CC BY
79
УДК 328.185
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРуПЦИИ КАК ПРАВОВОЙ РЕЖИМ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ ДОКТРИНЫ
© Михалева И. А., 2017
Иркутский государственный университет, г. Иркутск
Статья посвящена проблемам эффективности борьбы с коррупцией. Рассматривается необходимость комплексного противодействия данному явлению. Предлагается создание определенного режима с целью системного воздействия на коррупционные отношения, устранения коррупционных проявлений и предотвращения коррупционных деяний.
Ключевые слова: коррупция; правовой режим; противодействие коррупции; коррупционные отношения; антикоррупционное управление; методы и средства борьбы с коррупцией.
Возникающие в обществе коррупционные отношения требуют особого правового регулирования.
Масштабность распространения данного явления в стране и мире, его общественная опасность, высочайшая степень наносимого обществу вреда и стойкость ко множеству применяемых методов противодействия приводят к выводам о необходимости установления нового курса противостояния коррупции.
Необходимо найти наиболее эффективный способ предотвращения или устранения проявлений коррупции. Это представляется возможным, по нашему мнению, если подойти к вопросу формирования механизма противодействия коррупции с точки зрения системности и комплексности воздействия на коррупционные отношения.
В этой связи возникает необходимость создания определенного режима, который будет направлен на формирование в обществе благоприятной среды взаимодействия потребителей государственных услуг и должностных лиц, на искоренение различных форм девиантного поведения должностных лиц, на уничтожение коррупции путем создания такого комплекса мер, который не будет иметь «черных дыр» или пробелов, а позволит воздействовать на коррупционные отношения со всех сторон, не оставив недобросовестным чиновникам или гражданам возможности для нарушения общественного порядка.
В настоящее время понятие «правовой режим» все активнее используется в научной литературе и нормативных правовых актах, однако вместе с тем остается недостаточно изученным и не имеет едино-
го понимания в теории права или установленного нормой права дефинитивного определения. Помимо прочего, существенно различаются между собой общетеоретические понятия правового режима и дефиниции, используемые в различных отраслях права.
Несмотря на то что в общей теории права нет единого взгляда на содержание данной категории, анализ взглядов отдельных ученых позволяет выделить ряд характерных черт правового режима как особого политико-правового явления.
Для начала заметим, что сам термин «режим» имеет несколько трактовок. В переводе с французского и латинского он означает:
1) государственный строй, образ правления;
2) четко установленный распорядок жизни: труда, отдыха, питания, лечения, сна;
3) систему обязательных правил, требований, мероприятий, установленных для той или иной цели (например, режим экономии);
4) определенное состояние, положение, статус кого-либо или чего-либо (отсюда выражения режимный завод, режимный объект, режимное производство);
5) условия деятельности, работы, осуществления чего-либо, например режим работы [1].
В целом правовой режим, по мнению профессора А. В. Малько, можно рассматривать как некую систему средств (прежде всего первичных — дозволений, запретов, обязанностей, а также вторичных — методов правового регулирования: императивного, диспозитивного, поощрительного, рекомендательного и т. д.), с помощью которых субъекты правовой политики пытаются установить тот или иной порядок
в регулировании общественных отношений, в организации социальных связей, достигая какие-либо цели и решая тем самым определенные политико-правовые проблемы [2].
В этой связи под правовым режимом понимается особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств, создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права [3].
Профессор А. В. Малько в процессе исследования сущности правового режима отмечает, что в сложившихся сегодня в Российской Федерации условиях требуются обновленные правовые режимы, отвечающие духу времени [4].
Таким образом, для формирования механизма, способного максимально эффективно воздействовать на коррупцию, предлагается создание особого правового режима противодействия коррупции.
Именно режимные методы регулирования общественных отношений, по нашему мнению, представляются наиболее подходящими в борьбе с коррупцией, а системность средств наиболее функционально может быть представлена в контексте конструирования модели правового режима противодействия коррупции.
Итак, под правовым режимом мы понимаем установленный законодательством особый порядок регулирования, представленный специфическим комплексом правовых средств, который при помощи оптимального сочетания стимулирующих и ограничивающих элементов создает конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности в целях беспрепятственной реализации субъектами права своих интересов.
Также правовой режим мы рассматриваем как некую систему средств, с помощью которых государством устанавливается тот или иной порядок в регулировании общественных отношений и организации социальных связей, решаются определенные политико-правовые проблемы.
