CC BY
203
Право зарубежных стран, сравнительное правоведение
101
ПРАВООХРАНИТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ В СФЕРЕ ИСТОРИКО-КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ: ОПЫТ РССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПЕРПЕКТИВЫ ЕГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
МАРТЫНЕНКО Игорь Эдуардович
Аннотация. В статье рассматриваются особенности правоохранительной деятельности прокуратуры в сфере культурного наследия. Автор, проанализировав материалы проверок, сформулировал новые предложения по оптимизации прокурорского надзора. Рекомендации и выводы по результатам исследования могут быть использованы в практике защиты объектов культурного наследия.
Annotation. The article considers the peculiarities of organization and implementation of prosecutorial supervision in the sphere of historical and cultural heritage. Offers new approaches to the definition of the principles and limits of the law enforcement activity of the Prosecutor’s office in this field.
Ключевые слова: правоохранительная деятельность, прокурорский надзор, культурное наследие, культурные ценности.
Key words: law enforcement, Prosecutor’s supervision, cultural heritage, cultural values.
Возникший в юридической науке комплекс проблем, связанных с определением предмета и пределов правоохранительной деятельности прокуратуры, разработкой наиболее эффективных методологических и тактических новелл, обеспечивающих своевременное выявление, устранение и предупреждение правонарушений, вызвал необходимость теоретической разработки наиболее оптимальных форм прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране объектов культурного (историко-культурного) наследия. При исследовании данной проблемы мы обращались к работам В.П. Беляева1, В.Г. Бессарабова1 2, М.В. Вавилина3, А.Ю. Винокурова4, Е.Р. Ер-гашева5, Р.Н. Зиннурова6, в которых рассмот-
1 Беляев В.П. Надзор как форма юридической деятельности // Правоведение. 2004. № 3. С. 68-84.
2 Бессарабов В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. 46 с.
3 Вавилин М., Гильмутдинов И. Надзор за исполнением законодательства в сфере охраны объектов культурного наследия // Законность. 2012. № 6. С. 20-22.
4 Винокуров А.Ю. К вопросу о теоретических основах прокурорской деятельности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2015. № 1 (45). С. 15- 24.
5 Ергашев Е.Р. Организация работы городской (районной) прокуратуры : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Уральская гос. юрид. академия. Екатеринбург, 2003. 44 с.
6 Зиннуров Р.Н. Концептуальные основы и научно-
практические проблемы координации деятельности правоохрани-
тельных органов по борьбе с преступностью: тенденции
и закономерности : автореф. дис. . д-ра юрид. наук. Уфа, 2003. 51 с.
рены принципы прокурорского надзора, верховенства права, координирующей роли прокуратуры в системе правоохранительных органов, с учетом которых выстраивается наша позиция по этим вопросам. К данной проблеме обращались также и практические работники И. Грачёва7, С.А. Зайцева8, В.И. Кириллов9 *, Л.С. Нагирный 10, Н.Н. Честных11, Г.А. Шостак12.
7 Грачёва И. Охрана историко-культурного наследия: практика надзора // Законность и правопорядок. 2014. № 2. С. 11-13.
8 Зайцева С.А. В повестке дня - соблюдение законодательства об охране историко-культурного наследия // Законность и правопорядок. 2014. № 4. С. 3-4.
9 Кириллов В.И. Прокурорский надзор за исполнением законов об охране памятников истории и культуры. Опыт работы прокуратуры Республики Татарстан // Всероссийское совещание по проблемам совершенствования в области надзора за исполнением федерального законодательства : сб. материалов семинара по обмену опытом / под ред А.В. Паламарчука. М., 2015. С. 568-576.
10 Нагирный Л.С. Надзорная практика прокуратуры Ленинградской области в сфере исполнения законодательства об охране объектов культурного наследия // Всероссийское совещание по проблемам совершенствования в области надзора за исполнением федерального законодательства : сб. материалов семинара по обмену опытом / под ред. А.В. Паламарчука. М., 2015. С. 389-400.
11 Честных Н.Н. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) // Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан : сб. метод. материалов. М. : Изд-во Ген. прокуратуры РФ : Акад. Ген. прокуратуры РФ, 2013. С. 476-495.
12 Шостак Г.А. Охрана историко-культурного наследия: итоги прокурорской проверки неутешительны // Законность и правопорядок. 2012. № 1. С. 14-18.
