CC BY
194
УДК 352.075
Т.Е. Зерчанинова
СОЦИАЛЬНЫЙ АУДИТ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ
Статья посвящена теории и практике социального аудита развития муниципальных образований. Автором разработана концептуальная модель социального аудита, включающая следующие элементы: 1) субъекты социального аудита, 2) объекты, 3) принципы, 4) цель, 5) функции, 6) средства и методы социального аудита, 7) условия, 8) результаты социального аудита. В статье описываются результаты социального аудита развития муниципальных образований Свердловской области.
Социальный аудит, эффективность, муниципальные образования
T.E. Zerchaninova SOCIAL AUDIT IN THE DEVELOPMENT OF MUNICIPALITIES
The article deals with the theory and practice of social audit in the development of municipalities. The authors have developed a conceptual model of social audit, including the following elements: 1) subjects of social audit, 2) facilities, 3) principles, 4) purpose, 5) functions, 6) means and methods of social audit, 7) conditions, 8) results of the social audit. This article describes the results of the social audit relating the development of municipalities in Sverdlovsk region.
Social audit, effectiveness, municipalities
Развитие муниципальных образований в России характеризуется целым рядом тенденций: отмечается сильно выраженная дифференциация социально-экономических условий для развития муниципальных образований даже в пределах одного субъекта РФ; особую актуальность приобретает внедрение механизмов стратегического и проектного управления территориями; выдвигаются более высокие требования к компетентности муниципальных служащих; со стороны населения и государства предъявляются требования повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления. В этих условиях особую актуальность приобретает поиск современных методов оценки эффективности муниципального управления. В целях диагностики состояния муниципальных образований и определения перспектив их развития автор предлагает использовать такую исследовательскую технологию, как социальный аудит [1].
Социальный аудит развития муниципальных образований рассматривается нами как вид со-циоинженерной деятельности, включающий социальную диагностику состояния муниципальных образований, оценку социальной эффективности деятельности органов местного самоуправления и кон-
259
сультационную поддержку органов местного самоуправления по вопросам развития муниципальных образований. Нами предложена концептуальная модель социального аудита, при разработке которой использованы отдельные положения Концепции российской модели социального аудита [2]. Она наполнена новым содержанием, адаптированным к муниципальному управлению и к социологическим методам исследования.
Структура концептуальной модели социального аудита представлена взаимосвязанными элементами: 1) субъекты социального аудита, 2) объекты социального аудита, 3) принципы социального аудита, 4) цель социального аудита, 5) функции социального аудита, 6) средства и методы социального аудита, 7) условия, в которых осуществляется социальный аудит, 8) результаты социального аудита (рис. 1).
Рис. 1. Концептуальная модель социального аудита
Рассмотрим элементы предлагаемой модели.
1. Субъектами социального аудита развития муниципальных образований являются заказчики социального аудита (органы государственной власти и органы местного самоуправления, политические партии, общественные организации и другие институты гражданского общества) и исполнители (научно-исследовательские коллективы, организации, отдельные ученые).
2. Объектом социального аудита развития муниципальных образований является деятельность органов местного самоуправления.
3. Принципы социального аудита: добровольность, рекомендательный характер, независимость социальных аудиторов от заказчиков, открытость результатов социального аудита, профессионализм аудиторов, достоверность результатов социального аудита.
4. Целью социального аудита развития муниципальных образований является оценка социальной эффективности деятельности органов местного самоуправления и разработка управленческих технологий по совершенствованию этой деятельности, повышению её эффективности.
5. Функции социального аудита: диагностическая, оценочная, функция обратной связи, корректирующая, функция регулирования взаимодействия между органами местного самоуправления, общественными организациями и институтами гражданского общества.
6. Средства и методы социального аудита. Средства социального аудита: познавательные (методы исследовательской деятельности) и предметные (компьютеры, оргтехника, канцелярия). Методы социального аудита могут быть разделены на две группы: 1) теоретические: описание, анализ, синтез, моделирование, измерение, сравнение, классификация, типология; 2) эмпирические: анализ официальных документов, социологический опрос, фокус-группа, экспертные методы, эвристические методы, анализ статистических показателей и др.
7. Условия, в которых осуществляется социальный аудит - это комплекс характеристик среды, в которой осуществляется деятельность, и которые необходимы для её реализации: политические, экономические, социальные, материально-финансовые, нормативно-правовые, организационные, информационные условия, технические, научно-методические, кадровые мотивационные,
8. Результаты социального аудита развития муниципальных образований включают: результаты социальной диагностики, результаты оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления и исполнителей, практические рекомендации по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления или управленческие технологии, готовые к внедрению.
