CC BY
93
ПРОЦЕДУРА СОЦИАЛЬНОГО АУДИТА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
УДК 352
Социально-экономическое развитие страны во многом зависит от результатов деятельности органов местного самоуправления. Одним из новых направлений исследований деятельности органов местного самоуправления является социальный аудит. Оно еще достаточно слабо разработано методологически и методически, практически не описано в литературе. Поэтому рассматриваемая тема представляется достаточно актуальной и перспективной как в плане разработки процедуры социального аудита, так и в плане применения социоинженер-ного подхода к решению проблем муниципального управления, основанного на внедрении в практику управления социальных технологий, направленных на оптимизацию муниципального управления. Таким образом, целью статьи является характеристика процедуры социального аудита деятельности органов местного самоуправления как социальной технологии.
Аудит как технология проверки системы организации и управления известен уже давно. Прежде всего, это финансовый, хозяйственный аудит. В последнее время широкое распространение получил также управленческий аудит, аудит персонала. К исследованию социальных аспектов управления аудит стал применяться сравнительно недавно. Сущность и процедура социального аудита описана в работах французских авторов П. Кандо [13], А. Куре и Ж. Игаленса [14]. Это направление применительно к бизнесу, к управлению персоналом на предприятии развивается в России в рамках экономических наук благодаря сотрудничеству Академии труда и социальных отношений (г. Москва) с Международным институтом социального аудита (г. Париж) [10]. Российские социологи Р.З. Халиуллин, Д.В. Резниченко, В.Г. Попов, А.И. Кузьмин, Т.Е. Зерчанинова адаптировали методологию социального
Т.Е. ЗЕРЧАНИНОВА
аудита для исследования социальных аспектов муниципального управления методами социологии [8; 9].
Социальный аудит является «комплексной процедурой, включающей социальную диагностику, экспертизу, прогнозирование и проектирование социальных процессов и объектов» [9, с. 34]. В таком значении социальный аудит вполне применим для социологического анализа муниципального управления. Социальный аудит предстает в виде «относительно универсальной и достаточно строгой аналитико-экспертно-проективной системы, способной не только оценить, но и неопровержимо доказать необходимость введения соответствующих инноваций в социальную политику, направленную на сохранение или развитие позитивных тенденций в динамике социальной сферы, либо социума в целом» [9, с. 36].
Социальный аудит применяется социологами для диагностики состояния и функционирования социальной системы и системы управления, оценки эффективности управления, а также разработки социальных прогнозов и проектов. «Под социальным аудитом понимается технология осуществления системы методологических процедур и приемов анализа, диагностики, контроля, экспертизы и прогнозирования состояний в развитии социального объекта и управляемой им системы» [8, с. 12]. Таким образом, основной целью социального аудита является оптимизация управления, повышение его эффективности. «Социальный аудит как технология проверки надежности системы предназначен для оптимизации принятия управленческих решений. Поэтому основой социального аудита муниципального управления городским социумом выступает детальное рассмотрение реальных, наиболее «острых» социальных проблем,
* Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ «Социальная эффективность деятельности органов местного самоуправления», проект № 10-03-8331 1 а/У.
потребностей, жизненных ценностей, социальных ожиданий и предпочтений горожан, степени эффективности работы социальных служб и др.» [12, с. 15].
Таким образом, сущность социального аудита вполне соответствует принципам социальной инженерии, которая позволяет осуществлять диагностику преобразуемого объекта, разрабатывать научный прогноз динамики его изменений, моделировать и проектировать новое желаемое состояние объекта, принимать грамотные управленческие решения.
Согласно процедуре социального аудита, на первом этапе исследования осуществляется социологическая диагностика состояния и функционирования социальной системы.
Исследование проблем муниципального управления должно постоянно осуществляться посредством социальной диагностики и социальной инженерии. Городской социум рассматривается как сложная система, в которой заложены возможности различных вариантов развития. «Это предполагает необходимость многомерной интерпретации предмета социального управления как сложной системы, которое начинается с оценки ее состояния, определения возможных вариантов развития. В связи с этим значительно усиливается роль диагностического аспекта социального управления» [5, с. 9-10]. Для диагностики необходима научно обоснованная, методологически выверенная комплексная социологическая методика, основанная на системе объективных и субъективных, количественных и качественных показателей, которые могут быть измерены с помощью различных социологических методов. Диагностическая методика основана на интеграции таких методов исследования, как опрос населения, фокус-группа, экспертный опрос, анализ официальных документов, характеризующих деятельность администрации города, опрос работников местной администрации и Главы города, а также анализ статистических показателей уровня социально-экономического развития города.