102
Юридическая наука. 2015. № 3
Правоохранительная деятельность - это организационно-правовое оформление правоохранительной функции государства как специализированного направления государственной деятельности, непосредственно связанной с обеспечением общественного порядка и общественной безопасности13 14. В этом контексте правоохранительная деятельность прокуратуры структурируется по следующим видам: осуществление прокурорского надзора, проведение предварительного следствия, защита прав физических и юридических лиц в гражданском и арбитражном (хозяйственном) судопроизводстве, поддержание государственного обвинения по уголовным делам, ведение
14
административного процесса .
Прокурорский надзор в исследуемой нами области осуществляется в рамках надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, для которой характерны разнообразие правовых норм, большое число объектов, на которые распространяется надзорная деятельность прокурора, многочисленность источников и носителей информации о нарушении за-кона15. Однако, как мы уже отмечали ранее16, надзор за соблюдением законодательства об охране историко-культурного наследия не стал приоритетным направлением правоохранительной деятельности прокуратуры: в 1990-е годы прокурорские проверки в сфере историкокультурного наследия проводились эпизодически, все больше по факту (сноса, реконструкции памятника, в связи с обращением общественности), чем по плану работы прокурора. В результате количество актов прокурорского реагирования в Беларуси за год не превышало 20. Но и в это время были результативные проверки, которые оказали определенное влияние на состояние законности в данной сфере.
Ситуация изменилась в 2007-2008 годах: в соответствии с Приказом Генерального прокурора Республики Беларусь от 19 декабря
13 Сутурина М.Н. Правоохранительная система государства (теоретико-правовой аспект) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2008. С. 6.
14 Курцер К.М. Понятие и основные направления правоохранительной деятельности прокуратуры // Евразийский юридический журнал. 2013. № 10. С. 174-176.
15 См.: Берензон А.Д., Меркулов В.Г. Работа прокурора по общему надзору. Вопросы общей методики / отв. ред. И.В. Чер-менский. М. : Юрид. лит., 1974. 144 с.
16 Мартыненко И.Э. Законодательство об охране историко-культурного наследия и прокурорский надзор за его исполнением. Минск : Тесей, 2001. С. 175.
2007 г. «О внесении изменений в организационно-штатную структуру Генеральной прокуратуры Республики Беларусь» в Генеральной прокуратуре создан отдел по надзору за исполнением природоохранного и земельного законодательства. Основными задачами отдела являются организация и осуществление надзора за точным и единообразным исполнением поднадзорными прокуратуре государственными органами власти и управления, организациями, а также должностными лицами и гражданами законодательства об охране историкокультурного наследия. С созданием данного подразделения центрального аппарата Генеральной прокуратуры эффективность (и результативность) прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране историко-культурного наследия возросла.
Целевые установки прокурорского надзора. Целью прокурорского надзора как особого вида государственной правоохранительной деятельности является общественно-полезный результат совокупности прокурорско-надзорных действий по обеспечению прав и законных интересов государства, общества, граждан и юридических лиц. В рассматриваемой сфере это обеспечение верховенства закона, единства законности при реализации гражданами своего права пользоваться достижениями культуры, иметь доступ к ценностям национального и мирового значения; исполнение требований законодательства.
Задачами прокурорского надзора являются:
- соответствие закону нормативных правовых актов, издаваемых (принимаемых) государственными органами и должностными лицами;
- осуществление надзора за точным, единообразным исполнением законов в сфере историко-культурного наследия;
- проверка законности принятых органами государственного контроля (надзора) мер по устранению выявленных нарушений и привлечению виновных лиц к ответственности;
- обеспечение законости привлечения виновных к ответственности, восстановление нарушенных прав и интересов средствами прокурорского надзора; принятие мер, обеспечивающих возмещение причиненного историкокультурным ценностям (памятникам) ущерба;
- координация деятельности правоохранительных органов по выявлению, пресечению и профилактике преступлений в сфере истори-
Право зарубежных стран, сравнительное правоведение
103
ко-культурного наследия (контрабанды, хищений культурных ценностей; вандализма, умышленного либо неосторожного уничтожения или повреждения историко-культурных ценностей и др.);
- проведение профилактической работы по предупреждению нарушений законодательства об охране историко-культурного наследия.
