CC BY
212
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ В СОВРЕМЕННОЙ УКРАИНЕ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ
КОМАШКО Владимир Владимирович
Аннотация. На основании сравнительно-правового анализа в статье исследованы основные этапы становления и развития прокурорского надзора за законностью ведения оперативнорозыскной деятельности в Украине, а также, с учетом особенностей правового регулирования прокурорского надзора стран СНГ в этой сфере, определены возможные перспективы совершенствования его развития в Украине.
Annotation. This article is dedicated to the research not only Ukrainian, but also the post Soviet countries ’ legislation in the sphere of the prosecutor’s supervision of adherence to laws while conducting the operative-investigating activity, made on the basis of the law-comparative method. In this article one can also find the defining the ways of prospects of the perfection of the prosecutor’s supervision of adherence to law mechanism in the sphere of conducting the operative-investigating activity in Ukraine.
Ключевые слова: оперативно-розыскная деятельность, прокурорский надзор, Украина, Уголовный процессуальный кодекс Украины, сравнительно-правовой анализ.
Key words: operatively-search activity, public prosecutor’s supervision, Ukraine, the Criminal Procedural Code of Ukraine, comparative legal analysis.
Вводная часть. В реализации политики государства, направленной на борьбу с преступностью, существенная роль принадлежит государственным органам, наделенным в силу закона правом осуществлять оперативно-розыскную деятельность. Оперативно-розыскная деятельность как одно из направлений правоохранительной деятельности уполномоченных законом органов в основном направлена на выявление и пресечение латентных преступлений, что обуславливает применение уполномоченными субъектами преимущественно конспиративных форм и методов противодействия.
Следует обратить внимание на тот факт, что конспиративные методы выявления и документирования противоправной деятельности являются практически единственным способом раскрытия преступлений на ранних этапах их подготовки, осуществления эффективной и своевременной профилактики преступных деяний. В Украине данные конспиративные методы уполномоченные субъекты оперативно-розыскной деятельности реализуют путем проведения оперативно-розыскных мероприятий. Однако организация и проведение уполномоченными подразделениями оперативно-розыскных мероприятий, как правило, связаны с временным ограничением задекларированных Конституцией Украины прав человека на неприкосновенность жилища и иного владе-
ния, тайну переписки, телефонных разговоров, телеграфной и иной корреспонденции, неприкосновенности семейной и личной жизни. Именно с целью утверждения верховенства закона и правопорядка, соблюдения установленного законом порядка временного ограничения прав и свобод человека, а также за ведением уполномоченными органами оперативнорозыскной деятельности в Украине, как и многих других странах, осуществляется прокурорский надзор. Таким образом, в современных условиях функционирования прокуратуры все более актуальной становится проблема изучения вопросов прокурорского надзора за соблюдением законности органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. При этом особое внимание следует обратить на то, что единственным гарантом соблюдения прав и свобод граждан при проведении оперативно-розыскной деятельности становится прокурор. В связи с этим важен баланс между, с одной стороны, активной и целенаправленной деятельностью по реализации оперативно-розыскных мероприятий, направленных на обнаружение, выявление и пресечение преступлений, а с другой - всемерным соблюдением прав, свобод и законных интересов личности, в отношении которой осуществляются оперативно-розыскные мероприятия.
Цель статьи. Различные аспекты, относящиеся к прокурорскому надзору, контролю,
обеспечению законности в сфере оперативнорозыскной деятельности, нашли отражение в работах таких украинских ученых, как В. Пшон-ка, Г. Середа, Н. Погорецкий, Е. Скулыш, М. Шу-мило и др. Кроме того, отдельные аспекты прокурорского надзора на международном уровне рассматривались в исследованиях А.Ф. Козусева, Ю.В. Кореневского, М.Е. Токарева, В.Н. Осип-кина, Ф.Н. Багбутдинова, А.Б. Соловьева, М.Н. Филиппова, A.A. Чувилева, А.Н. Балашова, A.A. Курбанова, В.И. Баскова, O.A. Кожевникова, А.Б. Ломидзе, М.Б. Токарева, К.Д. Бурмистрова, Т.О. Шандирова, Б.А. Комлева, Б.Н. Рябова, И.Б. Крылова и др.
