CC BY
184
Вопросы теории и истории государства и права
УДК 328.185
СТРУКТУРА ПРАВОВОГО РЕЖИМА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
© Тирских М. Г., Михалева И. А., 2018
Иркутский государственный университет, г. Иркутск
Рассматриваются проблемы понимания структуры правового режима противодействия коррупции. Анализируются вопросы многообразия структурных элементов правового режима, их взаимодействия, роли в контексте осуществления отдельных этапов правореализационной деятельности. Делается вывод о том, что правовой режим противодействия коррупции существенно отличается с точки зрения своей структуры от иных правовых режимов. Выявлены внутриструктурные элементы правового режима противодействия коррупции, которые являются уникальными для данного режима и не встречаются в большинстве иных правовых режимов. Представлен научный анализ подходов отдельных авторов к пониманию структуры правового режима вообще и особенностей правового режима противодействия коррупции в частности. На основании такого анализа сделан вывод о распространенности научных представлений о специфике правового режима противодействия коррупции. В статье проанализировано соотношение правового режима противодействия коррупции и механизма правового регулирования общественных отношений по противодействию коррупции. Сделаны выводы о несовпадении данных правовых явлений. Механизм правового регулирования является основанием правового режима, в то время как режим включает дополнительные элементы, позволяющие наиболее системно, комплексно и эффективно реализовывать антикоррупционную политику. Базовым принципом правового режима противодействия коррупции является его системность, модифицируемость и структура, включающая отдельные компоненты. Данный режим состоит из большого числа элементов, которые объединены друг с другом в единую систему, подчинены единым целям и опираются на единые принципы. Это позволяет говорить о синергетическом эффекте в рамках такого режима, который гораздо больше, чем в применении разрозненных правовых средств для целей противодействия коррупции. В рамках представленной статьи предложено дифференцировать виды правовых режимов противодействия коррупции, выделяя режимы профилактики коррупции, противодействия коррупции и борьбы с коррупцией. Представляется необходимым обратить пристальное внимание на проблему субъектов Российской Федерации, пораженных большим объемом коррупционных отношений, и для таких ситуаций предусмотреть в законодательстве административный режим «особого антикоррупционного положения», позволяющий использовать механизмы федерального управления субъектом Федерации и обеспечивающий эффективное управление в период противодействия системным коррупционным явлениям.
Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, правовой режим, структура правового режима.
Один из наиболее актуальных вопросов организации государственной и муниципальной власти в современный период, не нашедших до сих пор ответа, заключается в том, как побороть коррупцию.
Данное явление поразило все страны мира, превратившись в одну из главных проблем современного общества. С коррупцией борются на протяжении всей ее истории, применяя различные средства, способы и методы противодействия данному явлению. Однако никому до сих пор так и не удалось искоренить ее проявления. Это приводит нас к выводу о том, что в настоящее время стоит острая необходимость установления нового курса противостояния коррупции.
Изучение истории борьбы с коррупцией, международного опыта и опыта противодействия коррупции зарубежных стран позволяет выявить закономерность: наиболее эффективными являются комплексные методы борьбы с коррупцией. По нашему мнению, повышение эффективности борьбы с коррупцией возможно, если подойти к вопросу формирования механизма противодействия коррупции с точки зрения системности и комплексности воздействия на коррупционные отношения.
Актуальным является вопрос о создании определенного механизма, который с помощью комплексных средств и методов будет воздействовать на коррупционные отношения. Такой механизм, способный макси-
мально эффективно воздействовать на коррупцию, представляется нами как «особый режим противодействия коррупции». Именно режимные методы регулирования общественных отношений, на наш взгляд, являются наиболее подходящими в борьбе с коррупционными проявлениями за счет таких характеристик воздействия на общественные отношения, как системность, комплексность, всеобъемлющий характер.
