CC BY
36
УДК 342.951:343.8
Процедура разрешения конфликта интересов в уголовно-исполнительной системе России как вид административного процесса
■ С.В. КРИЖАНОВСКИЙ - адъюнкт кафедры административно-правовых дисциплин ВИПЭ ФСИН России
В статье рассматривается процедура разрешения конфликта интересов в уголовно-исполнительной системе России как вид административного процесса, а также проблемы, возникающие при ее проведении, предлагаются пути совершенствования данной деятельности.
Ключевые слова: административный процесс; процедура разрешения конфликта интересов; стадии административного процесса; аттестационная комиссия; конфликт интересов.
The procedure for interests conflict in the penal system of Russia as a kind of administrative process
■ S.V. KRIZHANOVSKY - Post Graduate of the Department of Administrative and Legal Disciplines of the Vologda Institute of Law and Economics of the Federal Penal Service of Russia
The article deals with a procedure for resolution interests conflict in the penal system of Russia as a kind of administrative process, as well as problems arising from its conduct, the author suggests ways of improving this activity.
Key words: the administrative process; procedure for resolution interests conflict; the stage of the administrative process; certification commission; interests conflict.
Одной из задач, стоящих перед органами государственной власти, является противодействие коррупции. Важным условием эффективности данной работы выступает повышение качества управления1.
Управление во всех сферах деятельности государства, включая правоохранительные органы, призвано обеспечивать организованность, упорядоченность и согласованность функционирования всех элементов системы2.
Рассмотрим процедуру урегулирования конфликта интересов как вид административного процесса. Урегулирование конфликта интересов заключается в административной деятельности уполномоченных на то должностных лиц и специально созданных органов (комиссий), результатом которой является разрешение данного конфликта и привлечение служащих к дисциплинарной либо административной ответственности.
Как отмечает С.Ю. Щеколдин, урегулирование конфликта интересов в системе
государственной службы следует рассматривать не как отдельные процедуры, а как новый вид административного производства в современном российском административном праве3.
Действительно, рассматриваемая деятельность содержит в себе все признаки административного процесса. Это содержание правил для легального применения материальных норм, регулирующих конфликт интересов, совокупность последовательных процедур, распределенных по конкретным стадиям, специфический субъективный состав с определенной компетенцией, а также наличие временных характеристик (сроки, периодичность)4.
Само понятие процесса является универсальным и предполагает совокупность последовательных действий для достижения какого-либо результата5.
Вместе с тем административный процесс, содержащий в себе различные виды производств, разворачивается во времени через определенную процедуру, которая имеет
свое начало, продолжение и завершение и складывается из предусмотренных законом и осуществляемых в логической последовательности действий участников процесса.
На основании этого в административном процессе выделяются определенные стадии (в рамках стадии - этапы), в пределах которых его участники обязаны либо правомочны совершать определенные, имеющие юридическое значение действия. В полной мере это относится и к деятельности по разрешению конфликта интересов. Поскольку процедура разрешения конфликта интересов в уголовно-исполнительной системе представляет собой отдельный вид производства в рамках административного процесса, то его стадию можно определить как часть процесса, в пределах которой участники данной процедуры обязаны либо правомочны выполнять обязательные либо возможные действия, предусмотренные для этой стадии, которые оформляются соответствующим образом (например, предоставление документов, объяснений, рапортов и т.д.). Заметим, что невыполнение обязательных действий на определенной стадии работником уголовно-исполнительной системы не является основанием для невозможности перехода к следующей стадии. В таком случае составляются соответствующие документы и следует переход к новой стадии. Выделим стадии деятельности по разрешению конфликта интересов в уголовно-исполнительной системе по аналогии со ст. 6.29 КоАП РФ, предусматривающей ответственность за нарушение законодательства о разрешении конфликта интересов медицинским работником:
1. Инициация разрешения конфликта интересов осуществляется:
- путем подачи уведомления установленного образца работником уголовно-исполнительной системы представителю нанимателя о наличии ситуации или возможности возникновения ситуации конфликта интересов;
- представления начальника УФСИН или любого члена комиссии, касающегося обеспечения соблюдения сотрудниками требований к служебному поведению или требований об урегулировании конфликта интересов либо осуществления в территориальном органе мер по предупреждению коррупции;
- поступление материалов от отделов по противодействию коррупции территориального органа, собственной безопасности, прокуратуры и иных правомочных органов.
