CC BY
234
Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды International cooperation in the field of environmental protection
Угнич М.С.
Студент 3 курса, ф-т «Юридический, Донской государственный технический университет,
РФ, г.Ростов-на-Дону e-mail: ugnich77@mail.ru
Ugnich M.
3rd year student, faculty of law, Don State Technical University, Russia, Rostov-on-Don e-mail:ugnich77@mail.ru
Аннотация.
В статье рассматриваются особенности развития международного сотрудничества с целью решения проблем охраны окружающей среды. Показана возрастающая роль международного сотрудничества в решении глобальных проблем окружающей среды. Описывается значение различных норм международного экологического права: «мягкого права», обязательного международного права, которое включает международное договорное право, международные обычаи и общие принципы права. Показана возрастающая роль «мягкого права» в развитии международного экологического сотрудничества. Раскрываются особенности программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП) и ее Ассамблеи, а также роль Ассамблеи в решении возникающих вопросов международной экологической политики и права. Дается характеристика научной, политической и каталитической функциям Ассамблеи ООН по окружающей среде. Показана ее роль в возрастании значения «мягкого права» в сфере международного экологического сотрудничества.
Annotation.
The article discusses the features of international cooperation in order to solve environmental problems. The growing role of international cooperation in solving global environmental problems is shown. The significance of various norms of international environmental law is described: "soft law", binding international law that includes international treaty law, international customs, and general principles of law. The growing role of "soft law" in the development of international environmental cooperation is shown. The features of the United Nations Environment Programme (UNEP) and its Assembly, as well as the role of the Assembly in addressing emerging issues of international environmental policy and law, are revealed. The article describes the scientific, political and catalytic functions of the United Nations Environment Assembly. Its role in increasing the importance of "soft law" in the field of international environmental cooperation is shown.
Ключевые слова: охрана окружающей среды, международное сотрудничество, «мягкое право», экологическое право, ЮНЕП, Ассамблея ООН по окружающей среде
Key words: environmental protection, international cooperation, environmental law, «soft law», UNEP, the United Nations Environment Assembly
Проблемы охраны окружающей среды ставят весьма сложные и неотложные задачи перед международным сообществом. Безусловно, в последние десятилетия есть примеры ситуаций улучшения состояния окружающей среды. Однако, касается это преимущественно тех проблем, которые были хорошо освещены, а нормативные и технические решения были доступны. Общее же состояние глобальной окружающей среды, тем не менее, продолжает ухудшаться. Основные экологические проблемы, несмотря на все усилия, сохраняются и ставят под угрозу будущее человечества [1]. Так, выбросы парниковых газов продолжают увеличиваться; выброс вредных и часто также стойких загрязнителей, таких как тяжелые металлы, по-прежнему остается проблемой для наземных и водных экосистем; продолжается обезлесение в тропиках; а доступность пресной воды на душу населения снижается [2]. Большинство из этих проблем не могут быть решены отдельными странами самостоятельно, они требуют международного сотрудничества [3].
Целью настоящей работы является исследование значения, проблем и перспектив международного сотрудничества в области охраны окружающей среды.
Международное сотрудничество может существовать в различных формах, характеризоваться разной интенсивностью. Кроме этого, международное сотрудничество проходит определенные стадии развития. Наиболее тесно международное сотрудничество проявляется, например, в исследовании проблем, в поиске средств и мер для решения этих проблем, а также в принятии решений и осуществлении мер, направленных на устранение проблемы. Другие формы международного сотрудничества могут просто означать, что определенная деятельность координируется или решения принимаются не самостоятельно и не в одностороннем порядке, а с учетом интересов других стран. Международное сотрудничество подразумевает отказ от притязаний на полную свободу и независимость, а вместо этого предполагает учет интересов других и разделение определенных полномочий, компетенции или власти [4].
Международное сотрудничество может осуществляться на добровольной основе, а также по особым случаям. Однако, решение сложных экологических проблем требует гарантий того, что международное сотрудничество будет прочным и системным. Системность, долговечность и предсказуемость сотрудничества зависят от политических и правовых рамок, которые направляют и формируют поведение соответствующих государств и субъектов. В связи с этим государства заинтересованы в создании различных механизмов, способствующих развитию такого сотрудничества. Некоторые из таких механизмов, например, совещания технических экспертов, учрежденные Рамочной конвенцией Организации Объединенных Наций об изменении климата (РКИК ООН), обеспечивают и облегчают добровольное сотрудничество, создавая форум для обмена мнениями. Другие мотивируют и направляют сотрудничество, предоставляя руководство через так называемое «мягкое право», которое представляет собой совокупность международных норм, не являющихся правовыми, но обладающих большой морально-политической силой. Эти нормы содержатся в актах рекомендательного характера, но тем не менее они достаточно эффективны и со временем способны преобразоваться в обычные нормы международного права [5]. Так, например, к источникам «мягкого права» в сфере международных экологических отношений можно отнести, принятые на Конференции в Рио 1992 г., Декларацию по окружающей среде и развитию, «Повестку дня на XXI век» и Принципы для глобального консенсуса в отношении рационального использования, сохранения и устойчивого развития всех видов лесов («Лесные принципы») [6].