Объектом прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране историко-культурного наследия является сфера правовых отношений, связанная с исполнением названного законодательства субъектами, указанными в ст. 26 Закона «О прокуратуре Республики Беларусь» 17 *.
Применительно к рассматриваемой сфере отношений объектами надзора в Республике Беларусь являются:
- республиканские органы государственного управления, а именно: Министерство культуры; Министерство архитектуры и строительства; Департамент по архивам и делопроизводству Министерства юстиции; Министерство финансов (из драгоценных камней, самородков драгоценных металлов, ювелирных и иных изделий, изготовленных с применением драгоценных металлов и драгоценных камней, имеющих историческую, художественную, научную или иную ценность, в составе Гохрана сформирован Культурно-исторический фонд); иные государственные организации, в том числе Комиссия по выявлению, возвращению, совместному использованию и введению в научный и культурный оборот национальных культурных ценностей, которые оказались за пределами Республики Беларусь (создана в соответствии с постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 16 января 2009 г. № 43);
- местные представительные органы;
- исполнительные и распорядительные органы;
- общественные объединения (Белорусское добровольное общество охраны памятников истории и культуры, общественная наблюдательная комиссия при Министерстве культуры по охране историко-культурного наследия;
17 О прокуратуре Республики Беларусь : Закон Республики
Беларусь, 8 мая 2007 г., № 220-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2007. № 119. 2/1317.
Белорусский комитет Международного совета по памятникам и достопримечательным местам и др.);
- Белорусский республиканский научнометодический совет по вопросам историкокультурного наследия при Министерстве культуры Республики Беларусь;
- музеи как места сосредоточения культурных ценностей, в том числе музеи-заповедники;
- религиозные организации;
- должностные лица;
- граждане, в том числе собственники историко-культурных ценностей (включая движимые и нематериальные ценности);
- индивидуальные предприниматели.
Под предметом прокурорского надзора
понимается правоохранительная деятельность по выявлению нарушений законодательства, их пресечению и устранению, восстановлению нарушений законности, привлечению правонарушителей к ответственности и принятию мер по недопущению подобных нарушений в будущем, то есть содержание надзорной деятельности. В исследуемой сфере предметом прокурорского надзора является соблюдение Конституции Республики Беларусь, исполнение законодательства об охране историкокультурного наследия всеми государственными органами, общественными объединениями, органами власти и управления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, должностными лицами и гражданами, а также соблюдение закона при осуществлении уголовного преследования, ведение административного процесса в случае совершения противоправных действий в отношении охраняемых законом культурных ценностей.
Систему правового регулирования отношений в сфере охраны и использования историкокультурного наследия Республики Беларусь составляют следующие законодательные акты. Во-первых, Конституция Республики Беларусь (согласно ст. 15 Основного закона государство ответственно за сохранение историко-культурного и духовного наследия; в ст. 51 провозглашается общедоступность ценностей отечественной и мировой культуры, находящихся в государственных и общественных фондах; в ст. 54 предусмотрена обязанность каждого гражданина беречь историко-культурное, духовное наследие и другие национальные ценности).
104
Юридическая наука. 2015. № 3
Во-вторых, законы «О культуре в Республике Беларусь»; «Об охране историкокультурного наследия Республики Беларусь», «О библиотечном деле в Республике Беларусь», «О музеях и музейном фонде Республики Беларусь»; «Об архивном деле и делопроизводстве в Республике Беларусь». В Российской Федерации действуют аналогичные законы, важнейшим является Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», последние изменения в который внесены 8 марта 2015 г.18
В-третьих, указы и декреты Президента Республики Беларусь. В-четвертых, постановления Совета Министров Республики Беларусь. В-пятых, ведомственные нормативные правовые акты. В данной сфере регулирования их принято достаточно много.
Кроме указанных нормативных правовых актов (законов, указов, декретов, постановлений), прокуроры осуществляют надзор за исполнением ряда государственных программ, реализация которых касается историкокультурного наследия Беларуси: Государственная программа «Культура Беларуси» на 20112015 годы, утвержденная постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 26 декабря 2010 г. № 1905; Государственная программа «Замки Беларуси» на 2012-2018 годы, утвержденная постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 6 января 2012 г. № 17; Государственная программа «Архивы Беларуси» на 2011-2015 годы, утвержденная постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 15 сентября 2010 г. № 1322.