Под руководством автора статьи были организованы и проведены эмпирические социологические исследования в нескольких малых и крупных городах: Екатеринбург, Нижняя Салда - Свердловской области, Магнитогорск - Челябинской области. Объем выборки в каждом городе -
400 человек. Выборки репрезентативны по полу и возрасту, ошибки выборки не превышают 5%.
Опрос показал, что 64% жителей Екатеринбурга считают социально-экономическое положение города Екатеринбурга в целом благополучным, 60% выразили удовлетворенность условиями жизни в Екатеринбурге. Однако население обеспокоено такими проблемами, которые долгое время не решаются в городе: состояние автомобильных дорог, услуги ЖКХ и охрана окружающей среды.
Диагностика отношения населения города Екатеринбурга к представительному органу местного самоуправления показала, что разную степень доверия к нему выражают только 31% респондентов, недоверия - 58%, не могут определить свое отношение 11%. Одной из причин выраженного недоверия является то, что население города плохо информировано о деятельности городской Думы. На это указало 77% респондентов. Население города плохо знает состав городской Думы: даже на вопрос «Кто является председателем Екатеринбургской городской Думы?» правильно ответили только 28% респондентов, остальные сказали, что не знают или назвали другие фамилии.
Все это затрудняет формирование персонального доверия. На открытый вопрос «Кому из депутатов городской Думы Вы доверяете?» только 13% респондентов назвали фамилии депутатов, 30% опрошенных ответили «ни одному», 57% не дали ответа на этот вопрос. Отвечая на открытый вопрос о причинах недоверия, респонденты указали следующие варианты: «ставят свои интересы выше других», «им всем в отдельности до нас нет дела», «обманывают население», «воры», «мало компетентны», «демагоги», «бюрократы», «не было личных контактов с депутатом», «плохо их знаю». Однако основной причиной, на наш взгляд, является то, что депутаты не выполняют, по мнению населения, основную свою функцию: они не представляют интересы населения. 70% респондентов считают, что депутаты защищают в основном свои собственные интересы и интересы коммерческих структур, а не интересы населения города.
Разработанная нами социологическая диагностическая методика предполагает использование такого метода исследования как фокус-группа. Он позволяет полу-
чить глубинную качественную информацию и установить причины низкой оценки социальной эффективности деятельности органов местного самоуправления. Особенно интересные данные были получены при проведении фокус-групп в Нижней Салде, когда обсуждались проблемы социальной сферы. По результатам фокус-групп были выявлены наиболее острые проблемы города в социальной сфере:
«Никакой, по-моему, у нас и культуры нет, спорта нет, ничего нет..».
«Самый главный центр культуры -Дворец культуры - превратили в торговый центр, доходное место. Вот, 25-го будут оренбургские платки».
«Есть проблема при работе с молодежью однозначно. Наша молодежь она в буквальном смысле не занята. Ну, допустим, возьмем тот же Советский Союз, то есть молодежь была более занята, было больше кружков там, ими больше занимались там. Допустим, у нас сейчас нет кинотеатра. То есть куда ходила молодежь? На дискотеки там, кружки там. А сейчас этого меньше стало, молодежь вынуждена больше гулять на улице».
«Никаких кружков, секций, молодежь нигде не увлечена. Только немного танцевальных... Детского хора нет» [4].
Второй этап социального аудита -оценка социальной эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Социальный аудит позволяет не только диагностировать состояние и тенденции развития такой системы, как муниципальное образование, но и оценить результаты деятельности управляющей системы (органов местного самоуправления) с точки зрения эффективности. «Мы исходим из той методологической позиции, что социальное действие всегда имеет конечные результаты. Эти результаты - отнюдь не показатели достижения целей управления, а новая социальная реальность, которая принципиально отличается от старой, «исходной» реальности, поскольку действующими субъектами к ней было добавлено нечто такое, что отсутствовало в момент начала деятельности» [11, с. 407].
Под социальной эффективностью деятельности органов местного самоуправления будем понимать положительный совокупный результат, полученный населением от внедрения органами местного самоуправления социально-ориентированных
технологий управления, направленных на обеспечение устойчивого развития города, соблюдение баланса интересов и удовлетворения социальных потребностей населения муниципального образования.
Социально эффективное управление предполагает, что его результаты должны соответствовать социальным ожиданиям людей. Поэтому в муниципальном управлении особое значение имеет не только объективная информация о состоянии городского социума и тенденциях его развития, но и знание об отношении самих людей к жизнедеятельности города. В связи с этим особую актуальность приобретает разработка концептуальных моделей социальной эффективности деятельности органов местного самоуправления, поиск критериев ее оценки, а также выявление факторов, оказывающих влияние на социальную эффективность. Необходима также и сбалансированная система количественных и качественных статистических и социологических показателей, характеризующих достижение целей управления в муниципальном образовании, степень его управляемости.
