CC BY
161
10 См. п. 4 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689 (в ред. от 5 июля 2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 47, ст. 4919; 2013. № 24, ст. 2999.
11 См. п. 1 Положения о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457 (в ред. от 13 декабря 2012 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 25, ст. 3052; 2012, № 51, ст. 7236; п. 3 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689 (в ред. от 5 июля 2013 г.).
12 См. п. 5 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689 (в ред. от 5 июля 2013 г.).
13 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 10, ст. 1090; 2013. № 24, ст. 2999.
14 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44, ст. 4147; .2013. № 30, ч. I, ст. 4080.
15 См.: Письмо Роснедвижимости от 20 июля 2005 г. № ММ/0644 «О взаимодействии органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
16 См., например: Положение о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования «Город Саратов»: утверждено решением Саратовской городской Думы от 24 июня 2010 г. № 52-618 (с изм. от 29 сентября 2011 г.) // Саратовская панорама (спецвыпуск). 2010. 2 июля; 2011. 6 окт.; Положение о муниципальном земельном контроле на территории муниципального образования город Энгельс Энгельсского муниципального района Саратовской области»: утверждено решением Энгельсского городского Совета депутатов от 29 мая 2009 г. № 127/02 (в ред. от 25 февраля 2011 г.) // Наше слово — газета для всех и для каждого». 2009. 3 июня; 2011. % марта.
17 См. п. 5.5.16 Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 450 (в ред. от 9 августа 2013 г.) «О Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 25, ст. 2983; 2013. № 33, ст. 4386.
18 См. п. 1 ст. 67 ЗК РФ.
19 См. п. 2, 5, 7 Положения о государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), утверждено Постановлением Правительства РФ от 9 августа 2013 г. № 681 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 33, ст. 4383.
20 См. п. 2, 3, 7 Положения о государственном мониторинге состояния и загрязнения окружающей среды, утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июня 2013 г. № 477 // Собр. законодательства Рос. Федерации 2013. № 24, ст. 3000.
21 См.: Российская газета. 2013. 16 сент.
22 См.: Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 февраля 2011 г. по делу № А68-7207/2010 . Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
23 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 4, ст. 251; 2013. № 30, ч. I, ст. 4077.
24 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 30, ст. 3594; 2013. № 30, ч. I, ст. 4084.
25 См.: Манохин В.М. Отраслевой принцип в организации государственного управления // Административное право и процесс. 2008. № 1.
26 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994, № 32, ст. 3301; 2013. № 30, ч. I, ст. 4078.
27 См.: Земельное право: учебник / под ред. С.А. Боголюбова. 3-е изд. перераб. и доп. М., 2013. С. 156.
28 См.: Полянская Г.Н. Земельное право. М., 1947. С. 24; Карасс А.В. Право государственной социалистической собственности. М., 1954. С. 236-237; Турубинер А.М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе. М., 1958. С. 179.
29 См.: Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1950. С. 224; Турубинер А.М. Указ. соч. С. 179-181.
П.Е. Круть
КОРРУПЦИОГЕННЫЕ ФАКТОРЫ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И ИХ ПРОЕКТОВ: ПОНЯТИЕ И ВИДЫ
В статье рассматриваются коррупциогенные факторы как источники коррупционного проявления, под которыми понимаются положения, способствующие коррупционным правонарушениям органами местного самоуправления и их должностными лицами.
Ключевые слова: коррупция, антикоррупционная экспертиза, коррупциогенные факторы, административные процедуры.
©Круть Петр Ефимович, 2013
Доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: [email protected]
P.E. Krut
CORRUPTION APPEAR FACTORS MUNICIPAL NORMATIVE LEGAL ACTS AND THEIR DRAFTS: THE CONCEPT AND TYPES OF
Considered corruption appear factors - sources of corruption manifestations, which meant position to promote corruption bodies, local government bodies and their officials.
Keywords: corruption, anti-corruption expertise, corruption appear factors administrative procedures.
Повышение эффективности противодействия коррупции обусловлено крайне высокой степенью общественной опасности данного социального явления прежде всего для управленческой сферы, в которой решения облекаются в форму правовых актов. В результате совершения коррупционных правонарушений существенно снижается эффективность деятельности органов местного самоуправления, ущемляются права и законные интересы граждан и (или) организаций.
Совершенствование качества правового регулирования путем устранения коррупциогенных норм, обеспечение режима законности — важная задача органов местного самоуправления.
Один из способов пресечения коррупции — это проверка проектов и действующих нормативных правовых актов (далее — НПА) органов местного самоуправления на предмет выявления в них коррупциогенных факторов. Отступление от правовых предписаний, их нарушение, использование в корыстных целях способствуют явлению коррупции1.