Учитывая особенности правоприменительной деятельности в сфере историкокультурного наследия (высокая латентность преступности в данной области, пассивность памятникоохранных органов в выявлении правонарушений и применении мер юридической ответственности, низкий уровень раскрываемости преступлений), полагаем необходимым
18 Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации : Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 26. Ст. 2519 ; 2006. № 1. Ст. 10 ; № 52. Ст. 5498 ; 2007. № 1. Ст. 21 ; № 27. Ст. 3213 ; 2011. № 49. Ст. 7015 ; 2013. № 30. Ст. 4078 ; 2014. № 43. Ст. 5799 ; Официальный интернет-портал правовой информации. 2015. 9 марта.
по-новому сформулировать задачи правоохранительной деятельности прокуратуры.
Так, первоочередной задачей прокуратуры целесообразно определить повышение эффективности ее деятельности за счет усиления надзора за точным, своевременным и законным применением правомочий, предоставленных органам, осуществляющим государственный контроль за исполнением законодательства об охране историко-культурного наследия (так называемым памятникоохранным органам), требования от них проведения проверок. К числу памятникоохранных органов относятся субъекты, осуществляющие государственный контроль за соблюдением законодательства об охране историко-культурного наследия, входящие в систему Министерства культуры, а также архивное ведомство, органы местной власти и управления.
Наши аргументы сводятся к следующему. Во-первых, законодательство может исполняться надлежащим образом и без вмешательства прокуратуры, когда его соблюдение контролируют памятникоохранные органы. Однако участие прокурора обязательно, если памятникоохранные органы не принимают мер по установлению и устранению нарушений законодательства. При всех других обстоятельствах прокуроры направляют поступившие обращения в уполномоченные государственные органы с требованием проведения проверки и представлением в прокуратуру своего заключения. С учетом характера поступившей информации планируется дальнейшая прокурорская проверка. Здесь уместно высказывание В.М. Савицкого, раскрывшего содержание прокурорского надзора: «Сущность всякого надзора заключается в наблюдении за тем, чтобы соответствующие органы и лица в точности выполняли возложенные на них задачи, соблюдали установленный законом порядок отправления порученных им обязанностей и чтобы в случае нарушения этого порядка были приняты меры к восстановлению законности и привлечению виновных к надлежащей ответственности»19.
Во-вторых, особенностью практического применения законодательства об охране исто-
19 Савицкий В.М. Очерк теории прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве / АН СССР ; Ин-т государства и права. М. : Наука, 1975. С. 27.
Право зарубежных стран, сравнительное правоведение
105
рико-культурного наследия является то, что памятникоохранные органы фактически не выявляют нарушений законности, влекущих применение мер юридической ответственности. По требованию специально уполномоченных органов государственного контроля должностные лица и граждане к ответственности практически не привлекаются, исковые заявления в суды не предъявляются. В правоохранительные органы информация для возбуждения уголовного дела фактически не направляется. В период 2000-2015 годов такие факты были единичны.
В-третьих, заметно снижена общая эффективность государственного и общественного контроля в этой сфере, не преодолена и ведомственная разобщенность органов, осуществляющих государственный контроль и управление в сфере историко-культурного наследия, которая негативно сказывается на применении мер юридической ответственности к виновным в сносе или повреждении памятника.
Острота этой ситуации во многом обусловлена распространяющейся бесхозяйственностью, а также снижением финансирования. Во многих случаях главной угрозой для памятников истории и культуры является активное коммерческое строительство20. Учитывая указанные обстоятельства, считаем необходимым говорить и о повышении роли прокурорского надзора за исполнением законов контролирующими органами, наделенными правами привлечения виновных к административной ответственности за нарушение законодательства об охране историко-культурного наследия.
Конечный результат прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране историко-культурного наследия и его эффективность во многом зависят от правильной организации работы, под которой понимается комплекс взаимосвязанных действий (мероприятий), направленных на оптимизацию функционирования прокурорской системы по реализации стоящих перед ней целей и задач. В содержательно-процедурном плане прокурорский надзор за исполнением законов подразделяется на четыре стадии (части), реализуемые в строгой последовательности:
1) организация работы, включает сбор (получение) сведений о нарушении законов,
20 Нагирный Л.С. Указ. соч. С. 391.