2. Осуществление проверки компетентными органами (отделами по противодействию коррупции) по поступившим материалам. Данная стадия включает следующие этапы:
1) Проверка поступивших сведений.
2) Сбор дополнительных материалов, в необходимых случаях (согласно регламенту взаимодействия между кадровыми подразделениями, подразделениями по противодействию коррупции и отделами собственной безопасности территориальных органов) направление запросов в финансовые учреждения, налоговые органы, проведение оперативно-розыскных мероприятий и др.
Существуют определенные сложности в реализации данного этапа производства. Так, в Федеральном законе от 12.08.1995 г. № 144-ФЗ (ред. от 21.12.2003) «Об оперативно-розыскной деятельности»6 одним из оснований проведения оперативно-розыскных мероприятий предусмотрено наличие запроса, направленного в соответствии с данным законом (ст. 7), а также установлено, что органы проводят оперативно-розыскные мероприятия в целях добывания информации, необходимой для принятия решений о достоверности и полноте сведений, представляемых в соответствии с законодательством о соблюдении лицами, замещающими должности государственной службы, ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и об исполнении ими обязанностей, установленных федеральными конституционными законами, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Вышеуказанные положения касаются непосредственно органов уголовно-исполнительной системы, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, в частности отделов собственной безопасности ФСИН России и ее территориальных органов. Для обеспечения взаимодействия между органами, осуществляющими противодействие коррупции, был принят «Регламент взаимодействия управления кадров ФСИН России, кадровых подразделений и инспекций по личному составу территориальных органов ФСИН России с подразделениями собственной безопасности уголовно-исполнительной системы»7.
Данный регламент определяет перечень подразделений по борьбе с коррупцией (отдел организации работы по противодействию коррупции и инспекции по личному
составу управления кадров ФСИН России; кадровые подразделения и инспекции по личному составу территориальных органов ФСИН России и учреждений, непосредственно подчиненных ФСИН России; подразделения собственной безопасности уголовно-исполнительной системы в составе: управления собственной безопасности ФСИн России, подразделений собственной безопасности территориальных органов), а также их функции и порядок работы.
В случае недостаточной для назначения проверки информации подразделениями по противодействию коррупции направляются запросы в соответствующие подразделения собственной безопасности ФСИН России для получения дополнительных сведений. Срок рассмотрения таких запросов составляет 30 дней. Согласно федеральному закону «Об оперативно-розыскной деятельности» при получении запроса сотрудниками отделов собственной безопасности, как правило, проводятся следующие мероприятия: наведение справок, опрос, наблюдение, исследование документов. Следует отметить, что осуществлять оперативно-розыскную деятельность могут только подразделения ФСИН России (ст. 13), что на практике приводит к затруднениям в получении ответов на запросы.
Анализ практики правоприменения, совершенствования деятельности в данном направлении, в том числе и органов, осуществляющих антикоррупционную и оперативно-розыскную деятельность во ФСИН России, свидетельствует о необходимости принятия нормативного-правового акта, регламентирующего прохождение службы во ФСИН России, по аналогии с федеральным законом «О полиции». Также считаем целесообразным обозначить перечень возможных оперативно-розыскных мероприятий в рамках проверки вышеуказанных сведений, включить в перечень, установленный федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности», подразделения собственной безопасности территориальных органов ФСИН России.
3) Проведение проверки по собранным материалам.
4) Представление решения по итогам проверки представителю нанимателя (начальнику территориального органа ФСИН России).
5) Представление в аттестационную комиссию начальником территориального органа материалов проверки, свидетельствующих о несоблюдении сотрудником
требований к служебному поведению или требований об урегулировании конфликта интересов.
3. Рассмотрение поступивших материалов на заседании специально уполномоченного коллегиального органа (аттестационной комиссии территориального органа ФСИН России).
Данная стадия включает следующие этапы:
1) Подготовка к проведению заседания.
