CC BY
148Е.А. ШАПОШНИКОВА кандидат политических наук, доцент Рязанского государственного университета им. С.А. Есенина
Пропорциональные выборы в мировой избирательной практике
Развитие пропорциональной избирательной системы политические исследователи чаще всего начинают изучать с опыта Бельгии, которая перешла к ее использованию в 1899 г. Однако необходимо отметить, что впервые практическое применение пропорциональная избирательная система получила немного раньше в Дании и Сербии.
Избирательный опыт Дании исследуется реже, потому что партийная модель выборов того времени отдаленно напоминала ту пропорциональную систему, которая была принята в Дании позже1. В свою очередь, депутаты Народного собрания Сербии избирались по округам так, что от каждых 4,5 тыс. плательщиков прямых налогов полагалось по одному представителю. Перед выборами в городах каждые 50 избирателей, а в деревнях каждые 100 избирателей могли представить список предлагаемых ими кандидатов, размещая их в убывающем порядке желательности. В день выборов ставилось столько избирательных урн, сколько было заявлено списков кандидатов2. Избиратели голосовали избирательными и неизбирательными шарами, опускаемыми в ту урну, над которой был помещен наиболее симпатичный им список кандидатов. В дальнейшем подсчитывалось число шаров за каждый список и из каждого брались лица, стоящие во главе списков, пропорционально числу избирательных шаров. Если при этом оказывалось недостаточное количество выбранных, остающиеся представители распределялись между списками, имеющими наибольшие избытки голосов, сверх чисел кратных избирательному знаменателю.
* Шапошникова Евгения Александровна, e-mail: Shaposhnikova-ea@yandex.ru
1 См.: Исаев М.А. Основы конституционного права Дании. М., 2002, с. 17.
2 См.: Коркунов Н.М. Пропорциональные выборы. СПб, 1896, с. 56.
Однако в вышеприведенных примерах пропорциональное представительство существовало лишь частично и реа-лизовывалось крайне непоследовательно. Наиболее важным завоеванием пропорциональной избирательной системы стало присоединение к ней Бельгии1. Пропорциональные выборы в Бельгии, во-первых, послужили инструментом, закрепившим в стране трехпартийность. Во-вторых, путем увеличения количества выдвигаемых кандидатов партийные выборы спасли лидирующую в то время либеральную партию, которая теряла голоса за счет возрастания числа голосов у католиков и социалистов.
Серьезным шагом на пути к установлению пропорциональных выборов становится отмена мажоритарной системы в 1919 г. в Италии. 30 октября 1922 г. Муссолини был назначен главой правительства. Чтобы укрепить свое положение, фашисты провели в 1923 г. избирательный закон, по которому Италия объявлялась единым избирательным округом, в котором голосование проводилось по партийным спискам, и партия, список которой собирал относительное большинство (но не менее 1/4 всех поданных голосов), получала 2/3 мест в парламенте. Оставшиеся места распределялись пропорционально между остальными партиями. Проведенные в обстановке нарастающего фашистского террора парламентские выборы 1924 г. позволили фашистской партии получить абсолютное большинство мест в парламенте, хотя за нее было подано лишь немногим более 1/3 голосов избирателей. После этого законы 19261927 гг. о «защите государства» запретили существование всех политических партий, кроме фашистской, а их депутаты были исключены из парламента2.
Вплоть до 1992 г. представительные органы Италии формировались преимущественно на пропорциональной основе, что создавало много проблем при формировании правительства. Однако уже в 1993 г. был проведен референдум, который показал, что большинство итальянцев считает необходимым введение смешанной избирательной системы вместо пропорциональной. И в 1993 г. в Италии
1 См.: Водовозов В.В. Пропорциональные выборы или представительство меньшинства. СПб., 1905, с. 15.
2 См.: История государства и права зарубежных стран. Ч. 2. / Под. общ. ред. д.ю.н., проф. О.А. Жидкова и д.ю.н., проф. Н.А. Крашенинниковой. М., 1996, с. 366.
была проведена реформа избирательной системы при избрании обеих палат парламента, а также при формировании муниципальных советов с населением до 15 тыс. жителей. Была введена смешанная избирательная система при формировании обеих палат парламента1.
