CC BY
51
УДК 342.6
Прокурорский надзор за исполнением законов об обеспечении антитеррористической защищенности объектов ТЭК: правовое регулирование и международное сотрудничество
МЕРКУРЬЕВ ВИКТОР ВИКТОРОВИЧ,
заведующий отделом НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор (e-mail: merkuriev-vui@mail.ru); ВАСНЕЦОВА АНАСТАСИЯ СЕРГЕЕВНА,
старший научный сотрудник НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации (e-mail: ca-05@yandex.ru)
АННОТАЦИЯ
Рассматривая положительный опыт обеспечения антитеррористической защищенности объектов ТЭК в государствах - участниках СНГ, авторы статьи акцентируют внимание на проблемных вопросах, которые необходимо учесть при подготовке новых нормативных правовых актов, а также при дальнейшей организации антитеррористической деятельности. На основе анализа количественных показателей прокурорской деятельности в статье отмечается тенденция роста выявленных нарушений законов о противодействии терроризму. В качестве выводов, с учетом имеющихся научно-методологических подходов к обеспечению национальной безопасности Российской Федерации, авторы формулируют конкретные предложения по совершенствованию существующей системы обеспечения антитеррористической защищенности объектов (территорий). КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: антитеррористическая защищенность, кибертерроризм, международное сотрудничество, органы прокуратуры, правовое регулирование, преступность, прокурорский надзор, терроризм, объекты ТЭК.
PROSECUTOR'S SUPERVISION OVER THE IMPLEMENTATION OF LAWS ON ENSURING ANTI-TERRORIST PROTECTION OF FUEL AND ENERGY FACILITIES: LEGAL REGULATION AND INTERNATIONAL COOPERATION
MERKURYEV VIKTOR VIKTOROVICH,
head of the Department of the Research Institute of the University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation, Doctor of Law, Professor (e-mail: merkuriev-vui@mail.ru); VASNETSOVA ANASTASIA SERGEEVNA,
senior Researcher at the Research Institute of the University of the Prosecutor's Office of the Russian Federation (e-mail: ca-05@yandex.ru)
ANNOTATION
Considering the positive experience of ensuring anti-terrorist protection of fuel and energy facilities in the CIS member states, the authors of the article focus on problematic issues that need to be taken into account when preparing new regulatory legal acts, as well as when further organizing anti-terrorist activities. Based on the analysis of quantitative indicators of prosecutorial activity, the article notes a growing trend in the detected violations of laws on countering terrorism. As conclusions, taking into account the available scientific and methodological approaches to ensuring the national security of the Russian Federation,
the authors formulate specific proposals to improve the existing system of ensuring anti-terrorist protection of facilities (territories).
KEYWORDS: anti-terrorist security, cyberterrorism, international cooperation, prosecutor's offices, legal regulation, crime, prosecutor's supervision, terrorism, fuel and energy facilities.
В новых геополитических и макроэкономических условиях - проведения специальной военной операции на Украине - и при санкционном давлении необходимо сконцентрировать силы:
• на сохранении стабильной и безопасной работы объектов ТЭК, бесперебойных поставок углеводородов на внешний и внутренний рынок, организации логистических цепочек и обеспечения работоспособности инфраструктуры и технологического оборудования;
• импортозамещении при производстве и разработке высокотехнологичного оборудования для энергетической и машиностроительной отраслей промышленности в России;
• а также создать основы для развития отрасли.
Положительный опыт обеспечения антитеррористической защищенности на объектах ТЭК показал, что система обеспечения антитеррористической защищенности и про-тиводиверсионной устойчивости работает и достаточно эффективна, в т. ч. ив чрезвычайных условиях поддержания стабильности и правопорядка на территориях дружественных государств.
Так, в период январских событий в Республике Казахстан миротворцы ОДКБ полностью наладили процесс охранения стратегически важных объектов ТЭК Казахстана - теплоэлектростанций ТЭЦ-1, ТЭЦ-2, ТЭЦ-3 от террористических актов и диверсий [1].