На основании приведенных трактовок правового режима можно сделать вывод о том, что рассмотрение противодействия коррупции как режима вполне обосновано и соответствует основной сущности данной правовой категории.
Целью комплексного противодействия коррупции мы определяем установление
своеобразного порядка правового регулирования, формирование системы средств, направленных на предупреждение и устранение коррупции.
Противодействие коррупции направлено на достижение такого результата, как создание желаемого социального состояния, при котором субъекты права беспрепятственно реализуют свои права, а должностные лица неукоснительно исполняют свои обязанности. Именно поэтому правовой режим противодействия коррупции, на наш взгляд, представляется механизмом, способным максимально эффективно воздействовать на общественные отношения в контексте искоренения коррупционных проявлений.
Таким образом, на основании вышеизложенного сформулируем понятие правового режима противодействия коррупции.
Под правовым режимом противодействия коррупции следует понимать установленный законодательством и обеспечиваемый государством особый порядок правового регулирования, представляющий собой совокупность юридических средств, с помощью которых осуществляется борьба с коррупцией и в обществе устанавливается конкретный правовой антикоррупционный климат, характеризующийся определенной степенью благоприятности или неблагоприятности для субъектов коррупционных отношений.
Основными признаками правового режима противодействия коррупции являются:
— он устанавливается законодательством и обеспечивается государством;
— представляет собой систему юридических средств;
— осуществляет целенаправленное правовое регулирование;
— в результате в обществе устанавливается конкретный правовой антикоррупционный климат, характеризующийся определенной степенью благоприятности или неблагоприятности для субъектов коррупционных отношений.
Такое определение в самом общем виде помогает нам понять, что комплексное регулирование общественных отношений подразумевает под собой создание специальной системы, которая в итоге позволит достигнуть позитивного для общества и государства результата в виде определенного социального состояния, не признающего и не приемлющего коррупцию априори.
Правовой режим противодействия коррупции обусловлен прежде всего специфическими интересами государства в сфере предотвращения и предупреждения коррупции, а также характером коррупционных отношений, требующих к себе особых подходов, форм, способов и методов правового воздействия, своеобразного юридического инструментария для своей организации. В этой связи возникает вопрос: для чего служит правовой режим противодействия коррупции и какие основные функции он призван выполнять?
Можно отметить следующие функции правового режима противодействия коррупции:
1) корректировка воли субъекта в сторону ориентирования на правомерное поведение, отказ от правонарушений. При установлении правового режима противодействия коррупции законодатель определяет статус объекта, на который направлено регулирование, создает условия деятельности данного объекта, обеспечивает недопущение поведения объекта, выходящего за рамки предоставленных полномочий; вводит определенные стимулы для соблюдения правомерного поведения в виде фактического поощрения или неприменения наказания;
2) определение объекта и пределов регулирования. Таким образом, участники правоотношений получают непосредственное представление о направленности регулятивного воздействия, значимости результата их взаимодействия;
3) создание условий для удовлетворения интересов субъекта права и одновременное предоставление гарантий в том, что контрсубъект не будет нарушать его права, а в противном случае понесет наказание. В рамках осуществления должностными лицами своих полномочий данная функция имеет важное значение, так как отражает одно из основных направлений регулирования.
Правовой режим противодействия коррупции — это фактически форма фиксации основной управленческой цели — противодействие коррупции. Следует определить основные направления деятельности в сфере противодействия коррупции. К ним относятся:
1) пресечение преступных деяний (непосредственное воздействие на участников коррупционных отношений с помощью соответствующих юридических мер, в том числе правового принуждения, с целью пресечения их противоправной деятельности,
разрушения между ними индивидуальных связей). Данное направление соответствует карательной, регулятивной функции;
2) профилактика совершения новых деяний (устранение причин коррупции, антикоррупционное просвещение, формирование полного неприятия обществом коррупционных проявлений, нормализация работы государственного аппарата). В данном случае перед нами правоохранительная и профилактическая функции либо идеологическая/воспитательная;
3) устранение последствий коррупции (восстановление нарушенных интересов общества и государства), которое соответствует реабилитационной функции.
Проанализируем указанные функции. Если мы в процессе борьбы с коррупцией пытаемся реализовать только функцию пресечения деяния, например посредством установления мер ответственности, то эффективность воспрепятствования конкретным преступлениям будет незначительной.