анализ этих сведений и состояния законности, планирование проведения проверок исполнения законов, поручение проведения проверок и других действий (ревизий, аудиторских проверок и т.д.) другим органам и многое другое;
2) выявление нарушений законов, включает собственно выявление прокурором в ходе проводимой проверки правонарушений, установление обстоятельств (причин и условий), способствующих этим нарушениям, установление лиц, виновных в нарушении законов или способствующих этому;
3) устранение нарушений законов, включает принятие прокурором мер по восстановлению нарушений законности, устранению обстоятельств, способствующих нарушениям законов, привлечению к ответственности виновных лиц, предупреждению в будущем подобных и иных нарушений законов;
4) контрольно-проверочная, выражается в проведении контрольных проверок исполнения законных требований прокуроров, содержащихся в актах прокурорского реагирования, направлении разного рода запросов, напоминаний должностным лицам, привлечении к ответственности виновных лиц, проигнорировавших требования прокуроров, направленных на укрепление законности21.
В прокуратуре соответствующего уровня целесообразно иметь Государственный список историко-культурных ценностей Республики Беларусь (в России - это Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации), фотоснимки ценностей и их описание. Такие памятники должны быть помещены на топографическую карту, что будет способствовать формированию карты культурного наследия региона. В результате картографирование культурного наследия создаст своего рода организационную основу для повышения эффективности осуществления контрольно-надзорных мероприятий за их использованием.
Полезными также могут оказаться различные каталоги, обычно издаваемые в виде иллюстрируемых книг, а также своды памятников отдельных регионов страны, подготав-
21 Винокуров А.Ю., Винокуров К.Ю. Теоретические основы эффективности прокурорского надзора за исполнением законов : монография. М. : Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2008. С. 15-16.
106
Юридическая наука. 2015. № 3
ливаемые обществами охраны памятников (или другими организациями). Следует иметь
в виду, что такие своды являются справочно-
22
энциклопедическими изданиями и не относятся к нормативно-правовым актам, на которые часто ссылаются как на нормативный правовой акт. Изучение этого вопроса показывает, что именно на такие своды и делают ссылки органы охраны памятников, чем подменяется закон. Это недопустимо. Данные факты одновременно могут свидетельствовать и о ненадлежащем государственном учете историкокультурных ценностей, фактическом искажении учета последних.
Именно наличие таких накопительных данных позволит прокурору своевременно провести (организовать) проверку по указанным выше основаниям. Интересный опыт накоплен в Российской Федерации. Распоряжением прокурора г. Казани все 552 объекта культурного наследия распределены между сотрудниками прокуратур города и районов Казани (персонально по 4 памятника). Принятие такого решения вызвано тем, что силами только местных органов решить проблему сохранности памятников затруднительно. По каждой из основных территорий Казани -историческому центру, ее горной части и Старо-татарской Слободе - под руководством сотрудников прокуратуры республики и города созданы 3 межведомственные рабочие группы, в состав которых включены пред-
23
ставители контролирующих органов .
С точки зрения организационнометодических основ прокурорского надзора, важнейшее значение имеют основания и поводы прокурорской проверки. Они могут быть как общими (плановое задание), так и конкретными (поступившая жалоба). Действительно, современная природа прокурорского надзора требует от прокуратуры осуществления прокурорской деятельности не только при наличии соответствующих поводов, на что обращалось внимание в литературе22 23 24 *. Например, поводом к проведению прокурорской проверки могут послужить материалы, опубликованные
22 Дзяржауны сшс псторыка-культурных каштоунасцей Рэспублш Беларусь: [даведшк] / складальшкй В.Я. Абламсю, 1.М. Чарняусю, Ю.А. Барысюк. Мшск : БЕЛТА, 2009. 684 с.
23 Кириллов В.И. Указ. соч. С. 568.
24 Сенько А.С. Защита прав и законных интересов граждан
средствами общего надзора прокуратуры : дис. ... канд. юрид. наук. Минск, 2004. С. 41-44.
в средствах массовой информации, обращения общественности (например, Белорусского общества охраны памятников истории и культуры), обеспокоенной разрушением памятников старины. Основанием - содержащиеся в них сведения о нарушении законодательства об охране памятников истории и культуры (например, снос памятника, бесхозяйственное содержание памятника и др.).
