CC BY
98
Верхотуров Юрий Иванович
кандидат исторических наук, Кубанский государственный аграрный университет
им. И.Т. Трубилина (e-mail: [email protected])
Противодействие коррупции на государственной службе в России:
исторический опыт и современное состояние проблемы
В статье анализируется исторический опыт борьбы Российского государства с коррупцией на государственной службе, содержатся примеры из зарубежной практики противодействия коррупции, рассматривается современное состояние проблемы коррупции в России. Предлагается комплексное решение данной проблемы, формулируются предложения по совершенствованию законодательства в рассматриваемой сфере.
Ключевые слова: государственная служба, правовой статус государственного служащего, коррупция, правовые ограничения и запреты, административно-правовые средства противодействия коррупции.
Yu.I. Verkhoturov, Candidate of Law, Kuban State Agrarian University named after I.T. Trubilin; e-mail: [email protected]
Counteraction to corruption in the civil service in Russia: historical experience and the current state of the problem
In the article historical experience of fight of the Russian state with a corruption on government service is analyzed, there are examples from foreign practice of counteraction to corruption, the modern state of problem of corruption in Russia is examined. An author offeres complex solution of this problem, sets suggestion on perfection of legislation in the examined sphere.
Key words: government service, legal status of civil servant, corruption, legal limitations and prohibitions, administrative measures of counteraction to corruption.
Одной из острейших проблем современности является коррупция в государственном аппарате, заметно влияющая на социальное, экономическое, политическое развитие большинства стран мира. Актуальной проблема коррупции пока остается и для России. В Российской Федерации распространены такие формы коррупции, как «продажа» должностей, взяточничество, легализация денежных средств или иного имущества, приобретенного незаконным путем, злоупотребление должностными полномочиями, незаконное участие служащих в предпринимательской деятельности. По данным зарубежных источников, в 2016 г. Российская Федерация по уровню коррупции занимала 131 место из 176 государств, подвергшихся исследованию [1]. Громкие антикоррупционные дела против высокопоставленных чиновников последних лет не привели к существенному снижению уровня коррупции в России.
Полагаем, что причиной этому сегодня является отсутствие системы противодействия коррупции в России. По нашему мнению, одним из основных факторов, способствующих сохранению высокого уровня коррупции в России, является сохраняющаяся практика «продажи» должностей государственной и муниципальной службы, непотизм как прямое следствие отсутствия кадровой политики как на федеральном уровне, так и в регионах. Еще одним фактором, способствующим развитию коррупции, является отсутствие стабильности правового положения государственных и муниципальных служащих, их фактическое бесправие перед произволом руководителя. Практика показывает, что защитить себя от произвола руководителя служащий не может. В России отсутствует система «защиты заслуг», давно существующая в развитых зарубежных государствах и существовавшая в Российской империи до революции 1917 г. О каком содержании принципа
181
стабильности гражданской службы, закрепленного Федеральным законом от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», можно говорить в условияхбесконечных организационно-штатных мероприятий, которые на месяцы фактически парализуют служащих, занятых лишь попытками сохранить себя на службе, решить вопрос о должности? Это в полной мере относится к службе в правоохранительных органах. Нестабильность положения формирует чувство неуверенности среди государственных служащих самого разного уровня. Не имея в этих условиях никаких гарантий сохранения своего статуса, они гораздо легче вступают в коррупционные отношения с целью обеспечить в материальном плане свое будущее. По нашему мнению, проблема коррупции в России обусловлена тем обстоятельством, что после разрушения партийно-советской номенклатурной системы не появилась новая, современная система отбора и продвижения государственных служащих. В результате среди служащих имеется немало лиц, поступающих на службу с целью, далекой от заботы о всенародном благе, а именно обрести необходимые связи в государственных и муниципальных органах, обеспечить защиту своему настоящему или будущему частному бизнесу.