В связи с высокой латентностью данного явления, согласительным характером взаимодействия субъектов коррупционных отношений, взаимной выгодой от результата, коррупционное деяние достаточно сложно выявить.
Однако, в рамках режима, в процессе борьбы с коррупцией задействовано сразу несколько элементов. Это и меры ответственности, и меры, направленные на оптимизацию следственных действий, и меры по сокращению коррупционной опасности в рамках определенного деяния (например, введение МФЦ вместо собственно приема должностного лица), и сочетание карательной функции с воспитательной или идеологической с целью формирования антикоррупционного правосознания, уважения к чиновникам, четкого понимания важности соблюдения пределов должностных полномочий и значимости выполняемой работы должностным лицом.
То есть если сравнивать эффективность работы всех элементов режима с эффективностью от реализации конкретной функции, то можно прийти к выводу, что режимное регулирование является более результативным.
В то же время совокупность элементов режима должна быть упорядочена и иметь определенную четкую структуру. В первую очередь в нее входит объект, на который направлено регулирование. Здесь мы имеем
в виду как коррупционные отношения (если речь идет о необходимости применения совокупности профилактических или регулятивных мер с целью предотвращения возможного коррупционного поведения), так и коррупционные правонарушения (в случае совершения конкретного противоправного деяния и необходимости применения мер ответственности, восстановительных мер).
Далее следует отметить формы воздействия на указанный объект, входящие в структуру режима. К ним относятся:
1) государственное противодействие коррупции, в котором задействованы государственные институты;
2) общественное противодействие коррупции, противодействие посредством институтов гражданского общества;
3) государственно-общественное противодействие, основанное на взаимодействии государства и общества;
4) правовое противодействие коррупции, подразумевающее под собой создание правовых норм, регулирующих коррупционные отношения.
В рамках режима, по нашему мнению, все формы воздействия на его объект непосредственно связаны друг с другом, функционируют в постоянном взаимодействии, кооперируют свои ресурсы для достижения общей цели.
Тесно взаимосвязаны друг с другом и методы воздействия на регулируемые общественные отношения. Это:
— императивные методы (субординации) — воздействие на коррупционные отношения, когда субъекту предписывается конкретный вариант поведения и он не имеет возможности уклониться от его осуществления под угрозой применения мер принуждения;
— диспозитивные методы (координации) — при регулировании отношений между субъектами предусматриваются лишь общие рамки возможного поведения, при этом внутри них субъекты вправе самостоятельно предусмотреть иной вариант поведения по своему усмотрению;
— рекомендательные методы — субъекту предписывается возможный вариант поведения, однако он не обязан его придерживаться и может свободно уклониться от исполнения;
— поощрительные методы — субъекту также предписывается определенный вариант поведения, при этом за его исполнение
предполагается мера дополнительного благоприятного воздействия (поощрение).
В рамках представленного нами режима доминирующим методом будет являться императивный метод, что связано с характером коррупционных отношений, общественной опасностью коррупции, ее основными характерными чертами и проявлениями.
С точки зрения императивности регулирования коррупционных отношений в структуре режима также можно выделить и иные методы воздействия:
регулирующие — направленные на установление определенных правил поведения субъектов коррупционных отношений;
контролирующие — направленные на проверку соблюдения установленных норм и правил субъектами коррупционных отношений;
оперативно-управляющие — направленные на устранение последствий несоблюдения субъектами установленных норм и правил.
Здесь, на наш взгляд, особое место отводится субординационному характеру таких методов, позволяющему максимально эффективно воздействовать на коррупционные отношения, выявлять коррупционные деяния, предотвращать их.
Этим же целям служат и способы воздействия на коррупционные отношения, также являющиеся структурными элементами режима противодействия коррупции. Среди них можно отметить такие, как:
— стимулирование, направленное на формирование правового поведения путем установления определенных поощрений;
— обязывание, закрепляющее обязанности субъектов правоотношений совершить активные действия;
— дозволение, указывающее на границы возможного поведения субъектов правоотношений;
— запрет, возлагающий на субъектов правоотношений обязанность воздержаться от совершения тех или иных действий.
Неотъемлемой частью структуры правового режима противодействия коррупции, помимо перечисленных элементов, являются также и его субъекты. Их можно условно разделить на две группы. К первой мы относим специализированных субъектов: Президента РФ; Федеральное Собрание РФ; Правительство РФ; федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и органы
местного самоуправления; Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров; Счетную палату РФ; органы по координации деятельности в области противодействия коррупции; правоохранительные органы.