Режим противодействия коррупции является правовым режимом:
1) правовой режим противодействия коррупции требует нормативного закрепления в законодательстве и обеспечения государством, как все правовые режимы;
2) правовой режим противодействия коррупции регламентирует правовой статус субъектов и объектов общественных отношений с целью противодействия коррупционным проявлениям;
3) правовой режим противодействия коррупции представляет собой специфический порядок правового регулирования, подразумевающий совокупность юридических средств и характеризующийся определенным их сочетанием;
4) конечным результатом установления того или иного правового режима является конкретный правовой климат, сложившийся в обществе, характеризующийся определенной степенью благоприятности или неблагоприятности для субъектов различных общественных отношений. Так и правовой режим противодействия коррупции имеет своей целью установление антикоррупционного правового климата;
5) характерная черта правового режима противодействия коррупции — специфическая разновидность правового регулирования особых общественных отношений, имеющих коррупционный характер, с особым предметом;
6) как вид правового регулирования правовой режим противодействия коррупции характеризуется определенной стадийностью, наличием этапов претворения правовых норм с целью упорядочения специфических общественных отношений;
7) этот режим предполагает наличие специфических властных полномочий у органов государства или даже создание специализированного органа по противодействию коррупции и наделение специальным статусом субъектов правоотношений, возникающих в условиях правового режима;
8) режим противодействия коррупции является правовым, так как предполагает наличие особых юридических фактов и составов, являющихся основаниями введения и отмены правового режима (например, совершение коррупционного деяния);
9) режим характеризуется наличием специфического комплекса правовых средств регулирования с целью достижения позитивного для общества и государства результата;
10) правовое регулирование в рамках режима целенаправленно осуществляется в интересах определённого объекта, предмета или процесса — «носителя» правового режима;
11) совокупность используемых правовых средств образует специальные правила поведения и деятельности, официально установленные и обеспеченные системой организационно-правовых мер;
12) деятельность субъектов, реализующих режимные правила, основана на единых правовых принципах, единых правовых формах и осуществляется в точном соответствии с заранее установленным механизмом реализации прав и обязанностей.
Таким образом, мы приходим к выводу, что режиму противодействия коррупции присущи все характерные черты правового режима.
Под правовым режимом мы понимаем установленный законодательством особый порядок регулирования, представленный специфическим комплексом правовых средств, который при помощи оптимального сочетания стимулирующих и ограничивающих элементов создает конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности в целях беспрепятственной реализации субъектами права своих интересов [1].
Правовой режим мы рассматриваем как некую систему средств, с помощью которых государством устанавливается тот или иной порядок в регулировании общественных отношений, организации социальных связей, решаются определенные политико-правовые проблемы.
По мнению С. С. Алексеева, правовой режим самым общим образом можно определить как порядок регулирования, который выражается в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования [2].
В. Б. Исаков под правовым режимом понимает социальный режим некоторого объекта, закрепленный правовыми нормами
и обеспеченный совокупностью юридических средств [3].
С точки зрения Э. К. Утяшова, правовой режим — это специальное правовое регулирование специфических общественных отношений с помощью комплекса правовых средств, осуществляемое с целью достижения позитивного для общества и государства результата, в определенные кратковременные периоды времени, как правило, в нехарактерных для нормального состояния ситуациях [4].
Н. Н. Вопленко указывает, что категория правового режима может выступать: 1) как совокупность правовых отношений, складывающихся в процессе регулирования правового положения какого-либо объекта права (режим недр, режим территориального моря, режим космических объектов и т. д.); 2) как сложившийся порядок осуществления субъективных прав и юридических обязанностей; 3) как совокупность методов правового регулирования, используемых в части или в целом для регулирования определенного вида общественных отношений и общества в целом [5].
Д. Н. Бахрах рассматривает правовой режим как официально установленный особый порядок правового регулирования, отражающий совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия, и направленный на обеспечение их устойчивого функционирования [6].
Правовой режим представляет собой особый порядок правового регулирования, выражающийся в определенном сочетании юридических средств, создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права [7].
Анализ подходов к пониманию правового режима позволяет сделать вывод о том, что формирование модели противодействия коррупции как определенного правового режима является целесообразным и обоснованным, так как именно правовой режим имеет огромный потенциал возможностей с точки зрения системности правового регулирования.
Основная цель настоящего исследования заключается в том, чтобы найти наиболее эффективный механизм противодействия коррупции, который позволит урегулировать общественные отношения, не оставляя их субъектам возможности нарушения комплекса антикоррупционных норм или иско-
реняя даже допущение варианта вероятного коррупционного поведения.
Таким механизмом, по нашему мнению, является противодействие коррупции с использованием особого правового режима противодействия коррупции.
Под правовым режимом противодействия коррупции следует понимать установленный законодательством и обеспечиваемый государством особый порядок правового регулирования, представляющий собой совокупность юридических средств, с помощью которых осуществляется борьба с коррупцией и устанавливается в обществе конкретный правовой антикоррупционный климат (в рамках применяемых профилактических мер), характеризующийся определенной степенью благоприятности или неблагоприятности для субъектов коррупционных отношений последствий их коррупционной деятельности.
Данное понятие направлено на формирование четкого представления о том, что комплексное режимное регулирование общественных отношений подразумевает под собой создание специальной системы, которая в итоге позволит достигнуть позитивного для общества и государства результата в виде определенного социального состояния, не признающего и не приемлющего коррупцию априори.