Источники информации о правонарушениях в сфере историко-культурного наследия можно подразделить на следующие: устные и письменные заявления и жалобы граждан, в которых могут сообщаться сведения о фактах нарушения закона, например сносе памятника; обращения должностных лиц и руководителей хозяйствующих субъектов; акты органов местного управления и самоуправления; сведения средств массовой информации, в которых публикуются многочисленные статьи, в том числе и аналитического характера, о бесхозяйственном отношении к памятникам истории и культуры, их разрушениях и т.п.; обращения общественных объединений, приоритетным направлением деятельности которых является оказание содействия в деле охраны историкокультурного наследия.
Определенные сведения о правонарушениях накапливаются в прокуратуре: проверочные материалы, акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона; материалы уголовных дел; отказные материалы; информационно-аналитические справки и обобщения, характеризующие состояние законности.
Для повышения эффективности прокурорской проверки должен быть решен вопрос о привлечении специалистов из смежных организаций. Это могут быть работники Министерства культуры, Департамента по архивам и делопроизводству Министерства юстиции, других организаций, а также учреждений образования и науки.
В августе 2011 года между Г енеральной прокуратурой Республики Беларусь и Министерством культуры Республики Беларусь достигнута договоренность об организации взаимодействия в сфере обеспечения соблюдения законодательства об охране историкокультурного наследия. Основы данной деятельности регламентированы соответствующим соглашением. В рамках договоренностей указанные ведомства запланировали проведение совместных проверок, обмен информацией
Право зарубежных стран, сравнительное правоведение
107
при осуществлении контрольных действий в сфере охраны исторических памятников, принятие мер организационного и правового характера для обеспечения охраны, надлежащего использования и содержания памятников историко-культурного наследия25 .
Анализ принятых актов реагирования, изучение материалов проверок показывает, что в большинстве случаев предписания выносятся в связи с отсутствием охранных знаков установленной формы на историко-культурные ценности, представления - в связи с непринятием должных мер по обеспечению сохранности памятника, по этим же основаниям объявляются и официальные предупреждения. В своем большинстве выявленные прокурорами нарушения заключаются в следующем: не разработаны региональные программы по охране историко-культурного наследия, на историко-культурных ценностях не установлены охранные знаки, не утверждены зоны охраны недвижимых историко-культурных ценностей, не принимаются меры по сохранности объектов историко-культурного наследия.
В то же время в Беларуси фактически не выявляются нарушения, связанные с нарушением государственного учета историко-культурных ценностей (формированием и ведением государственного списка историко-культурных ценностей, выявлением объектов для включения в этот список, незаконным исключением объектов из государственного списка и др.); осуществлением уполномоченными органами действенного государственного контроля в данной сфере; невыполнением обязанностей по выплате отчислений за осуществление предпринимательской деятельности, которая оказывает непосредственное воздействие на историкокультурную ценность или зоны их охраны путем создания дополнительных транспортных нагрузок, привнесения функций, не характерных для этой ценности, создания дополнительных объемно-пространственных сооружений, не свойственных для этой историко-культурной ценности; выплатой компенсации за вред, причиняемый историко-культурным ценностям или зонам охраны недвижимых материальных историкокультурных ценностей и др. Прокуроры (до 2014 года) не проверяли законность согласований Министерством культуры и Белорусским
25 Шостак Г.А. Указ. соч. С. 16.
республиканским научно-методическим советом по вопросам историко-культурного наследия проектной и разрешительной документации на выполнение ремонтно-строительных и реставрационно-восстановительных работ, касающихся недвижимых историко-культурных ценностей (памятников архитектуры, истории, культуры и др.).
Редко задействовано такое эффективное средство, как иск прокурора. Вновь обратимся к опыту прокуроров РФ. Только в 2014 году городскими и районными прокурорами Ленинградской области в суды направлено порядка двухсот исковых заявлений, связанных с нарушением законодательства о сохранении объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) на территории региона. Прокурорами предъявлялись иски об обязании оформить охранное обязательство на объект культурного наследия; об обязании установить зоны охраны объектов культурного наследия и зоны охраняемых ландшафтов вблизи объектов культурного наследия; о внесении сведений об объекте культурного наследия в реестр муниципального имущества, о принятии мер по государственной регистрации права собственности муниципального образования на объекты культурного наследия и обязании получить паспорт на объект культурного наследия федерального значения или об обязании поставить на учет бесхозные объекты культурного; об обязании привести в соответствующее состояние объекты культурного наследия (замена или установление информационных надписей, покраска, устранение трещин и сколов; об обязании органов местного самоуправления организовать работы по благоустройству объектов культурного наследия; о признании незаконными формирования земельных участков, постановлений администраций муниципальных образований об утверждении площади и границ земельных участков; о признании незаконными постановлений администраций муниципальных образований об утверждении площади и границ земельных участков и признании недействительными торгов и договоров26.