Наиболее устойчивой формой, регулирующей сотрудничество, является обязательное международное право, которое включает международное договорное право, международные обычаи и общие принципы права. Международное право имеет наибольшую обязательную силу, однако, «мягкое право» приобретает все большее влияние [7], а «ортодоксальные категории обычая и договора» уже не в полной мере отражают особенности процессов, посредством которых современное международное право может регулировать поведение государств. «Мягкое право» обладает рядом существенных преимуществ, в том числе которых наименьшее нарушение национального суверенитета и облегчение компромисса между различными участниками правоотношений. Кроме того, «мягкое право» имеет целый ряд политических и правовых последствий и взаимодействует с одним или несколькими традиционными источниками права или является их предшественником. Как и традиционный «жесткий» закон, оно является отражением сотрудничества и инструментом для руководства поведением. В основе этих «жестких» и «мягких» правовых норм и рамок, формирующих и развивающих сотрудничество, лежит понимание суверенитета не как упрощенной концепции свободы, независимости и автономии, а как принятие ответственности и обязанности участвовать в качестве члена международного сообщества и сотрудничать в решении насущных проблем сложного и взаимозависимого мира.
Во многом организует, направляет и облегчает международное сотрудничество в сфере международных экологических проблем Программа Организации Объединенных Наций (ООН) по окружающей среде (ЮНЕЦ). Это ведущая всемирная природоохранная организация, которая определяет глобальную экологическую повестку дня, содействует согласованной реализации экологического компонента устойчивого развития в рамках системы ООН и является авторитетным защитником интересов окружающей среды в мире. ЮНЕП была учреждена Генеральной Ассамблеей ООН в соответствии с рекомендацией Стокгольмской конференции 1972 года в качестве институционального механизма международного экологического сотрудничества [8]. Генеральная ассамблея ООН также учредила Управляющий совет ЮНЕП в качестве органа, членами которого до 2012 года были 58 государств. Управляющий совет ЮНЕП выполнял следующие основные функции:
- содействие международному сотрудничеству в области окружающей среды и выработка рекомендательной политики с этой целью;
- обеспечение общего политического руководства для направления и координации экологических программ в рамках системы ООН;
- осуществление этих программ;
- анализ мировой экологической ситуации, с тем чтобы обеспечить надлежащее и адекватное рассмотрение правительствами возникающих экологических проблем глобального международного значения;
- содействие внесению вклада соответствующими международными научными организациями;
- поддержка мер национальной и международной политики в сфере окружающей среды.
Вышеизложенные функции ЮНЕП и ее Управляющего совета можно сгруппировать следующим
образом:
1. научная функция по анализу состояния мировой окружающей среды и выявлению возникающих экологических проблем, имеющих международное значение;
2. политическая функция по содействию международному сотрудничеству, обеспечению общего политического руководства и координации природоохранной деятельности в рамках ООН.
3. каталитическая функция стимулирования экологического сотрудничества и реализация мер по защите окружающей среды.
Эти три функции образуют единый цикл: наука, политика и стимулирование действий, которые должны сопровождаться регулярным анализом экологической ситуации и определением необходимости проведения дополнительных мер.
Функции ЮНЕП в продвижении и координации международной политики и усилий по охране окружающей среды периодически уточнялись. Генеральная Ассамблея ООН своим решением А/67/784 от 7 марта 2013 г. трансформировала Совета управляющих ЮНЕП в Ассамблею ООН по окружающей среде Программы ООН по окружающей среде [9]. Ассамблея не только определяет будущее ЮНЕП, но и создает институциональную нормативную и программную платформу для устойчивого развития, а также предлагает миру программу действий по охране окружающей среды в мире. На сегодняшний день Ассамблея ООН по окружающей среде обладает самым высоким уровнем принятия решений в мире по вопросам окружающей среды, с универсальным членством всех 193 государств. Ассамблея собирается раз в два года в Найроби (Кения) для определения приоритетов глобальной экологической политики и развития международного экологического права. Посредством декларации и резолюций министров Ассамблея обеспечивает руководство, стимулирует межправительственные действия в области окружающей среды и вносит вклад в реализацию Повестки дня ООН в области устойчивого развития на период до 2030 года. Ассамблея ООН по окружающей среде также является
руководящим органом Программы ООН по окружающей среде [10]. Начиная с 2014 года, она провел четыре сессии, заменив Совет управляющих ЮНЕП.