Принятый в развитие Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273 «О противодействии коррупции»2 Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об н антикоррупционной экспертизе»3 устанавливает правовые и организационные С основы указанной экспертизы НПА, что по сути отождествляется с устранени- | ем дефектов правовой нормы. В этой связи оценка антикоррупционности НПА К должна сочетать в себе исследование вопросов законности деяний представителя г
о
власти с позиции как обеспечения их законности, так и недопустимости злоу- Д
а
потребления правом т
Антикоррупционная экспертиза НПА проводится органами местного са- нн моуправления, их должностными лицами согласно Методике, определенной | Правительством РФ4. Методика проведения экспертизы нормативных правовых Д актов и проектов нормативных правовых актов устанавливает две группы ти- о
повых коррупциогенных факторов: факторы, устанавливающие для правопри- й
а
менителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необо- Д
„ е
снованного применения исключений из общих правил и факторы, содержащие и неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к № гражданам и организациям. 69
В целях эффективного проведения антикоррупционной экспертизы НПА • необходимо четкое понимание содержания каждого коррупциогенного факто- 3 ра. К коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, относятся следующие:
1) широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов местного самоуправления (их должностных лиц). 79
Дискреционные полномочия представляют собой совокупность прав и обязанностей органов местного самоуправления, муниципальных служащих, предоставляющих им возможность по своему усмотрению определить вид и содержание принимаемого решения (управленческого, юрисдикционного и т.д.) или возможность выбора одного из нескольких вариантов решений по своему усмотрению в зависимости от обстоятельств, создавая при этом условия для коррупционных проявлений. Таким образом, необоснованно широкие пределы свободного усмотрения субъектов правоприменения должны быть ограничены.
Анализ правоприменительной практики показывает, что нормы права, наделяющие должностных лиц органов местного самоуправления необоснованными дискреционными полномочиями, составляют основную массу коррупциогенных норм права.
Неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения по сути их отсутствие. Выступая своеобразным легальным прикрытием, такие формулировки служат питательной средой для всевозможных коррупционных проявлений, основанных на широких пределах усмотрения органов и их должностных лиц;
2) определение компетенции по формуле «вправе»—- диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций.
Для органов местного самоуправления (муниципальных служащих) право и обязанность образуют полномочия и поэтому они должны быть связаны неразрывно, что должно находить свое нормативное закрепление в НПА. Именно через единство а права и обязанности органа власти (должностного лица) понимается компетенция ? в теории административного права. Однако разделение прав и обязанностей в ¡Я нормативных формулах создает иллюзию того, что в отдельных случаях можно | использовать полномочие как право (т.е. не осуществлять его или осуществлять, 1 но при определенных условиях). Такое право приобретает качество возможности, | которое не носит обязательного характера, т.е. на законных основаниях должностное | лицо при реализации своих полномочий может применять избирательный подход. § Наличие этого коррупциогенного фактора фактически означает, что долж-
| ностные лица уполномоченного органа местного самоуправления могут принять
и
или не принять решение о реализации прав граждан или организаций. Это от° носится к любым видам полномочий — регистрационным, разрешительным, ж контрольным, юрисдикционным (может контролировать, может привлечь к от-| ветственности, может выдать лицензию и т.п.) и даже нормотворческим. В итоге I правоприменение может обрести признак избирательности, что в административ-° ных отношениях заявительного характера напрямую способствует коррупции. ° При наличии в НПА коррупциогенного фактора, имеющего одновременно
го
¿5 признаки и широты дискреционных полномочий, и определения компетенции по I формуле «вправе», его следует относить к последнему как к более узкому фактору5; I 3) выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установле-
ния исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц).
Коррупционно опасным является любое изменение объема прав заявителя, процедура реализации которых ставится в зависимость от уполномоченной стороны (муниципального служащего), — установление запретов или ограничений, 80 либо, напротив, исключений и предоставление преимуществ, привилегий.
НПА могут непосредственно или с предоставлением соответствующих прав уполномоченной стороне устанавливать для физических и юридических лиц запреты и ограничения либо, напротив, делать для них исключения и предоставлять преимущества, привилегии. Такие изменения объема прав могут быть необоснованными, если речь идет о дискреционных полномочиях уполномоченной стороны;
4) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт.
Обычно на наличие данного типичного коррупциогенного фактора указывают содержащиеся в тексте НПА бланкетные нормы, т.е. нормы, предоставляющие органам местного самоуправления и их должностным лицам право самостоятельно устанавливать правила поведения, запреты и т.п.
Бланкетная норма характеризуется необоснованным переносом значительного объема правового регулирования в сферу действия актов нижестоящего уровня
- муниципальных правовых актов.