Процедура социального аудита представляет собой последовательность всех операций, общую систему действий, из которых состоит процесс социального аудита. Процедура социального аудита развития муниципальных образований включает три этапа [3]: 1) диагностический, 2) оценочный, 3) консультационный (рис. 2).
Рис. 2. Этапы социального аудита
На первом этапе осуществляется диагностика проблем развития муниципальных образований, которая позволяет выявить причины возникновения социальных проблем, проанализировать влияние разнообразных факторов и выработать предложения по решению социальных проблем. Для этого могут быть использованы самые разнообразные методы социального аудита, выбор которых зависит от конкретных обстоятельств и условий проведения социального аудита. В том примере, который мы хотим привести в данной работе, диагностика осуществлялась методом экспертного опроса.
В социальном аудите широко применяются методы, основанные на знаниях и интуиции экспертов. Эксперт - это высококвалифицированный специалист, компетентный в исследуемом вопросе, обладающий специальными знаниями и опытом практической работы в изучаемой сфере. Можно выделить четыре основные функции этого метода в исследовании: оценка состояния объекта (диагностика); оценка причин явления или процесса; прогноз тенденций развития социальных процессов; выработка форм и методов решения социальной проблемы.
Эмпирической базой нашего исследования являются результаты опроса руководителей муниципальных образований (глав муниципальных образований, глав местных администраций и их заместителей), который был организован Российской академией народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации в целях совершенствования и развития механизмов подготовки кадров органов местного самоуправления. Сбор и обработку данных в муниципальных образованиях Свердловской области проводили Т.Е. Зерчанинова и Е.И. Васильева в период с 03 по 13 мая 2011 года. Методом анкетного экспертного анкетирования опрошены 107 человек.
Оценивая социально-экономическую ситуацию на территории своих муниципальных образований в настоящее время, 64 % экспертов сказали, что есть элементы социальной напряженности.
26 % считают обстановку благоприятной или нормальной. Крайне напряженная обстановка в МО сложилась по мнению 8 %. Остальные 2 % указали, что обстановка на грани социального взрыва или социальной апатии.
Экспертная оценка социальных проблем в муниципальных образованиях представлена в табл. 1.
Таблица 1
Оцените социальные проблемы в Вашем муниципальном образовании по степени важности (остроты) -
высокая, средняя или низкая
Оцениваемый критерий Высокая степень, % Средняя степень, % Низкая степень, %
высокая смертность 30 64 6
низкая рождаемость 12 73 15
алкоголизм 38 55 7
миграция трудоспособного населения 31 54 15
высокий уровень безработицы 25 44 31
наркомания 22 46 32
высокий уровень преступности 1 53 46
рост уровня заболеваний, ухудшение здоровья населения 25 60 15
проблемы детства и молодежи 15 70 15
коррупция 0 29 71
экология 28 41 32
Эксперты отметили наиболее высокую степень остроты таких социальных проблем как алкоголизм, миграция трудоспособного населения и высокая смертность.
Экспертная оценка экономических проблем в муниципальных образованиях представлена в
табл. 2.
Таблица 2
Оцените экономические проблемы в Вашем муниципальном образовании по степени важности
(остроты) - высокая, средняя или низкая
Оцениваемый критерий Высокая степень, % Средняя степень, % Низкая степень, %
ремонт и строительство дорог 76 16 8
транспортное сообщение 13 61 26
состояние ЖКХ 69 25 6
проблемы строительства нового жилья в населенных пунктах 58 31 11
проблемы капитального ремонта жилья в населенных пунктах 77 16 7
недостаточное обеспечение инфраструктурой для развития физической культуры и спорта 35 44 21
низкий / недостаточный уровень здравоохранения 16 66 18
недостаток квалифицированных кадров в сфере: здравоохранения дошкольных учреждений общеобразовательных учреждений 53 38 9
15 47 38
13 47 40
отсутствие условий для развития малого и среднего бизнеса 9 60 31
По мнению экспертов, наиболее острые экономические проблемы: капитальный ремонт жилья в населенных пунктах, ремонт и строительство дорог, состояние ЖКХ.
Наибольшую трудность в реализации представляют следующие вопросы местного значения: ЖКХ, обеспечение населения жильем, дороги.
В большей степени препятствует исполнению органами местного самоуправления своих полномочий в полном объеме недостаточное финансовое обеспечение местных бюджетов (70 % респондентов). По мнению 61 % экспертов, доходы местного бюджета скорее не позволяют, чем позволяют решать вопросы местного значения в муниципальном образовании.