26 Архив Гродненского государственного университета имени Янки Купалы за 2010-2013 гг. Материалы проекта «Образовательная программа “Международная и национальные правовые системы охраны историко-культурного наследия стран СНГ”». Дело № 06/1148 за 2014 г.
108
Юридическая наука. 2015. № 3
Факторами, снижающими эффективность прокурорского надзора в сфере историко-культурного наследия, являются: проведение проверок без предварительной подготовки к ним или недостаточной подготовки; поверхностное проведение проверок, в результате чего выявляются не все нарушения законов, устанавливаются не все виновные лица; неустановление в ходе проверок обстоятельств (причин и условий), способствующих нарушениям закона; проведение проверок без соответствующих специалистов, когда их участие было необходимо; нерассмотрение результатов проведенных проверок с соответствующими должностными лицами. Эффективной правоохранительной деятельности прокуратуры препятствуют организационно-правовые недостатки, связанные с отсутствием самостоятельного, независимого государственного органа по охране историко-культурного наследия и недостатками государственного учета историко-культурных ценностей (объектов культурного наследия).
Организуя надзор за соблюдением законодательства об охране историко-культурного наследия, прокурор должен исходить из того, что прокурорский надзор по своей сущности един, что позволяет сформулировать следующие выводы.
1. Организация деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора за исполнением законодательства об охране историкокультурного наследия основана на межотраслевом аспекте правоохранительной прокурорской деятельности и включает следующее:
- надзор за исполнением законов и законностью правовых актов в сфере охраны историко-культурного наследия, в том числе за законностью в деятельности памятникоохранных органов;
- надзор за соблюдением законов органами предварительного расследования при расследовании преступлений против историкокультурного наследия;
- надзор за соблюдением законности при оперативном сопровождении расследования определенных категорий уголовных дел и, прежде всего, отличающихся высоким уровнем
латентности и организованности (контрабанда, хищения, снос памятника);
- надзор за соответствием закону судебных решений при рассмотрении преступлений против историко-культурного наследия (поддержание государственного обвинения, опротестование незаконных и необоснованных постановлений);
- надзор за соблюдением законности при привлечении лиц (граждан, должностных лиц, юридических лиц) к административной ответственности;
- координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями против историко-культурного наследия.
2. Широкий спектр нарушений законодательства об охране историко-культурного наследия требует принятия адекватных решений по их устранению средствами прокурорского надзора. Кроме традиционных мер (протеста, представления, предписания, постановления), важная роль принадлежит иску прокурора, который должен заявляться по делам: о возмещении ущерба, причиненного памятнику (историко-культурной ценности); признании сделок, заключенных с исторической недвижимостью, недействительными; возвращении историко-культурных ценностей из чужого незаконного владения (в собственность государства); прекращении деятельности, создающей угрозу существования материальной недвижимой историко-культурной ценности; об обязании собственника (владельца) провести ремонтно-восстановительные работы на памятнике (архитектуры, истории) и др.
3. Эффективным средством защиты государственных и общественных интересов в данной сфере, права граждан иметь доступ к культурным ценностям (а не их муляжам) может стать требование прокурора об исключении снесенного памятника из Государственного списка историко-культурных ценностей (соответствующего Реестра).
Как представляется, практическая реализация указанных предложений в определенной мере повысит эффективность правовой охраны историко-культурного наследия.
Библиографический список
1. Архив Гродненского государственного университета имени Янки Купалы за 2010-2013 гг. Материалы проекта «Образовательная программа «Международная и национальные правовые системы охраны историко-культурного наследия стран СНГ». Дело № 06/1148 за 2014 г.
2. Беляев, В.П. Надзор как форма юридической деятельности // Правоведение. - 2004. - № 3. -С. 68-84.