Коррупционность данного фактора состоит в том, что конкретное регулирование тех или иных отношений, как правило, осуществляется органом исполнительной власти, что провоцирует соответствующую уполномоченную сторону на создание удобных ей условий, зачастую в ущерб интересам граждан. Этот фактор является коррупциогенным в силу того, что способствует возникновению коррупциогенных факторов: создание широких дискреционных полномочий, завышенных требований к физическим и юридическим лицам и т.п.;
5) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции — на- с
—I
рушение компетенции органов государственной власти или органов местного са- К
моуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов. а
Функционирование органа местного самоуправления основано на его ком- с
петенции. Орган не вправе выходить за рамки своей компетенции, которой он |
наделен в статутном акте (уставе, положении, порядке и пр.). Компетенция не- у
которых органов может устанавливаться непосредственно в законе. п
Принятие НПА за пределами компетенции делает такой акт незаконным и н
означает, что вопросы, урегулированные в нем, должны регулироваться НПА 1
более высокой юридической силы; и
1Ь
6) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов е
п
в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий |
— установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в Д условиях отсутствия закона. |
Этот коррупциогенный фактор выражается в отсутствии правового регу- ■ лирования, что создает возможность произвольного восполнения пробела на (
9
практике. ■
Пробелы в законодательном регулировании возможно устранить путем приня- 3 тия подзаконного акта: урегулировать обязательные правила поведения, которые в условиях отсутствия закона фактически становятся единственным и высшим по юридической силе источником регулирования общественных отношений.
В процессе динамично меняющегося законодательства не всегда удается своевременно урегулировать все необходимые вопросы законами, что обусловливает возможность появления законодательных пробелов, которые на практике могут 21
быть устранены на уровне подзаконного регулирования. При этом такое право может быть делегировано на подзаконный уровень законом;
7) отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка.
В целях исключения данного коррупциогенного фактора органы местного самоуправления должны разработать административные регламенты в отношении каждой предоставляемой муниципальной услуги в целях установления четкого порядка принятия решений, получения и использования информации, рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, контроля и т.п.;
8) отказ от конкурсных (аукционных) процедур — закрепление административного порядка предоставления права (блага).
Проведение аукционов, конкурсов снижает возможность субъективного подхода уполномоченного субъекта (например, муниципального служащего) в выборе наиболее достойного из заинтересованных участников.
Использование специальных процедур, именуемых в гражданском праве «торги» (аукционы и конкурсы), способствует преодолению опасных тенденций в муниципальном управлении6.
К коррупциогенным факторам, содержащим неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям, относятся следующие:
1) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполни-а мых и обременительных требований к гражданам и организациям. ? Обнаружить данный фактор в формулировке требований к заявителю можно
а. при анализе оснований для отказа в совершении действия, приема документов. | Коррупциогенность повышается, если перечень оснований для отказа: а) от-I крытый (не исчерпывающий); б) содержит ссылки к основаниям для отказа,
1 установленным в других правовых актах; в) содержит субъективно-оценочные | основания отказа, например, в форме «представленные заявителем сведения не | соответствуют действительности или представлены не в полном объеме».
| Данный коррупциогенный фактор, как правило, проявляется при реализации
и
2 разрешительных и регистрационных полномочий;
° 2) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или
« органами местного самоуправления (их должностными лицами) — отсутствие
| четкой регламентации прав граждан и организаций.
I Случаи предоставления заявителю права свободного выбора способа или сро-
1 ков совершения действий, сопровождаемых отсутствием их четкой регламента-
0
° ции, могут прикрывать возможность дискреционного поведения уполномоченной
го
¿5 стороны, которая в этих условиях имеет возможность принимать решения по
1 своему усмотрению.
| Иногда предоставление заявителю права свободного выбора способа или сро-
ков совершения действий, сопровождаемое отсутствием их четкой регламентации после вступления в административное правоотношение, прикрывает на деле возможности дискреционного поведения служащих.
Предоставление заявителю права свободного выбора варианта его поведения не регламентировано или регламентировано недостаточно (например, не определены 82 способ и сроки совершения действий), что дает возможность дискреционного по-
ведения должностных лиц, которое императивно может устанавливать тот или иной порядок реализации заявителем своего права;
3) юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Нормативный правовой акт или его проект должны отвечать правилам юридической техники, излагаться четким и ясным языком. Повышает риск коррупции использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, не используемых российским законодательством, допускающих различные трактовки.