Вместе с тем анализ специальной литературы по рассматриваемой проблеме позволяет сделать вывод о том, что актуальность дальнейшей разработки проблем прокурорского надзора в этой области не только не уменьшается, но и возрастает. Исходя из этого, целью статьи является исследование прокурорского надзора за соблюдением законности в оперативно-розыскной деятельности на современном этапе развития Украины.
Изложение основного материала. Основные задачи прокурорского надзора за законностью ведения оперативно-розыскной деятельности определены Конституцией Украины, Криминальным процессуальным кодексом Украины, законами Украины «О прокуратуре», «Об оперативно-розыскной деятельности», другими законодательными актами. Следует обратить внимание на тот факт, что с момента принятия этих законов осуществляется непрерывная гармонизация украинского законодательства, направленная на совершенствование прокурорского надзора за законностью ведения оперативно-розыскной деятельности. В частности, за время существования действующий Закон Украины «Об оперативнорозыскной деятельности» претерпел множество изменений и дополнений, в том числе в части правового регулирования надзора за оперативно-розыскной деятельностью уполномоченных законом субъектов. Особенно следует обратить внимание на кардинальные изменения, которые внес в оперативно-розыскное законодательство принятый в 2012 году Криминальный процессуальный кодекс Украины.
Прослеживая генезис законодательства, которым устанавливается прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью в Украине, следует отметить наличие общих тенденций постепенного укрепления этого института. Очевидно, что эти процессы вызваны
демократизацией отечественного оперативнорозыскного законодательства, как следствия имплементации европейских и мировых стандартов деятельности правоохранительных органов в сферу национального оперативно-розыскного права.
С началом реформирования и развития правового государства, основными принципами которого являются верховенство закона и обеспечения прав человека, на государственном уровне было обращено внимание на несоответствие порядка реализации оперативнорозыскной деятельности новым социальнополитическим реалиям, требования к системе законодательных гарантий защиты прав человека и гражданина. Одной из важных предпосылок этого стало преодоление устаревших представлений о необходимости тотальной секретности регулирования оперативно-розыскной деятельности специальных служб и правоохранительных органов.
Подтверждением этой мысли служит сравнительно-правовой анализ оперативно-розыскного законодательства Украины, а также законов и подзаконных нормативно-правовых актов, которые регулируют компетенцию прокуратуры в сфере надзора за деятельностью оперативных подразделений.
Как известно, оперативно-розыскная деятельность в Украине до 1992 года не имела законодательного закрепления и регулировалась главным образом закрытыми ведомственными нормативными актами. Понятно, что такое положение сопутствовало сведению к минимуму соблюдения законности в оперативнорозыскной деятельности. Сегодня последняя имеет прочную законодательную базу и признается одним из важнейших составных элементов в системе противодействия преступной деятельности, особенно латентного характера.
Правовая основа оперативно-розыскной деятельности включает в себя правовые нормы Конституции Украины, Уголовного и Уголовного процессуального кодексов, законов Украины о службе безопасности, о милиции, о разведывательных органах, о прокуратуре и т.д. Но главным механизмом обеспечения гарантии соблюдения законности в оперативно-розыскной деятельности сегодня является прокурорский надзор. Это вытекает из требований Конституции Украины и Закона Украины «Об оперативнорозыскной деятельности», которыми на прокуратуру Украины непосредственно возложен надзор за соблюдением законности во время проведения оперативно-розыскной деятельности.
Анализ норм оперативно-розыскного закона свидетельствует о том, что реализация некоторых из них связана с временным ограничением прав и свобод человека. Например, право оперативных подразделений осуществлять негласный арест, осмотр и выемку корреспонденции; негласно снимать информацию с транспортных телекоммуникационных сетей; осуществлять аудио- и видеоконтроль человека и др. При этом украинский законодатель рассматривает прокурорский надзор как одну из наиболее весомых гарантий законности ведения оперативно-розыскной деятельности.
Надзор за соблюдением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности проводится в соответствии с Конституцией Украины, Закона Украины «О прокуратуре», приказов Генерального прокурора Украины: «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законов органами, которые проводят оперативно-розыскную деятельность» от 19 сентября 2005 года № 4/1 с последующими изменениями и дополнениями и «Об особенностях деятельности прокуратур по надзору за соблюдением законов в военной сфере» от 12 июля 2012 года № 12 гн.