Население муниципальных образований не в полной мере осознает значение местного самоуправления и малоактивно (75 % экспертов). Органы местного самоуправления слабо вовлечены в процесс модернизации России (62 %).
Полученные методом экспертного опроса данные вполне соотносятся с результатами опросов населения муниципальных образований, которые проводились под руководством автора статьи [4]. Экспертные и массовые опросы традиционно дополняют друг друга в эмпирических социологических исследованиях. Однако ограничения применения массового опроса населения связаны с затратностью подобных исследований. В местных бюджетах, особенно в дотационных муниципальных образованиях, не предусмотрены средства на проведение социологических мониторингов. Преимущество экспертного опроса заключается в его экономичности. Однако применение данного метода зачастую требует использования административного ресурса.
262
Социальный аудит позволяет не только диагностировать состояние и тенденции развития такой системы как муниципальное образование, но и оценить результаты деятельности управляющей системы (органов местного самоуправления) с точки зрения эффективности.
Необходимо обратить внимание на то, что в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах упоминается разработка и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и должностных лиц [5]. Таким образом, оценка достигнутых результатов путем очередного аудита (мониторинга) эффективности является одним из элементов системы управления по результатам.
На оценочном этапе социального аудита муниципальных образований воспользуемся результатами ежегодного мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных на территории Свердловской области (68 городских округов и 5 муниципальных районов).
До 1 января 2013 года мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления осуществлялся в соответствии с методикой [6], которая включала:
1. Оценку показателей докладов глав ОМСУ (по достигнутому значению в отчетном году и динамике),
2. Оценку удовлетворенности населения по результатам социологических опросов,
3. Расчет неэффективных расходов по сферам деятельности ОМСУ: здравоохранение, общее образование, ЖКХ, организация муниципального управления.
Приведем значения некоторых показателей социально-экономического развития муниципальных образований Свердловской области, указанных в Сводном докладе о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных на территории Свердловской области за 2011 год [7].
Доля отремонтированных автодорог общего пользования местного значения с твердым покрытием в 2011 году была ниже норматива (8-10%) и составила 3,94%. В 22 муниципальных образованиях ремонт автодорог не производился. Средства местных бюджетов в основном направлялись на содержание дорог (ямочный ремонт). Средняя доля автомобильных дорог местного значения, не отвечающих нормативным требованиям, в общей протяженности автодорог местного значения в 2011 году составила 52,82%.
В сфере развития малого и среднего предпринимательства отмечается положительная тенденция: начиная с 2009 года, количество субъектов малого и среднего предпринимательства в Свердловской области увеличилось на 8 131 единицу.
Объем инвестиций в основной капитал (за исключением бюджетных средств) в расчете на 1 жителя в среднем по муниципальным образованиям в 2011 году составил около 42 тыс. рублей.
Важным показателем социально-экономического развития территории являются доходы населения. Отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников муниципальных учреждений к среднемесячной номинальной заработной плате работников крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций по муниципальным образованиям Свердловской области составило 79,7%.
В 2011 году среднемесячная номинальная начисленная заработная плата работников крупных и средних предприятий в Свердловской области составила 24 022 рубля (рост на 15,2% по сравнению с уровнем 2010 года).
Во всех муниципальных образованиях, за исключением тех, у которых учреждения здравоохранения с 01.01.2011 г. стали государственными, в 2011 году произошло увеличение общего объема расходов бюджета на здравоохранение. Расходы бюджетов муниципальных образований Свердловской области на здравоохранение в 2011 г. составили 10,16 млрд. руб., что на 4% больше уровня 2010 года.
В 2011 году на 3,5% увеличилось количество муниципальных дошкольных образовательных учреждений. Отмечается рост численности детей в возрасте от 3 до 7 лет, получающих дошкольную образовательную услугу и (или) услугу по их содержанию в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях, на 5,8 % по сравнению с уровнем 2010 года, которая составила 157962 человека.
Одним из показателей качества общего образования является доля выпускников школ, сдавших ЕГЭ. В 2011 году она составила 95,6% - по математике и 98,2% - по русскому языку.
В 2011 году наблюдается рост основных параметров развития физической культуры и спорта в Свердловской области. Численность населения, регулярно занимающегося физической культурой и спортом, составляет 822 165 человек или 19,1% от общей численности населения Свердловской области. Однако обеспеченность муниципальных образований Свердловской области спортивными залами от существующего норматива составляет 43,1%, плоскостными сооружениями - 53,8%, бассейнами - 11,9%.