Правовой режим противодействия коррупции обусловлен прежде всего специфическими интересами государства в сфере предотвращения и предупреждения коррупции, характером коррупционных отношений, требующих к себе особых подходов, форм, способов и методов правового воздействия, своеобразного юридического инструментария для своей организации.
Как мы уже отмечали, правовой режим противодействия коррупции — это сложная комплексная многоэлементная категория. Правовой режим — это особое состояние правового регулирования в определенный момент времени. То есть компонентность и структуру правового режима противодействия коррупции определяет механизм правового регулирования коррупционных отношений.
Механизм правового регулирования — это взятые в единстве и взаимодействии правовые средства, участвующие в правовом регулировании общественных отношений. Правовой режим реализуется через механизм правового регулирования, который представляет собой общий порядок, процесс действия права. Механизм правового регулирования — юридическая категория, показывающая, как
осуществляется правовое регулирование, а правовой режим — в большей мере содержательная характеристика конкретных нормативных средств, призванных организовать, ввести в рамки определенный участок жизнедеятельности людей.
Правовой режим представляет собой специфический механизм правового регулирования, особый его порядок, направленный на конкретные виды субъектов и объектов, «привязанный» не столько к отдельным ситуациям, сколько к более широким общезначимым социальным процессам (состояниям), в рамках которых данные субъекты и объекты взаимодействуют. Правовой режим — это всегда достаточно сложный комплекс взаимосвязей и взаимоотношений, общих, личных и коллективных интересов.
Таким образом, правовой режим противодействия коррупции в данном контексте состоит из ряда элементов, к числу которых следует отнести: основные (нормы права, юридические факты и (или) фактические составы, правоотношения, акты реализации субъективных прав и обязанностей, акты применения права), узловые элементы, образующие основу правового режима (планы противодействия коррупции и иные формы специальной антикоррупционной деятельности), а также вспомогательные элементы (нормативные правовые акты, акты толкования права, правосознание, юридическая техника и т. д.).
Целью правового режима противодействия коррупции является обеспечение максимальной эффективности антикоррупционной деятельности государства (содержательный признак).
Структура правового режима противодействия коррупции — это его форма, система различных по своей природе и функциям юридических средств, позволяющих достигать его цели (формальный признак).
Потребность в различных юридических средствах, действующих в механизме правового режима, определяется разным характером движения интересов субъектов к ценностям, наличием многочисленных препятствий, стоящих на этом пути.
Элементы структуры режима отражают основные стадии воздействия права на коррупционные общественные отношения. В настоящее время различают следующие стадии процесса противодействия коррупции.
1. Стадия общего действия антикоррупционных норм права. В рамках этой стадии создаётся норма права, имеющая общее воз-
действие на общественные отношения путём обозначения ориентиров о возможности наступления либо позитивных, либо негативных последствий, которое оказывает влияние на волю и сознание людей. Правовыми средствами являются норма права и источники права.
2. Стадия возникновения субъективных прав и обязанностей субъектов коррупционных отношений. На данной стадии происходит индивидуализация и конкретизация нормативных предписаний после наступления юридических фактов, то есть воплощение нормы права применительно к конкретному общественному отношению, где она начинает работать. На этой стадии правовыми средствами являются субъективные права и юридические обязанности.
3. Стадия реализации субъективных прав и обязанностей субъектов коррупционных отношений. В рамках этой стадии правовые предписания воплощаются в жизнь и имеют конкретный правовой результат, в том числе посредством правообеспечитель-ной и правоохранительной функций. Правовыми средствами здесь являются акты использования права, исполнения обязанности или соблюдения запрета.
4. Стадия применения права и возникновения ответственности за коррупционные правонарушения. Указанная стадия представляет собой деятельность компетентных органов (как государственных, так и действующих благодаря делегированию им государством отдельных прав), связанную с индивидуализацией предписаний нормы права и оформленную в виде акта применения права. Является факультативной стадией, субъекты прибегают к ней только в случае возникновения такой необходимости, когда реализация правовых предписаний невозможна без вмешательства со стороны компетентных органов (в основном сфере регулятивных и охранительных отношений: регистрация брака, принятие судебного решения). Правовым средством здесь является правоприменительный акт.
На каждом из этапов в качестве системообразующих центров, определяющих содержание этапа, выделяются основные элементы правового режима противодействия коррупции. Вокруг них в качестве своеобразных подсистем группируются все иные юридические явления и процессы, образующие вспомогательные элементы режима (правосознание, правовая культура, юридическая техника и др.).