Между тем с учетом новых вызовов и угроз необходимо уделять особое внимание вопросам обеспечения безопасности объектов ТЭК, аварийные и чрезвычайные ситуации на которых несут риски для многих отраслей жизнедеятельности человека, влекут человеческие жертвы и экологические катастрофы.
Например, в мае текущего года после того как несколько сибирских губернаторов пожаловались на совещании с Президентом России Владимиром Путиным на то, что причинами лесных пожаров стали аварии на сетях ЛЭП,
в регионах возбудили уже несколько уголовных дел против энергетиков [2].
В связи с этим прокуроры анализируют складывающуюся оперативную обстановку и принимают меры реагирования в целях безопасного прохождения пожароопасного и половодно-паводкового периодов. Активизирован прокурорский надзор за исполнением законов в экономической сфере, связанной с ТЭК, прежде всего в сфере исполнения налогового, антикоррупционного, антимонопольного законодательства, что позволит нивелировать сложности, связанные с изменившимися логистическими цепочками, поставками и резким ростом рыночных цен материалов и оборудования, сохранив запланированные объемы реализации инвестиционных программ, обеспечивающих надежность функционирования ТЭК страны.
Можно констатировать, что в целом система физической защиты объектов ТЭК законодательно регламентирована и на подавляющем большинстве объектов создана. Однако органами прокуратуры выявляется много проблемных вопросов, которые необходимо обсудить и учесть при подготовке новых нормативных правовых актов, а также при дальнейшей организации антитеррористической деятельности.
Актуальность этой работы сохраняется, поскольку сохраняется высокий уровень террористических угроз. Об этом говорят количественные показатели террористической преступности в Российской Федерации за период 2017-2022 гг. Некоторое снижение динамики преступности в 2021 г., когда было зарегистрировано 2136 преступлений, не свидетельствуют об устойчивости положительной тенденции, а среди прочего связано с активным реагированием органов прокуратуры на нарушения законов о противодействии терроризму. За четыре месяца 2022 г., несмотря на предпринимаемые меры, уже совершено 890 преступлений этого вида (см. рис. 1).
2500 2000 1500 1000 500 0
4 мес. 2022
Рисунок 1. Динамика зарегистрированных преступлений террористической направленности в период 2017-2021 гг., 4 мес. 2022 г.
-20 000 2017 2018 2019 2020 2021
Я противодействие терроризму —О— из них обеспечение антитеррористической защищенности
Рисунок2. Динамика числа выявленных прокурорами нарушений законов в сфере противодействия терроризму, в том числе в сфере обеспечения антитеррористической защищенности объектов (территорий)
Рисунок3. Структура актов прокурорского реагирования в сфере обеспечения антитеррористической защищенности объектов (территорий) в 2021 г.
Практически каждый день мы узнаем о новых обстрелах с территории Украины объектов жизнедеятельности и инфраструктуры ТЭК Белгородской, Курской, Брянской областей. Сохраняется опасность совершения диверсионно-террористических актов на объектах ТЭК, и не только в граничащих с Украиной регионах.
Так, в апреле 2022 г. директор ФСБ Александр Бортников обратил внимание на факты вовлечения членами проукраинских группировок в свои ряды российской молодежи и склонение ее к совершению преступлений, в том числе с использованием самодельных взрывных устройств [3].
В подтверждение сказанному говорят результаты выявленных прокурорами нарушений законов о противодействии терроризму, которые имеют тенденцию роста. Прокурорская деятельность на этом направлении прежде всего направлена на устранение причин и условий, способствующих подобным проявлениям терроризма. Особое внимание органами прокуратуры уделяется вопросам надзора за исполнением законов об антитеррористической защищенности объектов ТЭК - количество выявленных нарушений закона здесь всегда выше 60% от их общего значения. Об этом, в частности, свидетельствуют результаты работы нашего ведомства и в минувшем году.