Кроме этого, в специализированную группу субъектов, осуществляющих противодействие коррупции в рамках, например, предупреждения коррупционных преступлений, входят органы образования, здравоохранения, социальной защиты и занятости населения.
Во вторую группу входят неспециализированные субъекты: коммерческие и некоммерческие организации с различными формами собственности, предприятия и учреждения, общественные, межведомственные и местные комиссии, ассоциации и фонды; политические партии и массовые общественные организации; СМИ; объединения и молодежные формирования; профсоюзы; частные детективные и охранные агентства; благотворительные организации и религиозные конфессии; общественные организации и формирования, создаваемые на добровольной основе (народные дружины, общественные пункты охраны порядка).
Субъекты режима используют те или иные формы действия, соответствующие их правовому положению, компетенции. Но они, как говорилось выше, тесно взаимосвязаны друг с другом, взаимодействуют между собой в процессе регулирования общественных отношений, способствуют эффективной реализации средств противодействия, которые также являются элементом структуры режима.
Такие средства можно объединить в следующие группы:
— общесоциальные профилактические: снижение уровня безработицы, инфляции; повышение уровня заработной платы, пенсий; повышение нравственного, правового и культурного уровня населения, и др.;
— правовые: принятие законодательных, административных и иных мер, направленных на привлечение государственных и муниципальных служащих, а также граждан к более активному участию в противодействии коррупции, на формирование в обществе негативного отношения к коррупционному поведению; законодательное формулирование понятия коррупции с учетом признаков данного явления и его характерных черт; законодательное закреп-
ление режима противодействия коррупции и совокупности основных его составляющих, и др.;
— организационные: совершенствование системы и структуры государственных органов, создание механизмов общественного контроля их деятельности; введение особого антикоррупционного управления с внедрением в соответствующий «коррумпированный» орган власти антикоррупционного управляющего для наиболее эффективного расследования коррупционного преступления, выявления виновных лиц, устранения последствий и причиненного вреда, и т. д.; создание системы обязательного периодического мониторинга общественного мнения о состоянии законности на государственной и муниципальной службе; разработка и реализация на федеральном и региональном уровнях долгосрочных целевых программ борьбы с коррупционной преступностью; осуществление повышенного контроля за доходами и расходами государственных, муниципальных и иных категорий служащих, за видами их деятельности;
— кадровые: совершенствование порядка прохождения государственной и муниципальной службы; совершенствование работы госаппарата и процедур решения им вопросов; четкая правовая регламентация служебной деятельности чиновников; совершенствование подбора и расстановки кадров в государственном аппарате, увольнение с государственной службы лиц, нарушивших этические нормы поведения, связанные с осуществлением должностных полномочий;
— социально-экономические: создание таких рабочих мест, которые служащие ценили бы и воздерживались от взяточничества из опасения потерять работу; существенное увеличение уровня заработных плат работников государственных и муниципальных организаций, учреждений и предприятий; предоставление им служебного, социального (и, возможно, в собственность) жилья; повышение социальной защищенности государственных и муниципальных служащих; совершенствование норм, регулирующих осуществление закупок для государственных и муниципальных нужд, в целях исключения возможности их произвольного толкования, дискриминации и предоставления неоправданных преимуществ; обеспечение надлежащего соблюдения законодательства о контрактной систе-
ме в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
— финансовые: усовершенствование системы бухгалтерского учета, аудита и контроля в соответствии с международными стандартами; обеспечение более широкого и беспрепятственного доступа правоохранительных органов к сведениям, составляющим коммерческую и банковскую тайну, к информации об участниках рынка ценных бумаг; совершенствование порядка использования государственного и муниципального имущества, государственных и муниципальных ресурсов (в том числе при предоставлении государственной и муниципальной помощи), а также порядка передачи прав на использование такого имущества и его отчуждения;
— сопутствующие элементы, направленные на развитие правосознания, правовой культуры, повышение правовой грамотности, например меры правового просвещения, обучения и воспитания: инициирование газетных публикаций, журналистских расследований в отношении коррупционного поведения, факторов и ситуаций, способствующих совершению преступлений; обеспечение широкой гласности в освещении на страницах изданий громких судебных процессов над лицами, совершившими коррупционные преступления; повышение качества образовательных программ в области юриспруденции, в том числе увеличение практической подготовки обучающихся; воспитание у правоприменителей уважительного отношения к закону; оказание консультационной помощи населению по вопросам защиты от преступных посягательств со стороны должностных лиц; издание специальной литературы по вопросам, связанным с различными коррупционными проявлениями и алгоритмами их решения, и др.