Эффективность действия правового режима напрямую зависит от того, насколько грамотно определены элементы режима, насколько тесно они между собой взаимосвязаны и насколько оптимально подобраны средства воздействия на коррупционные отношения на каждой стадии.
Нормативный блок структуры правового режима включает в себя: 1) базовые нормы законодательства о противодействии коррупции (понятие, принципы, основные цели, задачи. Содержатся такие нормы, например, в Федеральном законе «О противодействии коррупции»); 2) нормы, предусматривающие отдельные механизмы противодействия коррупции (например, механизм ответственности. Такие нормы можно найти в УК РФ, АПК РФ и т. д.); 3) нормы иных институтов, сопряженные с противодействием коррупции (например, содержащиеся в законодательстве о государственных закупках); 4) нормы, создающие в обществе особый характер отношения к коррупционным явлениям (к таким нормам можно отнести профилактические нормы законодательства о государственной службе, нормы этических кодексов государственных служащих).
Особенности структуры заключаются в том, что все ее элементы должны быть тесно связаны между собой различными принципами, к которым относятся: признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина; законность; публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений; комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер; приоритетное применение мер по предупреждению коррупции; сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами; функциональные — нацеленность на определенный уровень противодействия.
Говоря о правовом режиме противодействия коррупции, необходимо обратить внимание на то, что данный правовой режим, рассматриваемый как совокупность методов, средств, приемов противодействия коррупции, со всей очевидностью должен иметь несколько проявлений. Такими проявлениями должны быть, на наш взгляд:
1) правовой режим профилактики коррупции, применяемый в том случае, если в обществе отсутствует значительное число коррупционных явлений, однако они могут появиться и развиться в ходе жизнедеятельности общества. Такой правовой режим позволяет наиболее эффективно обеспечивать профилактические меры, содействовать недопущению возникновения коррупции. Полагаем, что данный правовой режим может быть использован в Российской Федерации при составлении антикоррупционных планов и программ для регионов, в которых уровень коррупции сравнительно низкий;
2) правовой режим противодействия коррупции, который может быть использован тогда, когда в обществе проявляются признаки коррупционных деяний, однако уровень поражения государственного механизма коррупционными явлениями не очень велик. В таком случае целесообразно использовать как профилактические методы, так и методы пресечения коррупционных деяний и защиты общества от негативных последствий коррупционной деятельности. Такой правой режим целесообразно применять в условиях серьезной поражен-ности общества коррупциогенными явлениями, когда профилактические средства имеют существенно меньшую эффективность, а во главу угла должны ставиться административные и уголовно-правовые меры противодействия коррупции;
3) наконец, правовой режим борьбы с коррупцией и ликвидации последствий коррупционных деяний. В случае, если общество серьезно поражено коррупционными деяниями, а их последствия привели к сильному поражению общества, профилактические меры не будут иметь существенной роли. Общество будет реагировать на любые профилактические меры как на несущественные, не будет стремиться к недопущению коррупциогенных явлений, если вокруг многие общественные отношения пронизаны коррупционными явлениями. В таком случае мы должны сосредоточить внимание на вопросах ликвидации последствий коррупции и уголовно-правовых средствах пресечения коррупциоген-ных явлений. Такой режим мог бы быть использован в регионах, серьезно поврежденных коррупционными явлениями (например, в Республике Коми или Республике Дагестан).
Очевидно, что крайняя степень поражен-ности общественных отношений корруп-
ционными явлениями в тех или иных регионах приводит к невозможности реализации государственной политики в полном масштабе и делает неэффективной антикоррупционную политику там. Поэтому целесообразно было бы разработать совокупность мер экстренного реагирования, в том числе связанных с передачей управления регионом федеральному центру, а равно мер, по своей значимости соотносимых с административным режимом чрезвычайного положения. Такой режим «особого антикоррупционного положения» мог бы позволить сравнительно быстро и без потери для качества управления регионом ликвидировать очаги коррупционной деятельности и решать иные вопросы.
Несмотря на то что, на наш взгляд, искоренить коррупцию как социальное явление полностью практически невозможно, благодаря режимному воздействию на общественные отношения можно достигнуть значительного снижения уровня коррупции в Российской Федерации. Для этого следует неукоснительно соблюдать принцип функциональности режима, планомерно двигаться к поставленной цели. ^
1. Правовые режимы: общетеоретический и отраслевые аспекты : монография / под ред. А. В. Малько, И. С. Барзиловой. М., 2012. С. 6.
2. Алексеев С. С. Теория права. М., 1994. С. 171-172.
3. Исаков В. Б. Проблемы теории юридических фактов : дис. ... д-ра юрид. наук. Свердловск, 1985. С. 289.