Основная доля выявленных прокурорами в 2021 г. нарушений (65%) связана именно с вопросами обеспечения антитеррористической защищенности объектов (территорий).
Для устранения нарушений закона в этой сфере прокурорами использован весь арсенал правовых средств реагирования: принесено свыше 71 тыс. актов прокурорского реагирования, в том числе судами удовлетворено 9,8 тыс. заявлений прокуроров о понуждении хозяйствующих субъектов обеспечить надлежащий уровень защиты принадлежащих им объектов от террористических атак [4].
Проводимые в последние годы органами прокуратуры надзорные проверки показали, что по-прежнему имеют место многочисленные нарушения законодательства в рассматриваемой сфере:
1) необеспечение должной антитеррористической защищенности объектов ТЭК;
Так, в Кемеровской области органами прокуратуры проверены 18 угледобывающих предприятий на предмет обеспечения антитеррористической защищенности. По результатам проверки возбуждено 28 дел об административных правонарушениях [5].
В Московской области в ходе проведения проверок ТЭЦ-17, ТЭЦ-22, ТЭЦ-27 ПАО «Мосэнерго» выявлены многочисленные нарушения законодательства об антитеррористической защищенности в части ненадлежащей организации внутриобъектового и пропускного режима, ненадлежащего оборудования контрольно-пропускных пунктов [6].
2) непроведение обследования и категори-рования объектов ТЭКа;
2342
2136
1871
1806
1679
890
2017
2018
2019
2020
2021
174 219
180 000
130 000
80 000
30 000
Так, в ходе проведенной органами прокуратуры Республики Татарстан ООО «Агрыз-нефтепродукт» обследование и категори-рование объекта ТЭК проведено не было, паспорт безопасности объекта не разработан ине утвержден [7].
3) длительное неустранение недостатков субъектами ТЭК по выданным управлениями Росгвардии в субъектах Российской Федерации предписаниям;
В ряде субъектов понудить субъекты ТЭК к исполнению выданных предписаний удается только через суды. Так, в рамках выработанного алгоритма взаимодействия органов прокуратуры с органами Росгвардии в ХМАО-Югре, Управлением Росгвардии в ХМАО-Югре в 2021 г. в прокуратуру округа направлено 6 материалов, содержащих сведения об уклонении субъектов ТЭК от исполнения выданных контрольно-надзорным органом предписаний (3 материала находятся на рассмотрении). По результатам рассмотрения поступившей информации прокурорами в суд предъявлено 3 исковых заявления о понуждении собственников устранить нарушения антитеррористической защищенности (инженерно-технической укрепленности и оснащенности), которые рассмотрены и удовлетворены [8].
4) проблемы в подготовке специалистов по обеспечению безопасности объектов ТЭК, связанные с нехваткой у них системных знаний по организации антитеррористической защищенности объектов ТЭК;
Так, прокурорами Ульяновской области по результатам проведенной совместно с сотрудниками Управления Росгвардии проверки двух включенных в Перечень критически важных и потенциально опасных объектов ТЭК было установлено, что их охрану вопреки п. 2 Требований к обеспечению безопасности линейных объектов ТЭК, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19.09.2015 № 993дсп, осуществляют организации, не имеющие в своем распоряжении разрешенного законодательством Российской Федерации оружия. В этой связи начальнику Пензенского районного управления АО «Транснефть -Дружба» внесено представление (рассмотрено, удовлетворено) [9].
Другим типичным нарушением является непроведение ежегодных учений с оценкой
эффективности защиты объектов ТЭК, что имело место, например, в Воронежской области [10].