При рассмотрении обозначенной выше проблемы представляется актуальным знание богатого исторического опыта противодействия коррупции, накопленного Российским государством за истекшие столетия. Одним из первых инструментов в борьбе с коррупцией на государственной службе являлся институт правовых ограничений и запретов, устанавливаемых в отношении государственных служащих. Впервые нормы об ограничениях, связанных с государственной службой, появляются в законодательстве древних Новгорода и Пскова XIII-XV вв. Так, Псковская судная грамота запрещала служащим княжеской администрации заниматься продажей алкогольной продукции. «А княжеские люди, - говорится в статье 115 грамоты, - (пусть) по дворам корчем не содержат ни в (самом) Пскове, ни в пригороде, и хмельной напиток не продают ни ведром ни ковшом, ни бочкою» [2, с. 323]. Статьи 68, 69 того же закона устанавливали запрет для посадников и волостелей выступать ходатаем в суде по чьим-либо делам, за исключением их собственных дел и дел, касающихся церк-
ви. В указах Петра I устанавливался запрет государственным служащим на занятие предпринимательской деятельностью. В Наказных статьях Нерчинскому воеводе «Об управлении казенными, земскими и военными делами» от 5 января 1701 г. предписывалось «...Воеводе, будучи на службе Великого Государя в Нерчинске, соболиного ни какого мягкого рухлядью и костью рыбья зуба и хлебными запасы и вином и никакими товары не торговать, и детям и племянникам и знакомцам и людям своим торговать не велеть. ни с кем ни на какую торговлю деньгами и запасы и вином и никакими товары не складываться. и во всех Нерчинских острогах всяким приказным людям, потому ж ни с кем ничем торговать не велеть. .Да и самому ему Воеводе однолично вина не курить» [3]. При Петре I была установлена уголовная ответственность за протекционизм и получение взятки при поступлении на государственную должность. Виновным грозило, «не смотря на лицо», наказание в виде штрафа, лишения чести, конфискации имущества или ссылка на галеры. Серьезной проблемой в правление Петра I являлась так называемая низовая коррупция, от которой более всего страдали наиболее широкие слои населения империи. Одним из распространенных способов вымогательства взяток служащими являлась волокита в рассмотрении заявлений, подаваемых подданными. Государство отреагировало на это Указом Юстиц-коллегии от 23 января 1719 г. «О безволокитном и правом вершении дел». Нарушителям указ грозил высокими денежными штрафами [4]. Петром были введены конкурсный порядок замещения государственных должностей, система ротации кадров.
Провозглашенная Петром I опора на закон и законность в управлении государством нашла свое воплощение в формировании весьма развитого антикоррупционного законодательства, исследование и использование опыта которого представляется актуальным и сегодня.
В правление Петра I сложились основные направления антикоррупционной политики Российского государства, нашедшие закрепление в законодательстве. Среди них полагаем необходимым выделить: 1) создание специализированных органов по выявлению фактов коррупции в государственном аппарате; 2) установление системы запретов и ограничений для государственных служащих на занятие предпринимательской и иными видами деятельности, способных повлечь воз-
182
никновение коррупционных правоотношений; 3) привлечение населения к выявлению фактов коррупции; 4) ужесточение уголовной и дисциплинарной ответственности государственных служащих за коррупционные преступления.
Политика противодействия коррупции на государственной службе нашла свое продолжение в законодательстве Анны Иоанновны. Указами от 22 октября 1737 г. и 3 июня 1738 г. впервые предусматривалось проведение аттестации государственных служащих. Служащие, признанные профессионально непригодными, подлежали выведению за штат с последующим увольнением [5; 6]. Интересно отметить, что проведенная проверка выявила такое явление, как наличие лиц, как правило, родственников или свойственников руководителей, фиктивно состоящих на государственной службе. Важное значение в истории противодействия коррупции имеет указ от 23 июня 1740 г., направленный главным образом против рейдерских захватов чиновниками, в первую очередь руководителями, чужой собственности с использованием своего служебного положения [7]. Все сделки, заключенные впредь, указом признавались недействительными, а захваченные земельные участки подлежали конфискации. Указ установил правоограничение, разрешив государственным служащим покупку только одного домовладения по месту службы. Данное правоограничение было распространено и на членов семьи государственного служащего. Указ предусматривал осуществление проверок сомнительных сделок, выявление подставных лиц. Важным нововведением законодательства Екатерины II в сфере борьбы с коррупцией явилось предание гласности выявленных фактов коррупции с опубликованием имен чиновников, в том числе и руководителей высокого уровня, привлеченных к уголовной ответственности за взятки [8].
Представляется интересным опыт Российской империи по созданию централизованной системы управления государственной гражданской службой в правление Николая I. Учреждение Департамента гражданского чинопроизводства заметно снижало коррупционные возможности руководителей в центре и на местах, способствовало усилению правовой защищенности государственных служащих, укреплению законности [9]. В советский период в правление Сталина государству во многом благодаря созданию номенклатурной системы
замещения должностей удалось заметно снизить остроту проблемы коррупции как системного явления [1].
