CC BY
60УДК 342 © В. Ф. Луговик, 2012
Прокурорский надзор за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» как гарантия обеспечения законности
В. Ф. Луговик *
Рассматриваются проблемы совершенствования прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности». Акцентируется внимание на предмете прокурорского надзора, особенностях обеспечения режима секретности и условиях представления надзирающему прокурору оперативнослужебных документов.
Ключевые слова: прокурорский надзор, оперативно-разыскная деятельность, обеспечение режима секретности,
предмет прокурорского надзора.
Внимание ученых и практических работников к проблеме прокурорского надзора за оперативноразыскной деятельностью актуализировалось с 1992 г. , когда был принят первый закон, легитимировавший данное направление правоохранительной практики 1 . Можно констатировать, что в настоящее время имеется практика прокурорского надзора в этой сфере, однако остается ряд проблем, которые требуют обсуждения и решения . В рамках данной статьи мы остановим внимание на двух из них
Первая относится к сфере нормотворчества и связана с тем, что в действующем законодательстве нечетко определен предмет прокурорского надзора в сфере оперативно-разыскной деятельности Вторая характеризует правоприменение и заключается в различном понимании предмета надзора сотрудниками прокуратуры и подразделений, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность . Названные обстоятельства взаимосвязаны, а в практической деятельности порождают конфликты и взаимное непонимание между сотрудниками оперативных подразделений и должностными лицами прокуратуры . Действительно, до настоящего времени не решен фундаментальный вопрос: не определен достаточно четко и однозначно предмет прокурорского надзора в сфере оперативно-разыскной деятельности . Именно это позволяет сотрудникам оперативных подразделений обвинять прокуроров во вмешательстве в организацию и тактику оперативно-разыскной деятельности, превышении ими должностных полномочий, а сотрудникам прокуратуры ставить в вину оперуполномоченным и руководителям оперативных служб невыполнение законных требований прокурора и возбуждать в отношении них дела административного производ-
ства по ст. 17. 7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях .
Уясняя предмет прокурорского надзора, важно опираться на положения Федеральных законов «О прокуратуре Российской Федерации» и «Об оперативнорозыскной деятельности», а также правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации .
Часть 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» гласит, что прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, и далее, в ст. 29, указано, что предметом надзора в этой части является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-разыскных мероприятий, а также законности решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность . Подчеркнем, в данном Законе говорится не о надзоре за оперативно-разыскной деятельностью или исполнением ведомственных нормативных правовых актов, а только о надзоре за исполнением законов. Это замечание важно для последующих рассуждений Действительно, если это так, то при правоприменении в аспекте обсуждаемой проблемы важно опираться на положения главы 1 раздела 3 комментируемого Закона, которая называется «Надзор за исполнением законов» Нетрудно заметить, что именно в этой главе определены базисные положения прокурорского надзора за исполнением законов: предмет надзора (ст . 21), полномочия прокурора (ст . 22), акты
* В нашем журнале опубликовал статью «Проблемы обеспечения законности в поисковой деятельности оперативных подразделений органов внутренних дел» (2005. № 2) .
прокурорского реагирования на выявленные нарушения законности (ст. ст. 23-25. 1). К такому выводу мы приходим при анализе глав Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (главы 2, 3, 4), посвященных отраслевым направлениям прокурорского надзора: в них имеются нормы, определяющие лишь специфические полномочия прокурора, а положения об актах прокурорского реагирования вообще отсутствуют или дублируют положения ст. ст. 23-25. 1. Так, глава 3 данного Закона «Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие» содержит лишь две статьи, одна из которых определяет предмет данной отрасли надзора (ст. 29), а вторая — полномочия прокурора (ст. 30), причем ч. 1 данной статьи носит бланкетный характер и гласит, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами Таким образом, из смысла данной нормы следует, что полномочия прокурора по надзору за оперативно-разыскной деятельностью должны устанавливаться Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности»
Анализ Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» позволяет сделать еще один вывод: прокурорский надзор за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» выступает лишь видом надзора за исполнением законов . С этих позиций нормы, закрепленные в главе 1 раздела 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в полном объеме применимы и при осуществлении прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»
Статья 21 Федерального закона «Об оперативнорозыскной деятельности» называется «Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью», однако не дает четкой формулировки предмета прокурорского надзора . Вместе с тем название статьи несколько расширяет предмет прокурорского надзора, так как речь идет уже не о прокурорском надзоре за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», а о надзоре за оперативно-разыскной деятельностью в целом Таким образом, правоприменитель (в данном случае — должностные лица прокуратуры) сталкивается с тремя правовыми категориями — надзором за: 1) исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность (глава 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»); 2) исполнением Федерального закона
«Об оперативно-розыскной деятельности» (ч . 1 ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности») и 3) оперативно-разыскной деятельностью (название ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности») . Нетрудно заметить, что это разные по объему понятия .
Формулируя свое мнение по этому вопросу, еще раз обратим внимание на то, что в ст 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», определяющей основные направления деятельности прокуратуры, говорится именно о надзоре за исполнением законов . Поэтому предметом прокурорского надзора в аспекте предмета данной статьи может быть только надзор за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» По нашему мнению, оперативно-разыскная деятельность может быть объектом прокурорского внимания только в контексте соблюдения действующих законов должностными лицами
Обобщение прокурорской практики свидетельствует, что наиболее часто допускаются нарушения Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» в части оснований и процедуры проведения оперативно-разыскных мероприятий 2 . Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации проведение оперативноразыскных мероприятий не может быть произвольным, оно допускается лишь при наличии законных оснований, к которым относятся ставшие известными органам, осуществляющим оперативноразыскную деятельность, сведения о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточных данных для решения вопроса о возбуждении уголовного дела 3 . Что же касается процедуры оперативно-разыскных действий, то в Определении от 6 марта 2001 г. № 58-О 4 Конституционный Суд Российской Федерации указал, что, несмотря на отсутствие в ч 1 ст 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» детальной регламентации порядка и условий проведения оперативно-разыскных мероприятий, их осуществление возможно, во-первых, лишь в целях выполнения задач, предусмотренных ст 2 данного Закона, и, во-вторых, лишь при наличии оснований, указанных в ст. 7. В частности, не допускается проведение оперативно-разыскного мероприятия, если это не связано с выявлением, предупреждением, пресечением и раскрытием преступлений, а также выявлением и установлением лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших 5.