С помощью средств противодействия в рамках режима ведется непосредственная борьба с проявлениями коррупции, ее предотвращение, профилактика, ликвидация последствий. Этим же целям в комплексном противодействии служат политические механизмы, входящие в структуру правового режима противодействия коррупции:
— опосредованные (формы закрепления и установления антикоррупционной политики), например: планирование, нормативное закрепление и др.;
— непосредственные (формы участия различных органов власти и управления в осуществлении антикоррупционной политики), например: Президент РФ принимает решение об утрате доверия к главам субъектов; глава субъекта РФ проверяет сведения о доходах муниципальных служащих и т. д.
Все элементы структуры представляют собой целостный комплекс, который мы и предлагаем сформировать и обозначить как правовой режим противодействия коррупции.
На основе вышеизложенного можно выделить следующие особенности правового режима противодействия коррупции:
1. Правоохранительный характер.
2. Публично-властный характер (с точки зрения доминирующего метода).
3. Сочетаемость программного и регулятивного подхода при использовании одновременно запрета (например, на злоупотребление полномочиями), обязывания (например, возложение обязанности подавать декларацию доходов и расходов), позитивного дозволения (установление коридора возможностей), рекомендаций (например, к поведению чиновника на государственной службе в рамках этических кодексов), поощрения.
4. Межотраслевой характер режима: нормы, регулирующие коррупционные отношения, разбросаны в разных отраслях права — уголовном, административном, служебном, трудовом, гражданском, процессуальном и т. д.
5. Межуровневый характер (от международного, в том числе в связи с выдачей коррупционеров иностранным государством, до локального, на уровне конкретных организаций).
6. Целевой характер (планомерная четкая направленность противодействия строго на конкретный объект, с установлением концептуальных задач).
7. Сопряженность с иными правовыми режимами (с целью максимально эффективного воздействия).
Подводя итог, можно сделать вывод о том, что цель установления своеобразного порядка правового регулирования, формирования системы средств, направленных на предупреждение и устранение коррупции, несомненно, достигается нами в настоящем исследовании путем конструирования теоретической модели режима противодействия коррупции.
Восприятие противодействия коррупции через концепцию правовых режимов позволяет значительно повысить его эффективность, придает антикоррупционной деятельности масштабность, всеобъемлющий характер. Такой подход, бесспорно, принесет значительные плоды в борьбе с таким сложным комплексным противоправным явлением, как коррупция. ^
Краткий словарь иностранных слов. — М. : Наука, 1988. - 625 с.
Локшина С. М. Краткий словарь иностранных слов / С. М. Локшина. — 10-е изд., стер. — М. : Рус. яз., 1988. — 632 с.
Правовые режимы: общетеоретический и отраслевые аспекты : монография / под ред. А. В. Малько и И. С. Барзиловой. — М. : Юрлитинформ, 2012. — 410 с.
1. Краткий словарь иностранных слов. М., 1988. С. 423.
2. Правовые режимы: общетеоретический и отраслевые аспекты / под ред. А. В. Малько и И. С. Барзиловой. М., 2012. С. 6.
3. Там же. С. 8.
4. Там же. С. 6.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Гриб В. Г. Противодействие коррупции : учеб. пособие / В. Г. Гриб, Л. Е. Окс. — М. : Моск. финансово-промышленная академия, 2011. — 192 с.
Глущенко В. В. Коррупциология: системно-управленческий подход / В. В. Глущенко. — М. : ИП «Глущенко Валерий Владимирович», 2011. — 84 с.
Anti-corruption as a Legal Regime: Comparative Analysis of Doctrine
© Mikhaleva I., 2017
This article is devoted to the problems of the effectiveness of the fighting against corruption. There is the necessity of complex counteraction to this phenomenon. We propose to create a certain regime with the purpose of systemic influence on corruption relations, elimination of corruption offenses and prevention of corruption acts.
Key words: corruption; legal regime; anti-corruption; corruption relations; anti-corruption management; methods and means of fighting against corruption.