На сегодняшний день в России создана нормативная база оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов [6]. Кроме статистических показателей предлагается измерять и социологические показатели, связанные с удовлетворенностью населения качеством услуг в сфере образования, здравоохранения и культуры и т. п. Такие данные можно получить только методом опроса населения. Поэтому в нашем опросе населения был предусмотрен такой показатель - удовлетворенность населения работой местных администраций, который был измерен по 5-балльной шкале (табл. 1).
Таблица 1.
Степень удовлетворенности населения работой местрых администраций
Город Средний балл
Нижняя Салда (Свердловская область) 2,78
Магнитогорск (Челябинская область) 3,19
Екатеринбург 2,77
Население города Екатеринбурга в меньшей степени удовлетворено работой местной администрации. Низкая степень
удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления объясняется низким уровнем доверия населения к ним. Таким образом, доминирование недоверия к органам власти в общественном мнении приводит к снижению оценки результатов их деятельности.
Оценка осуществляется нами в соответствии с системой критериев, предложенной Г.В. Атаманчуком для конкретной социальной эффективности, то есть эффективности деятельности отдельных органов власти или должностных лиц. Им предложено несколько критериев: 1) степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе органа и государственной должности; 2) законность решений и действий органов государственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц; 3) реальность управляющих воздействий; 4) содержание любых управленческих актов (решений, поступков, действий и т.д.) с точки зрения отражения в них запросов и нужд людей, направленности на их благополучие и развитие; 5) характер и объем взаимосвязей соответствующих управленческих органов и должностных лиц с гражданами, их объединениями и коллективами, различными слоями населения; 6) мера обеспечения в решениях и действиях управленческого органа и должностного лица государственного престижа соответствующего органа и государственной должности; 7) правдивость и целесообразность управленческой информации, выдаваемой управленческими органами и должностными лицами; 8) нравственный критерий [2, с. 269-271].
По каждому критерию нами определялся уровень социальной эффективности, а затем рассчитывался сводный индекс эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Третий этап социального аудита -проектирование, разработка и внедрение социальных технологий, которые способствовали бы оптимизации муниципального управления, повышению его социальной эффективности.
У российской социологии есть достаточно богатый опыт разработки и реализации социальных технологий на уровне городского управления. В 1986 г. на базе Института социологии РАН был создан Ме-
жотраслевой научный коллектив, который работал под руководством Т.М. Дридзе. Коллектив сформировал концепцию прогнозного социального проектирования, которая основывается на теоретико-методологических основаниях, получивших название проблемно-ориентированного (проблемно-целевого, прогнозного) подхода. Исследователи поставили перед собой задачу разработать фундаментальную теорию и методологию «прогнозной социально-проектной деятельности как специфической социальной технологии, ориентированной на интеграцию гуманитарного знания в процесс выработки вариативных образцов решений текущих и перспективных социально значимых проблем с учетом данных социально-диагностических исследований, доступных ресурсов и намеченных целей развития регулируемой социальной ситуации» [7, с. 7].
По итогам диагностики разрабатывается концепция социально-приемлемой стратегии развития поселения, предусматривающая рациональное и согласованное с заинтересованными сторонами решение вопросов, связанных:
- с социально-ориентированным освоением территории и организацией местного самоуправления;
- с социально-ориентированным развитием местной социальной, культурной, транспортной и прочих инфраструктур в контексте поселения и его связей с другими поселениями;
- с созданием экологически благополучной среды и обеспечением условий для здорового образа жизни разнообес-печенных и разновозрастных групп населения, для людей с разными интересами и запросами;
- с развитием условий для обучения и приобщения к спорту, игровой и общей культуре детей, для их образования, а также для решения проблемы занятости и связанных с ней проблем повышения и смены квалификации;
- с развитием новых форм самоорганизации населения, направленных на повышение качества жизни, а также новых служб, способных обеспечивать социальную, экономическую, экологическую и юридическую защиту интересов жителей и местных сообществ в целом;
- с оптимизацией системы местного самоуправления и использования территории [3, с. 9].