Следует отметить, что целью надзора за соблюдением законов органами, которые проводят оперативно-розыскную деятельность, досудебное следствие, согласно ст. 29 Закона Украины «О прокуратуре» состоит в содействии:
1) раскрытию уголовных преступлений, защиты личности, ее прав, свобод, собственности, прав предприятий, учреждений, организаций от преступных посягательств;
2) выполнению требований закона о неотвратимости ответственности за совершенное уголовное преступление;
3) предотвращению незаконному привлечению к уголовной ответственности;
4) охране прав и законных интересов лиц при осуществлении уголовного производства;
5) осуществлению мероприятий по предотвращению уголовных правонарушений, устранения причин и условий, способствующих их совершению.
При этом роль прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности заключается и в согласовании действий правоохранительных органов в борьбе с совершением уголовных преступлений. Таким образом, анализ отдельных норм законов Украины «Об оперативно-розыскной деятельности» и «О прокуратуре» определяет, что прокурор, осущест-
вляя надзор за деятельностью оперативных подразделений, принимает меры, направленные:
1) на соблюдение предусмотренного законом порядка ведения оперативно-розыскной деятельности, досудебного расследования деяний, содержащих признаки уголовного преступления, а также сроков осуществления досудебного расследования;
2) соблюдение законности при проведении оперативно-розыскной деятельности, досудебного расследования;
3) выявление и устранение причин совершения преступлений.
Предметом прокурорского надзора в сфере оперативно-розыскной деятельности являются:
а) основания для проведения оперативнорозыскной деятельности, заведения оперативно-розыскных дел;
б) легитимность полномочий у лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;
в) соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачам оперативно-розыскной деятельности, а также недопустимость применения технических средств, психотропных, химических и других веществ, которые подавляют волю или наносят ущерб здоровью людей и окружающей среде;
г) соблюдение установленных законодательством условий и порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий;
д) применение временного ограничения прав и свобод человека, его обоснованность;
е) сроки ведения оперативно-розыскных дел, обоснованность их заведения, продления, закрытия;
ж) соответствие ведомственных нормативно-правовых актов действующему законодательству.
Исходя из вышеизложенного, основными критериями оценки эффективности прокурорского надзора за соблюдением законов при проведении оперативно-розыскной деятельности являются:
1. Соблюдение прав человека и гражданина, в том числе неприкосновенность личной жизни, жилища и тайны переписки, телефонных разговоров, телеграфной и другой корреспонденции, банковских вкладов и счетов; безотлагательные меры к восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности.
2. Своевременность реагирования на нарушения законности при осуществлении оперативно-розыскной деятельности.
Как и в Украине, организация и осуществление оперативно-розыскной деятельности в странах СНГ также регламентируется законодательством. Следует отметить, что оперативно-розыскные законы отдельных государств - членов СНГ имеют между собой некоторое родство. Очевидно, это объясняется тем, что базовую основу для их разработки составляли модельные законы «Об оперативнорозыскной деятельности», принятые в разное время странами содружества как методики для разработки унифицированного законодательства, обеспечивающего возможность эффективного сотрудничества их правоохранительных органов1. Поэтому границы прокурорского вмешательства в сферу деятельности оперативно-розыскных органов, предусмотренные законом способы и порядок реагирования на выявленные нарушения, достаточно близки. Различия, на наш взгляд, обуславливаются способом организации государственной власти и национальным правосознанием субъектов законотворчества, которые реализуются в дифференциации подходов к установлению оснований и пределов прокурорского вмешательства в ход оперативно-розыскной деятельности уполномоченных законом органов.
Сегодня Украина находится на пороге существенных изменений системы уголовного преследования, происходит постепенное реформирование оперативно-розыскного законодательства, которые сопряжены с мировыми процессами глобализации, охватывающими также правовые системы отдельных государств. Развивая национальное оперативно-розыскное законодательство, целесообразно изучать положительный опыт зарубежных стран в сфере его правового регулирования и по возможности заимствовать положительный опыт, что может повысить его эффективность.