На 2,7% увеличился объем вводимого в эксплуатацию жилья, общая площадь которого составила в 2011 году 1818 тыс.кв. метров. При этом индивидуальными застройщиками построено и введено 704,7 тыс.кв. метров, что на 5,5 % выше по сравнению уровнем 2010 года. В 2011 году общая площадь жилых помещений на 1 жителя в Свердловской области составила 0,42 кв. метров (102,6% к уровню 2010 года). Правила землепользования и застройки приняты в полном объеме в 68 муниципальных образованиях.
В сфере жилищно-коммунального хозяйства доля убыточных организаций в среднем по муниципальным образованиям Свердловской области в 2011 году составила 53,7%. Уровень собираемости платежей граждан за потребленные жилищно-коммунальные услуги по Свердловской области в 2011 году составил 92,9%.
В 2011 году расходы на содержание работников органов местного самоуправления увеличились по сравнению с 2010 годом на 28,4% и составили 4,7 млрд. рублей. Средний размер расходов на содержание работников органов местного самоуправления в расчете на одного жителя по всем муниципальным образованиям в 2011 году составил 1 595,4 рублей, что выше уровня 2010 года на 24%.
Расчет неэффективных расходов по сферам деятельности ОМСУ: здравоохранение, общее образование, ЖКХ, организация муниципального управления показал, что «общий объем неэффективных расходов бюджетов муниципальных образований Свердловской области в 2011 году составил 4755,95 млн. рублей, увеличившись по сравнению с уровнем 2010 года на 26,8%» [7, с. 38].
Мониторинг эффективности деятельности органов местного самоуправления предполагает также оценку удовлетворенности населения по результатам социологических опросов (табл. 3).
Таблица 3
Результаты опросов населения
Показатель Муниципальные образования с наилучшими показателями Муниципальные образования с наихудшими показателями
Удовлетворенность населения медицинской помощью Невьянский городской округ (91,6%) Махневское муниципальное образование (36%)
Удовлетворенность населения качеством дошкольного образования городской округ Верх-Нейвинский (99%) Махневское муниципальное образование (64%)
Удовлетворенность населения качеством дополнительного образования Малышевский городской округ (98,9%) Махневское муниципальное образование (36%)
Удовлетворенность населения качеством общего образования Малышевский городской округ (92,4%) Североуральский городской округ (63,12%)
Удовлетворенность населения жилищно-коммунальными услугами городской округ Пелым (80%) Талицкий городской округ (25,7%)
Удовлетворенность населения качеством предоставляемых услуг в сфере культуры городской округ Краснотурьинск (91,3%) муниципальное образование поселок Уральский (45,5%)
Удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления, в том числе их информационной открытостью Ивдельский городской округ (90%) городской округ Заречный (47,8%)
В результате комплексной оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления был составлен рейтинг городских округов и муниципальных районов, находящихся на территории Свердловской области. В целях обеспечения равных условий муниципальные образования разбиты на 5 групп в соответствии с численностью населения. По результатам в каждой из 5 групп определены муниципалитеты-лидеры, в которых комплексная оценка эффективности деятельности органа местного самоуправления наиболее высокая, и аутсайдеры, в которых оценка наиболее низкая (табл. 4).
Таблица 4
Муниципальные образования - лидеры и аутсайдеры по достигнутому уровню или динамике значений показателей по итогам 2011 года в своих группах
Группы муниципальных образований Муниципальные образования -лидеры Муниципальные образования -аутсайдеры
I группа - до 20 тыс. человек городской округ Староуткинск Новоуральский городской округ
II группа - от 20 до 40 тыс. человек Красноуфимский городской округ Город «Лесной»
III группа - от 40 до 75 тыс. человек Качканарский городской округ Тугулымский городской округ
IV группа - свыше 75 тыс. человек город Каменск-Уральский Городской округ Верхотурский
V группа - муниципальные районы муниципальное образование «Байкаловский муниципальный район» Нижнесергинский муниципальный район
В соответствии с установленным порядком по итогам 2011 года муниципальным образованиям-лидерам были предоставлены гранты за счет средств областного бюджета в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей деятельности органов местного самоуправления: город Каменск-Уральский (сумма гранта - 14 946 тыс. рублей), Качканарский городской округ (7 473 тыс. рублей), Красноуфимский городской округ (4 982 тыс. рублей), городской округ Староуткинск и муниципальное образование «Байкаловский муниципальный район» (по 1 245,5 тыс. рублей) [7].