Участие Ассамблеи ООН по окружающей среде в решении различных экологических проблем постепенно приводит к появлению нового международного экологического права, в основе которого лежат следующие положения:
- всеобщая заинтересованность в более глубоком понимании глобальных рисков загрязнения окружающей среды;
- признание существования явного глобального риска, о чем свидетельствует обязательная его оценка, устранение которого отвечает интересам всех;
- осознание того, что решение проблемы этого риска в одностороннем порядке было бы неэффективным и поэтому желательным;
- обязательный юридический подход к решению проблемы устранения рисков;
- признание необходимости института, предусматривающего хорошо организованный процесс разработки нового нормативного документа, обязательного для всех.
Следует признать, что среди важнейших проблем в области защиты окружающей среды сохраняется проблема международно-правовой ответственности, которая не имеет однозначного решения ни в правовой доктрине, ни в международной практике. На наш взгляд, данный вопрос тоже должен быть включен в повестку развития международного экологического законодательства. Основанием для применения международной ответственности являются экологические правонарушения, возникающие либо в силу невыполнения субъектом международного права взятых на себя обязательств, либо вследствие причинения ущерба окружающей среде посредством ее трансграничного загрязнения. И хотя переговоры на четвертой Ассамблее ООН по окружающей среде (прошедшие в марте 2019 года) способствовали принятию решений по противодействию таких важных проблем, как уменьшение количества пищевых отходов, содействие продвижению электрической мобильности и преодоление кризиса загрязнения океанов пластиком и др., следует отметить сохраняющуюся потребность в выработке действенных решений по реализации института международно-правовой ответственности в экологической сфере.
Безусловно, Ассамблея ООН по окружающей среде имеет многогранную роль в вопросах международного экологического права. Реализуя научную функции, она формирует понимание того, нужны ли международные действия и какие именно, выполняет каталитическую и политическую функции, она инициирует переговоры по новому договорному праву и способствует возникновению обычного международного права, оказывает влияние на дальнейшее развитие ключевых принципов международного экологического права и способствует переговорам по новым экологическим нормам на других форумах. Таким образом, Ассамблея ООН по окружающей не только катализировала добровольные действия и сотрудничество, но и способствовала росту значения «мягкого права», появлению общих принципов права, утверждению обычного международного права, а также формулированию перспектив его кодификации и новых норм международного права посредством договорного права.
Список используемой литературы:
1. Пчельников М.В. Современная экологическая политика в сфере охраны природы и обеспечения благоприятной окружающей среды // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. -2016. - № 2. - С. 70 -74.
2. Global Environmental Outlook-GEO-6. - Nairobi, Kenya: UNEP, 2019.
3. Summary for Policymakers of the Global Assessment Report on Biodiversity and Ecosystem Services of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services. - Bonn,Germany: IPBES Secretariat, 2019
4. Perrez, F.X. Cooperative Sovereignty: From Independence to Interdependence in the Structure of International Environmental Law; Kluwer Law International. - The Netherlands: Alphen aan den Rijn, 2000.
5. Ипатова Р.Н. Роль концепции «мягкого права» в регулировании международных отношений и создании «параорганизаций» // Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу». - 2011. -№4. - С.60-63
6. Копылов М.Н. К вопросу об эффективности норм «мягкого» международного экологического права // Экологическое право. - 2006.-№6. - С.30-33
7. Pauwelyn, J., Wessel, R.A., Wouters, J. When Structures Become Shackles: Stagnation and Dynamics in International Law-making //European Journal of International Law. - 2015. - №25. - С.733.
8. Исакова Ю.И. Экологическое право. Учеб. пособие. - Ростов н/Д: Издательский центр ДГТУ, 2015. -
152 с.
9. Perrez, F.X. The Role of the United Nations Environment Assembly in Emerging Issues of International Environmental Law // Sustainability. - 2020. - №12, 5680.
10. Исакова Ю.И. Институты гражданского контроля как институциональное основание системы защиты прав и свобод человека и гражданина / Ю.И. Исакова, С.И. Кузина и др. // Юрист спешит на помощь. -2018. - № 4. С. 38-39.
11. Сагирян И.Г. Научная публикация студента // И.Г. Сагирян и др. Учебно-методическое пособие. -Ростов н/Д.: ДГТУ, 2019 - 56 с.