Право зарубежных стран, сравнительное правоведение
109
3. Берензон, А.Д. Работа прокурора по общему надзору. Вопросы общей методики / А.Д. Бе-рензон, В.Г. Меркулов ; отв. ред. И.В. Черменский. - М. : Юрид. лит., 1974. - 144 с.
4. Бессарабов, В.Г. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2001. - 46 с.
5. Вавилин, М. Надзор за исполнением законодательства в сфере охраны объектов культурного наследия / М. Вавилин, И. Гильмутдинов // Законность. - 2012. - № 6. - С. 20-22.
6. Винокуров, А.Ю. К вопросу о теоретических основах прокурорской деятельности // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - 2015. - № 1 (45). - С. 15-24.
7. Винокуров, А.Ю. Теоретические основы эффективности прокурорского надзора за исполнением законов : монография / А.Ю. Винокуров, К.Ю. Винокуров. - М. : Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2008.
8. Грачёва, И. Охрана историко-культурного наследия: практика надзора // Законность и правопорядок. - 2014. - № 2. - С. 11-13.
9. Дзяржауны стс псторыка-культурных каштоунасцей Рэспублш Беларусь: [даведшк] / складальнЫ: В.Я. Абламсю, 1.М. Чарняусю, Ю.А. Барысюк. - Мшск : БЕЛТА, 2009. - 684 с.
10. Ергашев, Е.Р. Организация работы городской (районной) прокуратуры : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Уральская гос. юрид. академия. - Екатеринбург, 2003. - 44 с.
11. Зайцева, С.А. В повестке дня - соблюдение законодательства об охране историкокультурного наследия // Законность и правопорядок. - 2014. - № 4.
12. Зиннуров, Р.Н. Концептуальные основы и научно-практические проблемы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: тенденции и закономерности : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. - Уфа, 2003. - 51 с.
13. Кириллов, В.И. Прокурорский надзор за исполнением законов об охране памятников истории и культуры. Опыт работы прокуратуры Республики Татарстан // Всероссийское совещание по проблемам совершенствования в области надзора за исполнением федерального законодательства : сб. материалов семинара по обмену опытом / под ред. А.В. Паламарчука. - М., 2015.
14. Курцер, К.М. Понятие и основные направления правоохранительной деятельности прокуратуры // Евразийский юридический журнал. - 2013. - № 10.
15. Мартыненко, И.Э. Законодательство об охране историко-культурного наследия и прокурорский надзор за его исполнением. - Минск : Тесей, 2001.
16. Нагирный, Л.С. Надзорная практика прокуратуры Ленинградской области в сфере исполнения законодательства об охране объектов культурного наследия // Всероссийское совещание по проблемам совершенствования в области надзора за исполнением федерального законодательства : сб. материалов семинара по обмену опытом / под ред. А.В. Паламарчука. - М., 2015.
17. О прокуратуре Республики Беларусь : Закон Республики Беларусь, 8 мая 2007 г., № 220-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. - 2007. - № 119. - 2/1317.
18. Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации: Федеральный закон от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 26. - Ст. 2519 ; 2006. - № 1. - Ст. 10 ; № 52. - Ст. 5498 ; 2007. -№ 1. - Ст. 21 ; № 27. - Ст. 3213 ; 2011. - № 49. - Ст. 7015 ; 2013. - № 30. - Ст. 4078 ; 2014. -№ 43. - Ст. 5799 ; Официальный интернет-портал правовой информации. - 2015. - 9 марта.
19. Савицкий, В.М. Очерк теории прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве / АН СССР ; Ин-т государства и права. - М. : Наука, 1975.
20. Сенько, А.С. Защита прав и законных интересов граждан средствами общего надзора прокуратуры : дис. ... канд. юрид. наук. - Минск, 2004.
21. Сутурина, М.Н. Правоохранительная система государства (теоретико-правовой аспект) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2008.
22. Честных, Н.Н. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) // Прокурорский надзор за соблюдением социальных прав граждан : сб. метод. материалов. - М. : Изд-во Ген. прокуратуры РФ : Акад. Ген. прокуратуры РФ, 2013.
23. Шостак, Г.А. Охрана историко-культурного наследия: итоги прокурорской проверки неутешительны // Законность и правопорядок. - 2012. - № 1.