На исключительную важность прокурорского надзора в оперативно-розыскной деятельности указывает то, что он предусмотрен законодательством всех без исключения стран
1 См.: Модельный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», принятый на десятом пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ (постановление № 10-12 от 6 декабря 1997 г.). URL: http://www.con-sultant .ru / online ; Модельный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», принятый на двадцать седьмом пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств - участников СНГ (постановление № 27-6 от 16 ноября 2006 г.). URL: http://www. cisatc. org
СНГ. В частности, отдельными статьями оперативно-розыскных законов определяется перечень прокуроров, уполномоченных осуществлять надзор за оперативно-розыскной деятельностью, и содержание их полномочий.
Законодательством подавляющего большинства стран СНГ на прокуратуру возлагается надзор за законностью осуществления интрузивных оперативно-розыскных мероприятий. Интересным отличием роли и места прокурора в оперативно-розыскном процессе есть сравнительно-правовой анализ компетенции прокурора во время осуществления надзора в оперативно-розыскной деятельности. Так, к полномочиям прокурора в осуществлении надзора за оперативно-розыскной деятельностью оперативных подразделений Республики Кыргызстан принадлежит санкционирование интрузивных оперативно-розыскных мероприятий. Статья 9 Закона «Об оперативно-розыскной деятельности» Республики Кыргызстан указывает, что проникновение в жилище лица осуществляется в исключительных случаях и только с санкции соответствующего прокурора2. Данные нормы содержит также туркменский оперативно-розыскной закон.
Сопоставляя положения отдельных оперативно-розыскных законов, можно сделать вывод, что наиболее широкими полномочиями в санкционировании оперативно-розыскных мероприятий среди стран СНГ обладает прокуратура Белоруссии. Это утверждение основывается на анализе ст. 13 закона «Об оперативно-розыскной деятельности» Республики Беларусь. Согласно ее содержанию проведение оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан, допускается только с санкции прокурора или его заместителя на основании мотивированного постановления руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, при наличии признаков подготавливаемого или совершенного преступления, действиях или событиях, которые создают угрозу национальной безопасности Республики Беларусь. Законом установлены максимальные сроки проведения интрузивных мероприятий, разрешение на их продление также дает уполномоченный прокурор. Кроме того, прокурорский надзор в Беларуси устанавливается также за организацией и проведением оперативной
2 См.: Закон от 16 октября 1998 г. № 131 «Об оперативнорозыскной деятельности» Республики Киргизия. URL: http:// webcache.googleusercontent.com/search
закупки, контролируемой поставки и оперативного эксперимента3.
Выводы. Подводя итоги, следует отметить, что прокурорский надзор в оперативнорозыскной деятельности в Украине является одним из основных элементов реализации принципа законности. В частности, результативностью прокурорского надзора следует считать предотвращение нарушения прав и свобод человека, что является наивысшей ценностью в государстве. Результаты сравнительного анализа оперативно-розыскного законодательства стран СНГ и Украины свидетельствуют о том, что в некоторых странах полномочия прокуратуры и порядок осуществления прокурорского надзора за законностью ведения оперативно-розыскной деятельности регламентированы более широко, поскольку прослеживается компетенция прокурора практически на всех этапах оперативно-розыскного процесса. При этом в ряде стран особое внимание заслуживает участие прокурора в проведении отдельных оперативно-розыскных мероприятий на уровне их санкционирования.
Современное украинское оперативнорозыскное законодательство входит в новый этап своего развития. Значительное влияние на выбор путей его усовершенствования оказывают общеевропейские и мировые процессы демократизации и гармонизации уголовного процессуального права. Исходя из этого, следует учитывать мировые и европейские тенденции, положительный опыт стран СНГ, целесообразно вводить в оперативно-розыскное законодательство нормы, обеспечивающие реальные возможности прокуратуры по надзору за ее законностью, с целью недопущения незаконного ограничения прав и свобод человека и гражданина как одной из фундаментальных общечеловеческих демократических ценностей.
3 См.: Закон от 9 июля 1999 г. № 289-З «Об оперативно-розыскной деятельности» Республики Беларусь. ЦКЬ: Ьйр://ргатЬу/тат.азрх