Порядок избрания палат парламента был изменен из-за того, что полная пропорциональная система при формировании палаты депутатов и фактически применявшаяся пропорциональная система при избрании сената вели к тому, что в этих органах получали места многие политические партии. В дальнейшем образовывались коалиционные правительства из представителей 4-6 партий, которые не всегда могли прийти к консенсусу. В результате этого Италия являлась политически нестабильной страной, подверженной частым политическим конфликтам и кризисам. Поэтому в процессе реформирования избирательной системы преследовались цели уменьшить влияние мелких партий в парламенте. Реформа способствовала политической унификации состава обеих палат парламента, что позволило значительно сгладить противоречия2. Неизменным остался лишь порядок избрания областных советов, состав которых по-прежнему избирался по пропорциональной системе.
В ходе реформы избирательной системы в Италии в 1993-1994 гг. были определены общие принципы новых нормативов: деление на избирательные округа; голосование, как правило, добровольное, а не обязательное; два голоса по двум различным бюллетеням для каждого избирателя3.
После избирательных кампаний 1996 г. в СМИ партийные выборы широко критиковались и ставилась под сомнение целесообразность их применения. Поэтому реформирование избирательной системы Италии продолжилось. В итоге в
1 См.: Избирательные системы зарубежных стран: сравнительный анализ: информационно-аналитическая записка / Фонд развития парламентаризма в России // Проект «Законотворчество», 2004 // http://www.legis-lature.ru/
2 См.: Иностранное конституционное право / Под ред. проф. В.В. Мак-лакова. М., 1996, с. 122.
3 См.: Физаро К. Правила переходного периода: новое избирательное законодательство Италии 1993г. // Реформа избирательной системы Италии и России: опыт и перспективы / Отв. ред. В.И. Лысенко. М., 1995, с. 27.
2005 г. итальянский сенат одобрил новый избирательный
1
закон, восстановивший пропорциональную систему .
Таким образом, в политической истории Италии имели место все возможные избирательные системы. Ни одна из них не работала не по причине внутренних недостатков избирательных систем, имеющихся в политической практике государства, а скорее из-за предельной фрагментированнос-ти и разобщенности самого общества, а также отсутствия сколько-нибудь адекватной политической консолидации2.
Достаточно долго к развитию демократических избирательных традиций из-за сохранявшегося фашистского политического режима шла и Испания, которая начала преобразовывать свою избирательную систему на демократической основе лишь в 70-е гг. XX в.
Стране нужна была избирательная система, которая обеспечила бы возможность участия в выборах широкому спектру политических партий, включая националистические. Поэтому вопрос о наиболее приемлемой для страны избирательной системе все чаще стал обсуждаться среди членов демократических оппозиционных партий. Выбор был сделан в пользу пропорциональной системы закрытых партийных списков. Были введены бюллетени, состоящие из нескольких частей и содержащие закрытые списки. Одновременно вводился барьер для участия кандидатов в распределении мест с минимумом в 3% голосов в каждом избирательном округе.
В 1977 г. принята избирательная система, которая должна была определить для каждой территориальной единицы количество депутатов для избрания в соответствии с числом жителей, имеющих право голоса с формулой, которая позволяла бы населению каждой территории иметь минимальную репрезентативность в соответствии с различным размером территории. Но Испания является страной, для территории которой характерен большой демографический дисбаланс. Поэтому принятая избирательная система в части выделения числа мест на избирательный округ была основана на «двухъярусной» смешанной системе пропорциональной
1 См.: Котегова М.А. Пропорциональная избирательная система: российский и зарубежный опыт. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2007, с. 65.
2 См.: Обзор и сравнительный анализ прозрачности избирательных систем зарубежных стран // http://www.fondpressa.ru
репрезентативности и сочетала выборы на провинциальном уровне с национальными партийными списками.
Аналогичная ситуация, характеризующаяся длительным поиском наиболее благоприятной для государства избирательной системы, существовала и в политической практике Франции, где мажоритарная система на выборах законодательного органа впервые была заменена на пропорциональную в 1919 г.
В соответствии с французской системой список кандидатов той или иной партии, получившей более половины голосов, проходил полностью. Если одной партии не удавалось набрать абсолютное большинство голосов, то депутатские места распределялись между партиями в зависимости от количества собранных каждой партией голосов1. Однако Франция возвратилась к мажоритарному голосованию уже к 1927 г.
В дальнейшем смена пропорциональной системы на мажоритарную и наоборот происходила во Франции еще несколько раз: в 1946 г. введена пропорциональная система, в 1951 г. - мажоритарная система, в 1985 г. - пропорциональная, в 1986 г. - мажоритарная .