5) недостаточная модернизация инженерно-технических средств охраны объектов ТЭК;
Так, в ходе проверки нефтебазы ООО «Агро-универсал» в Ставропольском крае установлено, что в нарушение ст. 9 Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ на объекте ТЭК отсутствует запретная зона, а также частично отсутствует верхнее дополнительное ограждение по периметру территории нефтебазы. На контрольно-пропускном пункте не обустроена досмотровая площадка для автомобильного транспорта. С внутренней стороны контрольно-пропускного пункта отсутствует противотаранное подъемное устройство, не установлена стационарная кнопка для подачи извещения о тревоге с выводом на пульт дежурного органа внутренних дел [11].
6) системные упущения на уровне субъектов Российской Федерации в решении вопросов организации антитеррористической защищенности и физической защиты объектов ТЭК.
Так, в Краснодарском крае полностью соответствуют требованиям, предъявляемым к антитеррористической защищенности объектов ТЭК, только 95,6% объектов.
Продолжают иметь место и факты выявления бесхозных объектов ТЭК. Например, в Свердловской области на территории Бело-ярского округа выявлены 233 бесхозных газовых объекта (недвижимые газовые сети, газопроводы низкого, среднего и высокого давления).
7) упущения в работе контролирующих органов, в частности Росгвардии, и др.;
Так, Управлением Росгвардии по Волгоградской области в надзорной деятельности использовался неактуальный перечень объектов ТЭК региона [12]. В Калужской области установлены неоднократные случаи выхода представителей Росгвардии за пределы проведения проверок при проведении плановых проверок исполнения выданных предписаний [13].
8) недостаточность целевого финансирования мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности объектов ТЭК.
Такие факты, например, устанавливались в Омской и Свердловской областях [14].
Другой проблемой, вскрытой органами прокуратуры, являются факты предоставления неограниченному кругу лиц свободного доступа к служебной информации ограниченного распространения,а именно - к паспортам антитеррористической защищенности. В связи с этим Генеральной прокуратурой Российской Федерации подготовлено соответствующее информационное письмо, на основании которого прокуратурами субъектов наработана административная практика пресечения нарушений законодательства в данной сфере.
Особую значимость приобретает необходимость решения вопросов обеспечения кате-горирования объектов ТЭК. Так, проведенная в первом полугодии 2019 г. проверка исполнения Росгвардией законодательства об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) за обеспечением безопасности объектов ТЭК выявила недостаточный контроль (надзор) за обеспечением антитеррористической защищенности некатегориро-ванных объектов ТЭК, в том числе объектов, не включенных в региональный перечень объектов ТЭК, подлежащих категорированию, бесхозяйных объектов.
Не в полной мере осуществляется и федеральный государственный контроль (надзор) за исполнением уполномоченными органами и лицами требований, установленных ст. 5 Федерального закона от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», о формировании перечня объектов ТЭК, подлежащих категорирова-нию, об организации и проведении их кате-горирования. Вопреки ч. 4 ст. 6 названного Федерального закона порядок осуществления контроля за обеспечением безопасности некатегорированных, в том числе бесхозяйных и неучтенных, объектов Правительством Российской Федерации не разработан.
В связи со стратегической важностью обозначенного вопроса для обеспечения энергетической безопасности Российской Федерации об изложенном проинформированы компетентные органы публичной власти Российской Федерации.
На основании имеющихся научно-методологических подходов к обеспечению национальной безопасности Российской Федерации
можно сформулировать следующие предложения по совершенствованию существующей системы обеспечения антитеррористической защищенности объектов (территорий):
1. Применение статьи 2171 УК РФ сильно ограничивает сумма ущерба (свыше миллиона рублей), при наличии которого наступает ответственность за нарушение требований обеспечения безопасности и антитеррористической защищенности объектов топливно-энергетического комплекса. Полагаем, что такой подход нарушает системность и взаимосвязь статей, предусматривающих ответственность за нарушение специальных правил и требований безопасности, что негативно сказывается и на их применении. В этой связи законодателю следовало бы распространить примечание к ст. 216 УК РФ, где сумма крупного ущерба составляет свыше 500 тысяч рублей на ст. 2171 УК РФ.