Источником коррупционных проявлений могут стать положения НПА, предполагающие расширительное толкование компетенции уполномоченного органа местного самоуправления (должностного лица) при наличии, например, следующих формулировок: «принимает решения по отдельным вопросам», «по ряду вопросов вправе принимать решения единолично», «в исключительных случаях» и т.п.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы:
1. Антикоррупционная экспертиза муниципальных НПА (проектов НПА) направлена на выявление коррупциогенных норм, а также выполнение превентивной роли в отношении коррупционных проявлений.
2. С целью снижения коррупциогенности НПА необходимо в сегментах управленческой деятельности снизить до минимума возможность свободного усмотрения при принятии решения уполномоченной стороной: максимально подробно указывать в НПА сроки, процедуры и условия (основания) принятия решений (совершения административного действия), которыми обязана руководствоваться уполномоченная сторона.
3. При наличии в НПА неконкретных нормативных отсылок создаются условия для возникновения конфликта интересов, при которых субъекты правоприменения могут действовать не в интересах общества, а руководствоваться личной заинтересованностью. Кроме того, коррупциогенность увеличивается, если имеется отсылка к норме, которая, в свою очередь, отсылает к другой норме либо к еще не принятым законам или иным НПА.
4. Компетенция по формуле «вправе» должна носить характер исключения и находиться в строгой зависимости от определенных, законодательно установленных условий (например, право задержания лица, подозреваемого в совершении преступления). Такие изменения объема прав граждан и организаций могут быть необоснованными, если речь идет о дискреционных полномочиях должностных лиц в этих вопросах.
5. Коррупционно опасным является любое изменение объема прав заявителя, процедура реализации которых ставится в зависимость от усмотрения чиновника (муниципального служащего).
6. Отсутствие или неполнота административных процедур могут привести к ситуации, когда за принятие одного и того же решения отвечают несколько муниципальных служащих и следствием такого дублирования полномочий является создание условий для злоупотребления служебным положением. Таким образом, упорядочение осуществления полномочий органами местного самоуправления возможно при введении административных процедур — нормативно установленных порядка и сроков осуществления действий.
7. Риск коррупционных проявлений увеличивается, когда в НПА отсутствуют конкурсные процедуры, а также в случае одновременного получения определенного права несколькими лицами.
8. Недочеты лингвистического характера способны привести к негативным последствиям, поскольку норма НПА в силу своей двусмысленности, неясности и недостаточной определенности может трактоваться двояко, что позволяет муниципальному служащему варьировать свое усмотрение, повышая при этом вероятность произвольного применения нормы, т.е. необоснованно расширяются дискреционные полномочия правоприменителя.
Слабое владение юридическим языком, неумелое обращение с ним при конструировании нормативных предписаний порождают коррупциогенность текста закона, создают злоупотребление законами языка.
1 См.: Правовые акты: антикоррупционный анализ: научно-практическое пособие / отв. ред. Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, В.Н. Найденко. М., 2010. С. 1.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6228.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 29. Ст. 3609.
4 См.: Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 10, ст. 1084.
5 См.: Илий С.К. Коррупциогенный фактор «широта дискреционных полномочий»: сущность, содержание, способы выявления, проблемы и их решение // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: сборник статей / под общ. ред. О.С. Капинус и А.В. Кудашкина. М., 2010. С. 193.
6 См.: Талапина Э.В., Южаков В.Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / под ред. В.Н. Южакова. М., 2007. С. 53-55.
§ С.В. Балахничева
I К ВОПРОСУ О КЛАССИФИКАЦИИ
I ЭКСТРЕМИСТСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
1 В статье рассматриваются вопросы целесообразности классификации экстремисткой g деятельности. Приводится классификация экстремистской деятельности на виды и подвиды. Исследуются проблемы практического применения классификации экстремистской
| деятельности.
¥ Ключевые слова: экстремизм, экстремистская деятельность, классификация экстре-
ч: мизма, признаки видов экстремизма.
а
2
'§ S.V. Balakhnicheva
I I
I ON A CLASSIFICATION OF EXTREMIST ACTIVITIES
а го
з
и The article is devoted to issues of appropriateness of the classification of extremist activ-
ity. A classification of extremist activities on species and subspecies. Examines the issues of § practical application of the classification of extremist activities.
g Keywords: extremism, extremist activities, classification of extremism, signs of forms of
k extremism.
^
ro
U *
:
б За годы своей деятельности В.М. Манохин выдвинул ряд предложений по
вопросам изучения предмета административно-правового регулирования, правовых и организационных основ системы государственного управления. В своей статье, касающейся организации внутренней безопасности, В.М. Манохин анализирует трансформацию понятия «общественный порядок» в административном
©Балахничева Стелла Владимировна, 2013
Соискатель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юри-
84
дическая академия); e-mail: [email protected]