Таким образом, государственное развитие Франции в XX в. происходило в условиях поляризации и открытого противоборства правых и левых сил, партий и группировок, что приводило не только к частым изменениям в политическом режиме, но и к глубоким реформам государственного строя. А в условиях многопартийности, острого соперничества партийных блоков особое значение приобретала борьба именно вокруг избирательных реформ и достаточно частой смены избирательной системы государства.
Интересным примером использования пропорциональных выборов явилась Германия, где данная система начала применяться в целях предотвращения потери голосов избирателей еще во времена Веймарской республики - германского государства в 1919-1933 гг.
Немецкая избирательная система классифицируется как персонифицированная пропорциональная система, выступающая в смешанной своей разновидности. Суть ее заклю-
1 См.: Котегова М.А. Указ. соч., с. 56.
2 См.: Арбузкин А.М. Конституционное право зарубежных стран. М., 2006, с. 316.
чается в способе, которым она сочетает персональное голосование в одномандатных округах с принципом пропорционального представительства .
Однако некоторые исследователи придерживаются точки зрения, в соответствии с которой германская избирательная система является не смешанной пропорциональной, а просто смешанной системой, сочетающей в себе две избирательные системы: пропорциональную и мажоритарную, и элементы их не смешиваются.
Итак, в соответствии с избирательной системой ФРГ избиратель имеет два голоса: один для избрания депутата бундестага по своему территориальному избирательному округу и один для голосования по партийным спискам. Так, избиратель вправе разделить свой голос между двумя партиями. Одна половина депутатов бундестага избирается простым большинством голосов по территориальным избирательным округам; другая половина формируется политическими партиями в соответствии с результатами выборов по земельным партийным спискам. Такой механизм формирования бундестага обеспечивает лидерам крупнейших политических партий депутатский мандат даже в случае их поражения по территориальным избирательным округам2.
Голоса, поданные за земельный список одной партии в каждой земле, суммируются. Если эта сумма составляет менее 5% общего числа избирателей, участвовавших в выборах, то партия не допускается к распределению мандатов. Однако эта партия может участвовать в распределении мандатов, если ее кандидаты избраны хотя бы в трех одномандатных округах или если она представляет
3
интересы национальных меньшинств .
Число мандатов, подлежащих распределению, умножается на число голосов, полученных тем или иным списком, и делится на общее число голосов, поданных за все списки. Остаток состоит из целого числа и дробной части.
1 См.: Германия: оригинальная смешанная пропорциональная система / Энциклопедия АСЕ (исследование всесторонней информации о различных аспектах администрирования выборов) // http://aceproject.org/ace-ru/to-pics/es/esy/germaniya-originalnaya-smeshannaya-proporcionalnaya-sistema
2 См.: Шапошникова Е.А. Применение персонифицированной системы в выборных кампаниях (актуальность немецкого опыта для современной российской практики) // Электронный журнал «Вестник МГОУ». Серия «Политология», 2015, № 1 // http://evestnik-mgou.ru/Articles/View/626.
3 См.: Котегова М.А. Указ. соч., с. 58.
Целое число - это число мандатов, предоставляемых соответствующей партии. Оставшиеся нераспределенными мандаты передаются по одному тем спискам, которые имеют большую дробную часть. Далее из общего числа мандатов, полученных партией, вычитаются мандаты, полученные кандидатами от партии в одномандатных округах. Остаток показывает, сколько мандатов приходится на земельные списки, выдвинутые этой партией. Если число депутатов от этой партии, избранных по одномандатным округам, превысит общее число доставшихся ей мандатов, появляются «избыточные мандаты», и состав бундестага увеличивается на количество этих мандатов. Аналогичным образом проводится распределение мандатов внутри партийных списков по субъектам федерации. Число голосов, полученных партийным списком в соответствующей земле, делится на общее число голосов, полученных списком по
всей стране. В итоге получается число мандатов, предос-
1
тавляемых каждому земельному списку .
В течение достаточно долгого времени в данной избирательной системе не были выявлены какие-либо серьезные недостатки, а основные ее принципы остаются неизменными с 1949 г. Однако пропорциональная система ФРГ совершенствовалась непрерывно в течение всего периода существования: в 1953 г. была введена система двойного голоса. Также одной из первых Германия установила избирательный порог в 5%2.
Примером использования пропорциональной системы, наиболее приближенной к идеалу, является опыт Израиля. Согласно данной системе избиратели голосовали за партийные списки, не имея возможности вычеркнуть из списка кого-либо из кандидатов, тем самым голосуя за партийную идеологию, а не за какого-либо кандидата3.