Развитие идей Т.М. Дридзе на современном этапе продолжается сотрудниками Центра социологии управления и социальных технологий Института социологии РАН. Например, Е.М. Акимкин считает, что одной из форм деятельности, выводящей науку в практику управления, может быть социально ориентированное консультирование. «Социально ориентированное консультирование в муниципальном управлении стремится найти и реализовать решения, удовлетворяющие нескольким условиям, во-первых, они направлены на разрешение проблемных ситуаций, которые возникают в жизни людей, и могут создавать, в случае их игнорирования или некачественного решения, сложные локальные социальные ситуации; во-вторых, при их подготовке и в ходе реализации не просто возникает обратная связь между субъектами управления, но эта связь является диалогической, т.е. положительной обратной связью. Она отличается от имитации диалога или воздействия, которые не предполагают адекватной интерпретации намерений других участников процесса управления. И именно в такой форме положительная обратная связь целенаправленно организуется на всех этапах управленческого цикла» [1, с. 10-11]. Нам представляется, что в современных
условиях такая форма взаимодействия социологической науки и практики муниципального управления может быть достаточно полезной и эффективной.
Подводя итоги, можно констатировать, что процедура социального аудита соответствует принципам социоинженер-ного подхода, поэтому достаточно успешно может применяться для исследования проблем муниципального управления. К преимуществам данной методики можно отнести: технологичность, алгоритмич-ность, комплексный характер, сочетание статистических и социологических показателей, применение количественных и неколичественных методов, позволяющих получить достоверные данные. Ограничения применения данной методики связаны с затратностью подобных исследований. В местных бюджетах, особенно в дотационных муниципальных образованиях, не предусмотрены средства на проведение таких комплексных исследований. Поэтому местные администрации вынуждены проводить опросы населения собственными силами, зачастую нарушая методику и процедуру исследования. Однако в целях получения достоверного знания и адекватной оценки рекомендуется проводить независимую социологическую диагностику, оценку и проектирование.
1. Акимкин, Е.М. Стратегии развития и социальные технологии [Текст] / Е.М. Акимкин// Управление социальными процессами в регионах: VI Всероссийская научная конференция, 30-31 октября 2008 г.: Сб. статей. - Екатеринбург: УрАГС, 2008. - С. 9-11.
2. Атаманчук, Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы): учеб. пособие [Текст] / Г.В. Атаманчук. - М.: ОАО «НПО Экономика», 2000. - 302 с.
3. Дридзе, Т.М. Предложения по научному обеспечению проектов социально ориентированного развития населённых мест [Текст] / Т.М. Дридзе // Муниципальная власть. - 1998. - № 3. - С. 9.
4. Зерчанинова, Т.Е. Методика анализа и оценки социальной эффективности деятельности местной администрации в социальной сфере [Текст] / Т.Е. Зерчанинова, К.Н. Самков// Русская философия и российская государственность: сборник научных трудов. - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2009. - С. 408-425.
5. Касьянова, А.Н. Средний город России: диагностика жизнедеятельности социума и социальное управление: автореферат дис. ... канд. социол. наук [Электронный ресурс] / А.Н. Касьянов. - Ростов-на-Дону, 2007. 27 с. // Режим доступа: URL: http://www.znb.rsu.ru/referat/D212-208-01/22-00-08/20070528_D212-208-01_22-00-08_KasyanovaAN.doc (дата обращения 30.06.2009).
6. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента Российской Федерации № 607 от 28.04.2008 г. (в ред. Указа Президента РФ от 13.05.2010 N 579). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Прогнозное социальное проектирование: Теоретико-методологические и методологические проблемы [Текст] / отв. ред. Т. М. Дридзе. - М.: Наука, 1994. - 304 с.
8. Резниченко, Д.В. Социальный аудит деятельности местных администраций: автореферат дис. ... канд. социол. наук [Текст] / Д.В. Резниченко. - Екатеринбург, 2004. - 22 с.
9. Социальный аудит в управлении малым северным городом [Текст] / Попов В.Г., Кузьмин А.И., Зерчанинова Т.Е., Халиуллин Р.З. / под ред. В.Г. Попова. - Екатеринбург: Академкнига, 2002. - 236 с.
10. Социальный аудит: учеб. пособие [Текст] / под ред. А.А. Шулуса, Ю.Н. Попова. - Москва: Издательский дом АТИСО, 2008. - 620 с.
11. Тихонов, А.В. Социология управления. Теоретические основы [Текст] / А.В. Тихонов. - М.: «Канон+» РООИ «Реабилитация», 2009. - 472 с.
12. Халиуллин, Р.З. Муниципальное управление социумом малого северного города: опыт социального аудита: автореферат дис. ... канд. социол. наук [Текст] / Р.З. Халиуллин. - Екатеринбург, 2002. - 22 с.
13. Candau, P. Audit social [Text] / P. Candau. - Vuibert, 1985. - 282 p.
14. Couret, A., Laudit social [Text] / A. Couret, J. Igalens. - Paris: Universitaires de France, 1988. - 128 P.