Более детально процедура проведения оперативно-разыскных мероприятий регламентирована в ведомственных нормативных правовых актах В этой
связи практически значимым представляется вопрос о полномочиях прокурора по надзору за исполнением требований ведомственных нормативных правовых актов МВД России. Часть 2 ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» гласит, что по требованию прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, представляют им ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-разыскных мероприятий. Учитывая, что многие прокуроры не изучали дисциплину «Оперативно-разыскная деятельность», такое положение закона надо считать вполне обоснованным Однако получение прокурором нормативных актов для ознакомления и изучения не корреспондирует с правом на надзор за их исполнением
Конечно, если анализировать ситуацию с позиций духа и общих принципов права, то нужно признать недопустимость нарушения (несоблюдения) ведомственных нормативных правовых актов Однако контроль выполнения требований ведомственных нормативных правовых актов находится в компетенции руководителей соответствующих органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность Действительно, если считать иначе, то следует признать, что, например, инструкцию принимает МВД России, а надзор за ее исполнением осуществляет прокуратура Парадоксальность ситуации очевидна
В этой связи уже неоднократно отмечалось, что прокуроры не вправе осуществлять проверки, относящиеся к компетенции других государственных органов Надзорные проверки не должны касаться исполнения подзаконных и ведомственных актов Как считает А . В. Трикс, «прокурор не осуществляет надзор за исполнением органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, нормативных актов министерств и ведомств. Это является задачей ведомственного контроля» 6 . Более того, современное правовое регулирование прокурорского надзора за оперативно-разыскной деятельностью таково, что оно исключает прямое императивное вмешательство прокурора в оперативно-разыскную деятельность В этой части прокурорская власть имеет существенные ограничения
Опираясь на положения Федеральных законов «О прокуратуре Российской Федерации» и «Об оперативно-розыскной деятельности», а также решения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации, следует отметить, что при осуществлении прокурорского надзора по требованию уполномоченных прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, представляют им подлинные оперативно-служебные документы, включающие: 1) дела оперативного учета; 2) мате-
риалы о проведении оперативно-разыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств; 3) учетно-регистрационную документацию; 4) ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативноразыскных мероприятий .
Сведения об организации, тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входят, а данные о внедренных в организованные преступные группы лицах, о штатных негласных сотрудниках, а также о тех, кто оказывает или оказывал содействие на конфиденциальной основе, предоставляются только с их письменного согласия, за исключением случаев привлечения этих лиц к уголовной ответственности
Немаловажное значение имеет соблюдение условий предоставления надзирающему прокурору оперативно-служебных документов. Здесь нужно учитывать несколько обстоятельств
Первое. Прокурорский надзор за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры (ч 1 ст 21 Федерального закона «Об оперативнорозыскной деятельности») В соответствии с п 3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 21 декабря 2007 г № 207 «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» руководители прокуратур должны определить лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам оперативно-разыскной деятельности, а для уполномоченных прокуроров и лиц, на которых возложено ведение делопроизводства по документам оперативно-разыскной деятельности, к моменту назначения на должность обеспечить наличие оформленного в установленном порядке допуска к совершенно секретным сведениям или сведениям особой важности
Второе. Копия приказа с перечнем уполномоченных прокуроров и лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам оперативноразыскной деятельности, должна быть направлена для сведения руководителям органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, а также руководителю вышестоящей прокуратуры
1 Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации : закон Российской Федерации от 13 марта 1992 г. № 2506-1 (утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ) // Рос . газета . 1992 29 апр
2 Следует заметить, что процедуры в оперативно-разыск-
ной деятельности — один из наиболее неурегулированных
аспектов деятельности (см . , напр. : Луговик В. Ф. Пробле-
мы процедурно-процессуального обеспечения оперативнорозыскной деятельности // Полицейское право 2005 № 3 С. 45-53).
3 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Камалиева Марата Дамировича на нарушение его конституционных прав статьей 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» [Электронный ресурс] : определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 октября 2008 г. № 862-О-О. Документ опубликован не был Доступ из справ -правовой системы «Кон-сультантПлюс»
4 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Потапова Александра Владимировича на нарушение его конституционных прав отдельными положениями Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» [Электронный ресурс] : определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 марта 2001 г № 58-О Документ
опубликован не был Доступ из справ -правовой системы «КонсультантПлюс».
5 Такая же позиция просматривается и в других решениях Конституционного Суда Российской Федерации (см . , напр. : Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шкутяка Данилы Ярославовича на нарушение его конституционных прав пунктом 14 части первой статьи 6, частью четвертой статьи 13 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» и статьей 89 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации» [Электронный ресурс] : определение Конституционного Суда Российской Федерации от 21 октября 2008 г № 640-О-О Документ опубликован не был Доступ из справ -правовой системы «КонсультантПлюс»)
6 Трикс А. В. Справочник прокурора . СПб . , 2007 [Электронный ресурс] Доступ из справ -правовой системы «Кон-сультантПлюс»