Председатель комиссии при поступлении
к нему информации, содержащей основания для проведения заседания, в трехдневный срок назначает дату заседания комиссии, организует ознакомление сотрудника, в отношении которого комиссией рассматривается вопрос о соблюдении требований об урегулировании конфликта интересов, его представителя, членов комиссии и других лиц, участвующих в заседании, с информацией, поступившей в территориальный орган, и с результатами ее проверки; рассматривает ходатайства о приглашении на заседание аттестационной комиссии привлеченных лиц (членов комиссии, не проходящих службу в данном территориальном органе), принимает решение об их удовлетворении (об отказе в удовлетворении) и рассмотрении (отказе в рассмотрении) в ходе заседания комиссии дополнительных материалов.
2) Проведение заседания.
Заседание комиссии проводится в присутствии сотрудника, в отношении которого рассматривается вопрос о соблюдении требований об урегулировании конфликта интересов. При наличии письменной просьбы сотрудника о рассмотрении указанного вопроса без его участия заседание комиссии проводится в его отсутствие. В случае неявки сотрудника или его представителя на заседание комиссии при отсутствии письменной просьбы рассмотрение вопроса откладывается. В случае вторичной неявки сотрудника или его представителя без уважительных причин комиссия может принять решение о рассмотрении указанного вопроса в отсутствие сотрудника. На заседании комиссии заслушиваются пояснения сотрудника (с его согласия) и иных лиц, рассматриваются материалы по существу предъявляемых сотруднику претензий, а также дополнительные материалы. Члены комиссии и лица, участвовавшие в заседании, не вправе разглашать сведения, ставшие им известными в ходе работы комиссии.
3) Вынесение решения.
Решения принимаются тайным голосованием (если комиссия не примет иное решение) простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии.
По итогам рассмотрения вопроса о несоблюдении сотрудником требований к служебному поведению или требований об урегулировании конфликта интересов комиссия принимает одно из следующих решений:
- установить, что работник или сотрудник соблюдал требования к служебному поведению или требования об урегулировании конфликта интересов;
- установить, что работник или сотрудник не соблюдал требования к служебному поведению или требования об урегулировании конфликта интересов. В этом случае комиссия рекомендует начальнику территориального органа указать работнику или сотруднику на недопустимость нарушения требований к служебному поведению или требований об урегулировании конфликта интересов либо применить к нему конкретный вид дисциплинарной ответственности.
4) Исполнение решения комиссии по рассматриваемому делу.
Решения комиссии оформляются протоколами, которые подписываются членами комиссии, принимавшими участие в заседании.
Для исполнения решений могут быть подготовлены проекты приказов, распоряжений, решений или указаний, которые представляются на рассмотрение начальнику территориального органа. Отметим, что в случае рассмотрения вопроса о соблюдении требований об урегулировании конфликта интересов решения комиссии для начальника носят рекомендательный характер. Член комиссии, не согласный с ее решением, вправе в письменной форме изложить свое мнение, которое подлежит обязательному приобщению к протоколу заседания комиссии и с которым должен быть ознакомлен сотрудник. Копии протокола заседания комиссии в трехдневный срок направляются начальнику территориального органа, в виде выписок из него - сотруднику, а также по решению комиссии - иным заинтересованным лицам. Начальник обязан рассмотреть протокол заседания комиссии и вправе учесть в пределах своей компетенции содержащиеся в нем рекомендации при принятии решения о применении к сотруднику мер ответственности. Решение
начальника территориального органа оглашается на ближайшем заседании комиссии и принимается к сведению без обсуждения. Копия протокола заседания комиссии или выписка из него приобщается к личному делу сотрудника, в отношении которого рассмотрен вопрос о соблюдении требований об урегулировании конфликта интересов. Решения комиссии утверждаются начальником территориального органа и обязательны для исполнения сотрудниками.