2. В современной системе обеспечения антитеррористической защищенности объектов (территорий) в Российской Федерации недостаточно проработаны вопросы защиты объектов ТЭК от кибертеррористических атак, нацеленных на их базы данных и системы безопасности, а также несанкционированного вмешательства террористов в работу автоматизированных систем управления потенциально опасных и критически важных объектов с целью нарушения порядка их функционирования и создания аварийных ситуаций.
В связи с этим предлагаем активизировать работу над созданием в Российской Федерации эффективной системы борьбы с кибертерроризмом, действенные методики которой могут быть внедрены в практику работы органов публичной власти и хозяйствующих субъектов.
3. В связи с тем, что важнейшей мерой обеспечения антитеррористической защищенности объектов (территорий) на современном этапе является модернизация соответствующей сферы научно-технических исследований, технологий и изобретений,организация импортозамещающего производства систем программно-технического оснащения антитеррористической защищенности и защиты секретных сведений, разработка инновационных систем досмотра, видеонаблюдения,
контроля доступа, охранной сигнализации и т. д., считаем целесообразным на межведомственном уровне при участии Министерства промышленности и торговли Российской Федерации, Росгвардии, ФСБ России, МВД России, Российской Академии наук, представителей национального бизнес-сообщества провести мониторинг перспективных направлений развития рынка отечественных технических средств и комплексов обеспечения антитеррористической защищенности, организовать проведение научных исследований по оценке наиболее вероятных угроз безопасности потенциально опасных и критически важных объектов в целях последующего создания и развития национальных производств
БИБЛИОГРАФИЯ
1. Официальный сайт ТАСС. Режим доступа: URL: https://tass.ru/armiya-i-opk/133946657utm_ source=yandex.ru&utm_medium=organic&utm_ campaign=yandex.ru&utm_referrer=yandex.ru (дата обращения: 17.05.2022).
2. Официальный сайт газеты «Ведомости». Режим доступа: URL: https://www.vedomosti. ru/society/articles/2022/05/15/922108-pozha ri-sibiri-ugolovnih(дата обращения: 17.05.2022).
3. Режим доступа: URL: https://rg.ru/2022/04/ 12/reg-cfo/bortnikov-rasskazal-o-predotvra-shchennyh-teraktah-i-verbovshchikah- neonacistah-iz-ukrainy.html (дата обращения: 17.05.2022).
4. Докладная записка Генеральной прокуратуры Российской Федерации о состоянии законности в сфере противодействия терроризму в 2021 г.
5. Докладная записка прокуратуры Кемеровской области о состоянии исполнения законодательства о противодействии терроризму и результатах надзорной деятельности органов прокуратуры в этой сфере в 2021 г.
6. Докладная записка прокуратуры Московской области о состоянии исполнения законодательства о противодействии терроризму и результатах надзорной деятельности органов прокуратуры в этой сфере в 2021 г.
7. Докладная записка прокуратуры Ульяновской области о состоянии исполнения законодательства о противодействии терроризму и результатах надзорной деятельности органов прокуратуры в этой сфере в 2021 г.
высокотехнологичной промышленной продукции специального назначения.
4. Важным аспектом является организация должного взаимодействия государств - участников СНГ, ОДКБ, ШОС, БРИКС, ЕАЭС и иных международных организаций и интеграционных объединений, членом которых является Россия, в сфере обеспечения антитеррористической защищенности объектов ТЭК. Особенно это актуально при обеспечении безопасности таких крупных межгосударственных проектов, как «Газопроводная система «Центральная Азия -Центр», системы транспортировки нефти: «Каспийский Трубопроводный Консорциум», трубопровод «Дружба», «Балтийская трубопроводная система» и др.
8. Докладная записка прокуратуры ХМАО-Югры о состоянии исполнения законодательства о противодействии терроризму и результатах надзорной деятельности органов прокуратуры в этой сфере в 2021 г.