4. Утяшов Э. К. Правовые режимы: понятие, признаки, структура, методы правового регулирования // Право и политика. 2014. № 2 (170). С. 255.
5. Вопленко Н. Н. Социалистическая законность и применение права / под ред. М. И. Байтина. Саратов, 1983. С. 14.
6. Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М., 2008. С. 374.
7. Правовые режимы: общетеоретический и отраслевые аспекты : монография / под ред. А. В. Малько, И. С. Бар-зиловой. М., 2012. С. 6.
список литературы
Алексеев С. С. Теория права / С. С. Алексеев. — М. : БЕК, 1994. — 220 с.
Бахрах Д. Н. Административное право / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. — М. : Норма, 2008. — 816 с.
Вопленко Н. Н. Социалистическая законность и применение права / Н. Н. Вопленко ; под ред. М. И. Байтина. — Саратов : Изд-во Сарат. ун-та, 1983. — 184 с.
Исаков В. Б. Проблемы теории юридических фактов : дис. ... д-ра юрид. наук / В. Б. Исаков. — Свердловск, 1985. — 392 с.
Правовые режимы: общетеоретический и отраслевые аспекты : монография / под ред. А. В. Малько, И. С. Барзиловой. — М. : Юрлитинформ, 2012. — 416 с.
Утяшов Э. К. Правовые режимы: понятие, признаки, структура, методы правового регулирования // Право и политика. — 2014. — № 2 (170). — С. 252—259.
references
Alekseev S.S. Teoriya prava. Moscow, BEK, 1994, 220 p. (in Russian)
Bahrah D.N., Rossinskij B.V., Starilov Yu.N. Administrativnoe pravo. Moscow, Norma, 2008, 816 p. (in Russian)
VoplenkoN.N., Bajtina M. I. (red.). Socia-listicheskaya zakonnost' i primenenie prava. Saratov, Izd-vo Saratov. un-ta, 1983, 184 p. (in Russian)
Isakov V.B. Problemy teorii yuridicheskih faktov. Dis. ... d-ra yurid. nauk. Sverdlovsk, 1985, 392 p. (in Russian)
Mal'ko A.V., Barzilova I.S. (red.). Pravovye rezhimy: obshcheteoreticheskij i otraslevye aspekty. Moscow, Yurlitinform, 2012, 416 p. (in Russian)
Utyashov Eh.K. Pravovye rezhimy: ponyatie, priznaki, struktura, metody pravovogo regulirovaniya. Pravo i poli-tika, 2014, no 2 (170), pp. 252-259. (in Russian)
Structure of the Legal Regime for Combating Corruption
© Tirskikh M. G., Mikhaleva I. A., 2018
The article is devoted to the problems of understanding the structure of the legal regime for combating corruption. The paper analyzes the issues of the diversity of the structural elements of the legal regime, their interaction, their role in the context of the implementation of certain stages of the law-realizing activity. It is concluded that the legal regime for combating corruption differs significantly from the point of view of its structure from other legal regimes. The internal structural elements of the legal regime for combating corruption, which are unique for this regime, are not found in most other legal regimes. The authors present a scientific analysis of the approaches of individual authors to understanding the structure of the legal regime in general and the specific features of the legal regime for countering corruption in particular. Based on this analysis, it was concluded that the prevalence of scientific presentations about the specifics of the legal regime for combating corruption. The article analyzes the correlation between the legal regime of anti-corruption and the mechanism of legal regulation of public relations to counter corruption. Conclusions are made about the discrepancy between these legal phenomena. The mechanism of legal regulation is the basis of the legal regime, while the regime includes additional elements that allow the most systematic, comprehensive and effective implementation of anti-corruption policies. The basic principle of the legal regime for combating corruption is its systemic nature, modifiability and structure, consisting of separate components. This regime consists of a large number of elements that are united with each other in a single system, are subject to common goals and are based on common principles. This allows us to speak of a synergetic effect within the framework of such a regime, which is much more than in the application of disparate legal means for the purpose of combating corruption. Within the framework of the presented article, it is suggested to differentiate types of legal regimes of counteraction to corruption, highlighting regimes for preventing corruption, combating corruption and fighting corruption. In addition, it is proposed to pay close attention to the problem of the subjects of the Russian Federation affected by the large volume of corruption relations. It is proposed for such situations to provide for in the legislation a special administrative regime of a «special anti-corruption clause» that allows to use the mechanisms of federal government of a constituent entity of the federation and ensures effective management in the period of counteraction to systemic corruption phenomena.
Key words: corruption, anti-corruption, legal regime, legal regime structure.