На основе диагностики социальных проблем и оценки деятельности органов местного самоуправления необходим поиск конкретных способов и разработка управленческих технологий, с помощью которых проблемы развития муниципальных образований могут быть решены, а эффективность деятельности органов местного самоуправления - повышена.
В Сводном докладе о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных на территории Свердловской области, за 2011 год содержатся рекомендации органам местного самоуправления по повышению эффективности деятельности и эффективности расходования бюджетных средств в сфере здравоохранения, общего образования, жилищно-коммунального хозяйства и в сфере муниципального управления [7]. Однако в основном они имеют слишком общий характер и не учитывают особенности различных муниципальных образований. Опрошенные нами эксперты отметили собственные возможности муниципальных образований для их развития (табл. 5).
Таблица 5
Какими собственными возможностями располагает Ваше муниципальное образование для улучшения социально-экономической ситуации?
Варианты ответа %
кадры, научный потенциал 22
выгодное географическое положение 59
природные ресурсы, природные условия 57
промышленный потенциал 51
сельскохозяйственный потенциал 49
собственные возможности отсутствуют 4
иное (укажите, что именно) 3
Отрадно отметить, что только 4 % респондентов отметили, что собственные возможности муниципальных образований отсутствуют. Однако для того, чтобы воспользоваться собственными возможностями для улучшения социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях, им необходим ряд условий (табл. 6).
Таблица 6
С чем Вы связываете возможность улучшения социально-экономической ситуации в Вашем муниципальном образовании?
Варианты ответа %
увеличение доли межбюджетных трансфертов из областного бюджета 79
совершенствование законодательства 70
внешнеэкономические связи, иностранные инвестиции 18
собственные ресурсы муниципального образования 36
мобилизация внебюджетных средств 28
увеличение неналоговой доходной части местного бюджета 38
реализация приоритетных национальных проектов 44
межмуниципальная кооперация внутри субъекта РФ 16
активизация участия населения в решении вопросов местного значения 45
усиление внимания к мнению населения и его учет при принятии управленческих решений 23
иное (укажите, что именно) 1
Полученные данные показывают, что в первую очередь руководители муниципальных образований связывают возможность улучшения социально-экономической ситуации в муниципальных образованиях с увеличением доли межбюджетных трансфертов из областного бюджета и совершенствованием законодательства. Менее четверти руководителей муниципальных образований ориентированы на усиление внимания к мнению населения. Между тем мнение населения является достаточно важным показателем, который учитывается при оценке эффективности деятельности органов
местного самоуправления и будет учитываться при оценке эффективности деятельности руководителей органов местного самоуправления.
Таким образом, наше исследование показало, что технология социального аудита может успешно применяться для анализа и оценки развития муниципальных образований. Методология социального аудита включает разнообразные методы, что позволило нам комплексно изучить проблемы развития муниципальных образований. В процессе апробации процедуры социального аудита на примере муниципальных образований Свердловской области были получены результаты социальной диагностики, результаты оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, практические рекомендации по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления.
ЛИТЕРАТУРА
1. Социальный аудит: учебное пособие / под общ. ред. А.А. Шулуса, Ю.Н. Попова. М.: Издательский дом «АТиСО», 2008. 620 с.
2. Концепция российской модели социального аудита. М.: Академия труда и социальных отношений, 2007. 24 с. [электронный ресурс] // Режим доступа: ИКЬ:
http://www.globecsi.ru/Articles/2007/Popov.pdf (дата обращения 19.07.2012).
3. Зерчанинова Т.Е. Процедура социального аудита деятельности органов местного самоуправления // Социум и власть. 2010. № 4. С. 21-25.
4. Зерчанинова Т.Е. Социальная эффективность деятельности органов местного самоуправления городских округов // Управленческое консультирование. 2010. № 4. С. 21-29.
5. О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах [электронный ресурс]: Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р (в ред. от 10 марта 2009 г.). Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. О реализации Указа Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [электронный ресурс]: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. № 1313-р (в ред. от 13 июля 2011 г.). Документ утратил силу. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7. Сводный доклад о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного
самоуправления городских округов и муниципальных районов, расположенных на территории Свердловской области за 2011 год. 64 с. [электронный ресурс]. ИКЬ:
http://economy.midural.ru/content/doklad-ot-04092012 (дата обращения 25.07.2013).
Зерчанинова Татьяна Евгеньевна -
кандидат социологических наук, доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление» Уральского института (филиала) Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Tatiana E. Zerchaninova -
Ph. D., Associate Professor
Department of Public and Municipal Management,
Uralsk Institute (Branch),
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration
Статья поступила в редакцию 20.10.13, принята к опубликованию 15.12.13
