep.html.
10. Kostenko M.L., Lavrenova N.V. Pravovoe obespechenie Evropejskim Soobshchestvom ehkologicheskoj i promyshlennoj bezopasnosti v gosudarstvah - chlenah // Pravo i chrezvychajnye situacii. M.: Institut gosudarstva i prava RAN, 1992. S.133-149.
АНОСОВА ЕКАТЕРИНА МИХАИЛОВНА - соискатель Института государства и права РАН (konf-iiit@yandex.ru) ANOSOVA, EKATERINA M. - applicant of the Institute of State and Law of the Russian Academy of Sciences (konf-iiit@yandex.ru).
УДК 342.5
ФРОЛОВ С.С.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В УСЛОВИЯХ КРИЗИСА И САНКЦИОННЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ: ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ И ЗАРУБЕЖНЫЙ
ОПЫТ
Ключевые слова: анализ, антикризисное управление, бюджетирование, бюрократизм, государство, государственное управление, гражданское общество, коррупция, кризис, кризисное общество, риски, санкции, ценности, цели, устойчивый рост, эффективность.