Отметим следующие важные моменты:
- решение коллегиального органа по вопросам соблюдения требований об урегулировании конфликта интересов в уголовно-исполнительной системе России носят, в отличие от решения того же органа по делам о непредоставлении либо неправильном предоставлении сведений о доходах, рекомендательный характер. Тем самым ставится вопрос о необходимости вообще рассматривать подобные дела на заседаниях аттестационных комиссий. В данном случае возможно вынесение не решения, а экспертного мнения по существу дела, поскольку само решение принимается начальником территориального органа единолично, лишь с учетом мнения комиссии;
- срок рассмотрения материалов в три дня, а также то, что с данными материалами члены комиссии знакомятся фактически на заседании, может привести к неправильной оценке действий работников ФСИН России;
- у комиссии отсутствует возможность запроса дополнительных материалов;
- в работе комиссии не предусмотрена совещательная часть;
- отсутствует возможность подачи работником уголовно-исполнительной системы России заявления об отводе члена комиссии по основаниям возникновения у данного лица личной заинтересованности при рассмотрении дела. Следует учесть, что при вынесении решения о несоблюдении сотрудником требований об урегулировании конфликта интересов к нему применяются меры дисциплинарного взыскания, в том числе и в виде увольнения со службы в связи с утратой доверия, что влечет за собой фактическую невозможность в будущем трудоустройства на государственную службу.
5) Пересмотр решения начальника территориального органа ФСИН России.
Заметим, что процедуры пересмотра решений аттестационной комиссии не предусмотрено. Обжалование решения начальника территориального органа о наложении взы-
скания, в том числе и об увольнении в связи с утратой доверия, осуществляется через судебные органы, а также через органы прокуратуры и комиссию по трудовым спорам на основании личного обращения.
Отметим, что для повышения эффективности работы необходимо включение в данную стадию возможности обжалования решения аттестационной комиссии в вышестоящую аттестационную комиссию (комиссию центрального аппарата ФСИН России).
Нередко работники уголовно-исполнительной системы России привлекаются к дисциплинарной ответственности вне зависимости от наличия и формы вины, также отсутствует возможность освобождения работника от дисциплинарной ответственности даже при установлении фактов на-
рушения требований об урегулировании конфликта интересов, в случае если данный сотрудник добросовестно заблуждался, причиненный вред минимален либо отсутствует, а также по иным основаниям, решение по которым принимает коллегиальный орган (например, сотрудник был привлечен к дисциплинарной ответственности за наличие у него акций на общую сумму не более 100 рублей и т.п.). Также остается открытым вопрос о компетенции аттестационных комиссий ФСИН России в отношении неатте-стованных работников территориальных органов и учреждений ФСИН России, а также лиц, отбывающих наказание в учреждениях ФСИН России, трудоустроенных в качестве работников (кладовщики, повара, бригадиры, старшие дневальные и т.д.).
| ПРИМЕЧАНИЯ
1 См.: Нагорных Р.В., Софийчук Н.В. Эффективность государственной правоохранительной службы и ее влияние на состояние правоохранительной деятельности государства // Вестник института: преступление, наказание, исправление. 2015. № 2 (30). С. 31.
2 См.: Елагин А.Г., Мельникова Н.А. Административная деятельность исправительных учреждений: Моногр. М., 2011. С. 8.
3 См.: Щеколдин С.Ю. Конфликт интересов в государственных служебных отношениях: материальные и процессуальные аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2011. С. 10.
4 См.: Там же. С. 11.
5 См.: Большой российский энциклопедический словарь. М., 2007. С. 1261-1262.
6 См.: СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.
7 Текст официально опубликован не был.
1 Sm.: Nagornyh R.V., Sofijchuk N.V. Jeffektivnost' gosudarstvennoj pravoohranitel'noj sluzhby i ee vlijanie na sostojanie pravoohranitel'noj dejatel'nosti gosudarstva // Vestnik instituta: prestuplenie, nakazanie, ispravlenie. 2015. № 2 (30). S. 31.
2 Sm.: Elagin A.G., Mel'nikova N.A. Administrativnaja dejatel'nost' ispravitel'nyh uchrezhdenij: Monogr. M., 2011. S. 8.
3 Sm.: Shhekoldin S.Ju. Konflikt interesov v gosudarstvennyh sluzhebnyh otnoshenijah: material'nye i processual'nye aspekty: Avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. Voronezh, 2011. S. 10.
4 Sm.: Tam zhe. S. 11.
5 Sm.: Bol'shoj rossijskij jenciklopedicheskij slovar'. M., 2007. S. 1261-1262.
6 Sm.: SZ RF. 1995. № 33. St. 3349.
7 Tekst oficial'no opublikovan ne byl.