История показывает, что Российское государство во все периоды осуществляло поиск путей противодействия коррупции, осознавая масштаб проблемы, ее общественную опасность, влияние на эффективность государственного управления; осуществлялся комплекс мер противодействия коррупции, находивший поддержку среди населения.
Как нам представляется, при совершенствовании антикоррупционного законодательства необходимо также учитывать имеющийся в этой сфере зарубежный опыт. В связи с этим следует обратить внимание на действующее законодательство США. В США важное место в системе антикоррупционного контроля занимают генеральные инспекторы в федеральном правительстве и правительствах штатов, которые в качестве внутреннего органа следят за работой ведомств и координируют превентивную расследовательскую и аудиторскую антикоррупционную деятельность в рамках этих ведомств [10]. Они обладают правом проводить любое расследование по собственной инициативе и допущены ко всей информации и документам о работе агентства. Служащие ведомств обязаны сотрудничать с инспектором. В дисциплинарном процессе, в отличие от уголовного, они не имеют права отказаться от дачи показаний. Дважды в год инспекторы докладывают о работе агентств и департаментов, в которых они работают, Конгрессу и общественности. Статья 207 гл. 11 титула 18 Свода законов США устанавливает запрет на 1-2 года бывшим должностным лицам на любые контакты со своими бывшими коллегами, нацеленные на то, чтобы повлиять на них в чью-либо пользу. Уголовно наказуемым в США является требование или получение денег или имущественных ценностей с целью способствовать устройству на государственную службу (ст. 211 титула 18 Свода законов США) [10]. В Великобритании Законом о продаже должностей 1809 г. в редакции 1967 г. предусмотрена ответственность за коррупцию в виде продажи, покупки, сделок с целью получения какой-либо должности, в том числе и работы по найму, предоставляемых Короной или каким-либо государственным департаментом для работы как в пределах Соединенного Королевства, так и в британских владениях. Виновные наказываются лишением свободы на срок до 2 лет и ли-
183
шением навсегда права занимать соответствующую должность.
Заслуживает внимания китайский опыт противодействия коррупции, где за последние годы достигнуты заметные успехи в этой области. Рассматривая Китай, следует признать, что коррупция здесь - это привычное социально-экономическое явление, насчитывающее тысячи лет и неразрывно связанное с функционированием государства. Тем более интересными представляются формы противодействия коррупции в КНР. В Особенной части УК КНР появилась гл. 8 «Коррупция и взяточничество», объединившая 15 статей (ст. 382-396).
Согласно нормам, содержащимся в этой главе, коррупция в отношении общественных ценностей, совершенная государственными служащими с использованием служебного положения, наказывается лишением свободы на срок до 5 лет либо арестом; при крупном размере суммы, отягчающих обстоятельствах -лишением свободы на 5 и более лет; при особо отягчающих обстоятельствах - пожизненным заключением либо смертной казнью. Важнейшей составляющей успеха китайских властей является гласность в освещении антикоррупционных мероприятий, в том числе профилактического, воспитательного характера. Действенной формой воспитания является создание музея казненных чиновников и проведение в нем экскурсий молодых служащих. Обязательным для служащих в Китае является не только декларирование своего имущества и своих доходов, имущества и доходов членов семьи, но также обязательное уведомление кадровых служб о наличии любовниц, контроль за доходами которых также осуществляет государство.
1. РГАСПИ. Ф. 17. Оп. 34. Ед. хр. 96. Л. 84.
2. Памятники русского права / под ред. С. В. Юшкова. М., 1953. Вып. 2.
3. ПСЗ. Т. 4. № 1822.
4. Указ Юстиц-коллегии от 23 янв. 1719 г. // ПСЗ. Т. 6. № 3290.
5. О составлении именных списков о находящихся в Сенате, Синоде и прочих Присутственных местах Обер-Секретарях, Секретарях и Канцелярских служителях; о пересмотре их по тем спискам, которые из них годны к делам и которые негодны; и о правилах, какие наблюдать впредь при определении в Секретари в Коллегиях и Канцеляриях: именной указ, объявленный
По нашему мнению, перспективы снижения уровня коррупции в России видятся в дальнейшем совершенствовании законодательства о службе, усилении административно-правовых средств противодействия коррупции, укреплении статуса государственных и муниципальных служащих, в совершенствовании порядка замещения должностей, в создании независимых межрегиональных конкурсных, аттестационных комиссий, в создании государственных органов по защите системы заслуг, входящих в централизованную систему управления государственной и муниципальной службой, которая до настоящего времени в России так и не создана. Решение проблемы видится в создании федерального органа по управлению государственной службой, в компетенцию которого должны войти вопросы, связанные с поступлением на государственную службу, организация и проведение конкурсов, аттестаций, рассмотрение служебных споров и, наконец, увольнение со службы.