9. Докладная записка прокуратуры Ульяновской области о состоянии исполнения законодательства о противодействии терроризму и результатах надзорной деятельности органов прокуратуры в этой сфере в 2021 г.
10. Докладная записка прокуратуры Воронежской области о состоянии исполнения законодательства о противодействии терроризму и результатах надзорной деятельности органов прокуратуры в этой сфере в 2021 г.
11. Докладная записка прокуратуры Ставропольского края о состоянии исполнения законодательства о противодействии терроризму и результатах надзорной деятельности органов прокуратуры в этой сфере в 2021 г.
12. Докладная записка прокуратуры Волгоградской области о состоянии исполнения законодательства о противодействии терроризму и результатах надзорной деятельности органов прокуратуры в этой сфере в 2021 г.
13. Докладная записка прокуратуры Калужской области о состоянии исполнения законодательства о противодействии терроризму и результатах надзорной деятельности органов прокуратуры в этой сфере в 2021 г.
14. Докладные записки прокуратур Омской и Свердловской областей о состоянии
исполнения законодательства о противодействии терроризму и результатах надзорной
BIBLIOGRAPHY
1. The official website of TASS. Mode of access: URL: https://tass.ru/armiya-i-opk/133946657utm_ source=yandex.ru&utm_medium=organic&utm_ campaign=yandex.ru&utm_referrer=yandex.ru (date of reference: 17.05.2022).
2. Official website of the newspaper "Vedomosti". Mode of access: URL: https://www.vedomosti.ru/ society/articles/2022/05/15/922108-pozhari-sibiri-ugolovnih (accessed: 05/17/2022).
3. Mode of access: URL: https://rg.ru/2022/ 04/12/reg-cfo/bortnikov-rasskazal-o-predotvra-shchennyh-teraktah-i-verbovshchikah-neona-cistah-iz-ukrainy.html (accessed: 05/17/2022).
4. Report of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation on the state of legality in the field of countering terrorism in 2021.
5. Report of the Prosecutor's Office of the Kemerovo region on the state of enforcement of legislation on countering terrorism and the results of the supervisory activities of the Prosecutor's office in this area in 2021.
6. Memorandum of the Prosecutor's Office of the Moscow Region on the state of enforcement of legislation on countering terrorism and the results of the supervisory activities of the prosecutor's office in this area in 2021.
7. Report of the Prosecutor's Office of the Ulyanovsk region on the state of enforcement of legislation on countering terrorism and the results of the supervisory activities of the prosecutor's office in this area in 2021.
8. Report of the Prosecutor's Office of the Khanty-Mansi Autonomous Okrug on the state of
деятельности органов прокуратуры в этой сфере в 2021 г.
enforcement of legislation on countering terrorism and the results of the supervisory activities of the prosecutor's office in this area in 2021.
9. Report of the Prosecutor's Office of the Ulyanovsk region on the state of enforcement of legislation on countering terrorism and the results of the supervisory activities of the prosecutor's office in this area in 2021.
10. Report of the Prosecutor's Office of the Voronezh Region on the state of enforcement of legislation on countering terrorism and the results of the supervisory activities of the Prosecutor's Office in this area in 2021.
11. Report of the Prosecutor's Office of the Stavropol Territory on the state of enforcement of legislation on countering terrorism and the results of the supervisory activities of the prosecutor's office in this area in 2021.
12. Report of the Prosecutor's Office of the Volgograd region on the state of enforcement of legislation on countering terrorism and the results of the supervisory activities of the Prosecutor's office in this area in 2021.
13. Report of the Prosecutor's Office of the Kaluga Region on the state of enforcement of legislation on countering terrorism and the results of the supervisory activities of the Prosecutor's office in this area in 2021.
14. Memos of the Prosecutor's offices of the Omsk and Sverdlovsk regions on the state of enforcement of legislation on countering terrorism and the results of the supervisory activities of the prosecutor's office in this area in 2021.