Характерной чертой данной системы выборов является то, что все государство представляет собой единый многомандатный избирательный округ. А пропорциональная сис-
1 См.: Информационно-аналитическая записка «Пропорциональные и смешанные избирательные системы в отдельных странах (Австрии, Швеции, Финляндии, Швейцарии, ФРГ)» // http://www.legislature.ru
2 См.: Мясников А.П. Избирательная система как политико-правовой институт формирования органов государственной власти и местного самоуправления. Дисс. ... д-ра. юрид. наук. Ростов-н/Д., 2005, с. 97.
3 См.: Говард М. Сакер. История Израиля. Иерусалим, 1995, с. 9-65.
тема и применяется в условиях создания многомандатных избирательных округов, и чем больше по своим размерам такие округа, тем полнее реализуется принцип пропорциональности.
Закон о выборах 1951 г. Израиля считается политологами одной из наиболее чистых форм пропорциональной системы1. Число мест, которое каждая партия получала в парламенте - кнессете, было почти пропорционально числу голосов, полученному партией на всеобщих выборах. Как результат применения подобной чистой формы пропорционального избирательного правления необходимо отметить, что кнессет Израиля всегда включал в свой состав множество партий. И за 13 выборов с 1949 по 1992 гг. ни одна из партий не получила большинство мест в парламенте.
В настоящее время определенную форму пропорционального представительства используют более 60 развитых государств. Однако в последнее время многие государства, стремясь сохранить преимущества процедуры голосования по партийным спискам, присоединяют к ней достоинства мажоритарной избирательной системы. Это привело к появлению и достаточно широкому распространению смешанных избирательных систем.
Проследив практику проведения пропорциональных выборов в зарубежных государствах, следует отметить, что система выборов по партийным спискам эффективнее функционирует в небольших государствах. Исключением следует назвать Италию, где в 1882-1891 гг. существовала система ограниченного голосования в тех 35 округах, которые выбирали более чем по 5 депутатов, и Испанию.
Пропорциональная избирательная система прежде всего преобладает в государствах, применяющих парламентскую форму правления (например, Бельгия, Греция, Дания, Израиль и др.).
Некоторые зарубежные государства, использовавшие пропорциональную систему в прошлом, в настоящее время от нее отказались (например, Франция). Другие государства, отказавшись от партийных выборов, попытались использовать в избирательной практике мажоритарную и смешанную системы, однако опыт показал наибольшую
1 См.: Реформа избирательной системы в Израиле / Энциклопедия АСЕ (исследование всесторонней информации о различных аспектах администрирования выборов) // http://aceproject.org
эффективность именно пропорциональной системы, после чего был осуществлен переход обратно на партийные выборы (например, Италия). Ряд государств уже в течение длительного времени применяет пропорциональную систему, считая ее наиболее эффективной (Австрия, Швеция, Швейцария, Турция, Финляндия).
Итак, движение к системе выборов по партийным спискам является тенденцией большей части XX в. Это относится и к новым демократиям Восточной и Центральной Европы, и к бывшим республикам Советского Союза. Некоторые формы и особенности пропорционального представительства применяются в Венгрии, Польше, Румынии1. Только в 90-е гг. XX в. в пользу пропорционального представительства были проведены реформы в таких политически стабильных государствах, как Япония, Израиль и Новая Зеландия2.
Позитивный и деструктивный опыт использования выборов по партийным спискам в зарубежных государствах должен стать важным фактором предупреждения возможных ошибок в современной российской действительности.
Шапошникова Е.А. Пропорциональные выборы в мировой избирательной практике. В статье проанализирован процесс функционирования пропорциональных выборов в истории формирования представительных органов зарубежных стран. Сделан вывод, что партийные выборы эффективнее функционируют в небольших государствах и чаще применяются в комплексе с мажоритарной системой.
Ключевые слова: пропорциональная избирательная система, партийные списки, выборы, партии.
Shaposhnikova E.A. Propotional elections in the world electoral practices. This paper analyzes the process of functioning of proportional elections in the history of the formation of representative bodies of foreign countries. Concluded that the party elections effectively operate in small states and often used in combination with the majoritarian system.
Key words: proportional electoral system, party lists, elections, parties .
1 Cм.: Далл Р. Сравнительный обзор избирательных систем // http://www.democracy.ru
2 См.: Мясников А.П. Указ. соч., с. 95.