Положительно повлияет на ситуацию ограничение права руководителя на принятие кадровых решений. Процедуры конкурсов, квалификационных экзаменов, аттестаций должны полностью исключать возможность принятия субъективных решений, их использования в целях избавления от служащих, неугодных и неудобных руководителю по мотивам, не связанным с их профессиональными качествами. Полагаем необходимым создание системы действенного общественного контроля, совершенствование системы межрегиональной ротации государственных служащих, что потребует внесения существенных изменений в действующее законодательство о государственной службе.
1. Russian State Archive of Social and Political History. F. 17. Register 34. Storage unit 96. Sh. 84.
2. Monuments of the Russian law / ed. by S.V. Yushkov. Moscow, 1953. Iss. 2.
3. Complete collection of laws. Vol. 4. № 1822.
4. Decree of Justice board d.d. Jan. 23, 1719 // Complete collection of laws. Vol. 6. № 3290.
5. About drawing up personalized lists about the Chief secretaries who are in the Senate, the Synod and other Offices, Secretaries and Office attendants; about their revision according to those lists which of them are valid for affairs and which are unusable; and about rules what to observe from now on when determining in Secretaries in Boards and Offices: personalized decree announced from
184
из Сената от 22 окт. 1737 г. // ПСЗ. Т. 10. № 7410.
6. Об испытывании в Сенате и Сенатской Конторе Секретарей и нижних приказных служителей Коллегий, Канцелярий, Контор и Губернских Судебных мест, в знании Канцелярского порядка: сенатский указ от 3 июня 1738 г. // ПСЗ. Т. 10. № 7590.
7. О запрещении находящимся у дел штатским чинам покупать, как на свои, так и на посторонние имена, деревни, земли и прочее, в тех городах и уездах, где кто из них к делам определены; о неписании им никаких крепостей и долговых заемных писем; о недозволении им покупать деревень на имена жен и детей своих; о позволении писать купчие и закладные на такие имения, кои находятся в других Губерниях, или уездах: именной указ, данный Сенату, от 23 июня 1740 г. //ПСЗ. Т. 11. № 8145.
8. О распубликовании во всем Государстве об учиненных наказаниях за взятки и за лихоимство: указ Екатерины II от 11 нояб. 1766 г. // ПСЗ. Т. 18. № 12781.
9. Образование Инспекторского Департамента Гоажданского Ведомства: именной указ, данный Сенату, от 5 сент. 1846 г. // ПСЗ. Собр. 2. Т. 21. № 20401.
10. Денисов С. А. Опыт Соединенных Штатов Америки в борьбе с коррупцией // Чиновник. 2004. № 4(32).
the Senate on Oct. 22, 1737//Complete collection of laws. Vol. 10. № 7410.
6. About test in the Senate and Senatorial Office of Secretaries and lower mandative attendants of Boards, Offices, Offices and Provincial Judicial places, in knowledge of the Office order: senatorial decree d.d. June 3, 1738 // Complete collection of laws. Vol. 10. № 7590.
7. About prohibition to the civilian ranks which are at affairs to buy, both on the, and on foreign names, villages, lands and other, in those cities and counties where which of them to affairs are defined; about not writing them any fortresses and debt loan letters; about not permission to buy by them villages on names of wives and the children; to write bills of sale and mortgages for such manors which are in other Provinces, or counties about a permission: personalized decree given to the Senate on June 23, 1740 // Complete collection of laws. Vol. 11. № 8145.
8. On edition in all State about the made punishments for bribes and for extortion: decree of Catherine II d.d. Nov. 11, 1766 // Complete collection of laws. Vol. 18. № 12781.
9. Formation of Inspection Department of Civil Office: personalized decree given to the Senate on Sept. 5, 1846 // Complete collection of laws. Coll. 2. Vol. 21. № 20401.
10. Denisov S.A. Experience of the United States of America in fight against corruption // Official. 2004. № 4(32).
185
