CC BY
297
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
О ПРЕДМЕТЕ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В ОТНОШЕНИИ ОРГАНОВ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Недуруев Д.В.
Недуруев Дмитрий Владимирович - магистрант,
кафедра уголовного права и процесса, Курский государственный университет, г. Курск
Аннотация: статья посвящена вопросам определения предмета прокурорского надзора за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Надзор в данной сфере является одной из гарантий соблюдения законности деятельности правоохранительных органов в России. В то же время надзор, ввиду его специфики, позволяет осуществлять превенцию правонарушений, которые затрагивают права и свободы человека и гражданина, при проведении оперативно -розыскных мероприятий. Автор делает ряд выводов относительно эффективности прокурорского надзора в рассматриваемой сфере.
Ключевые слова: оперативно-розыскная деятельность, контроль, надзор, прокурорский надзор.
ON THE SUBJECT OF PROSECUTOR'S SURVEILLANCE WITH REGARD TO ORGANIZATIONS IMPLEMENTING OPERATIVE-
PERSONAL ACTIVITY Neduruev D.V.
Neduruev Dmitriy Vladimirovich - Graduate Student, DEPARTMENT OF CRIMINAL LAW AND PROCESS, KURSK STATE UNIVERSITY, KURSK
Abstract: the article is devoted to the issues of determining the subject of prosecutor's supervision of bodies that carry out operational search activities. Supervision in this area is one of the guarantees of compliance with the legality of law enforcement in Russia. At the same time, supervision, in view of its specifics, allows for the prevention of offenses that affect the rights and freedoms of the individual and citizen in the conduct of operational search activities. The author makes a number of conclusions concerning the effectiveness of prosecutorial oversight in the sphere in question.
Keywords: operatively-search activity, control, supervision, prosecutor supervision.
УДК 343.13
Оперативно-розыскная деятельность (далее по тексту - ОРД) является преимущественно негласной сферой деятельности правоохранительных органов, что дает им возможность вмешиваться в частную жизнь граждан, в том числе путем ограничения, а в некоторых случаях даже нарушения их конституционных прав. Именно поэтому требует особого контроля и надзора со стороны государства. Особым такой контроль и надзор становится благодаря специфике самой ОРД.
Контроль за ОРД осуществляется целым рядом высших органов государственной власти. В их числе и Президент Российской Федерации, и Федеральное собрание, и Правительство Российской Федерации. При этом такой контроль ограничен исключительно полномочиями указанных органов в установленной сфере. Ведомственный же контроль на сегодняшний день, согласно ст. 22 Федерального
закона от 12.08.1995 г. № 144 «Об оперативно-розыскной деятельности» [3] (далее -ФЗ «Об ОРД») находится в ведении руководителей органов, осуществляющих ОРД.
А вот надзором за рассматриваемым видом деятельности правоохранительных органов занимается исключительно прокуратура Российской Федерации. Само название ст. 21 ФЗ «Об ОРД» «Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью» говорит об исключительной компетенции данного органа. Однако, надзор за ОРД рассматривается как единое целое с прокурорским надзором за органами дознания и следствия. Такое положение дел не раз становилось предметом научных дискуссий. Ряд ученых делали предложения по выделению прокурорского надзора за ОРД в самостоятельную отрасль и определению самостоятельного предмета надзорной деятельности. Например, Козусев А.Ф. полагал, что «проигнорирована сущность такого специфического и самостоятельного вида деятельности, какой является оперативно-розыскная деятельность» [8; С.75].
Законодатель не посчитал необходимым дифференцировать предмет прокурорского надзора за ОРД и дознанием, и предварительным следствием. Согласно ст. 29 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее по тексту - Закон «О прокуратуре Российской Федерации») в предмет прокурорского надзора в указанной выше сфере включены следующие элементы:
1. соблюдение прав и свобод человека и гражданина,
2. соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях,
3. выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования,
4. законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно -розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие [4].
Лишь часть из перечисленных элементов прокурорского надзора в полной мере затрагивают ОРД. Подобная формулировка предмета однозначно говорит о том, что надзор, осуществляемый органами прокуратуры должен в значительной степени сосредотачиваться лишь на проверки соблюдения конституционных норм и норм ФЗ «Об ОРД».
В дополнение к положениям Закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генеральная прокуратура в 2011 году издала приказ (взамен приказа от 2007 года [5]), который в полной мере отражает предмет и особенности прокурорского надзора за ОРД. Согласно п. 4 приказа Генпрокуратуры России «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» назначением прокурорского надзора за ОРД является соблюдение основных конституционных прав человека и гражданина, а также прав и законных интересов коллективных хозяйствующих субъектов [6]. Среди перечня конституционных прав можно обнаружить лишь те, что в действительности могут подвергаться ущемлению при осуществлении ОРД: право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени, неприкосновенность жилища и тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений.
Прокурорам также предписывается проверять целый ряд вопросов, связанных с ОРД. В соответствии с п. 6 действующего приказа Генпрокуратуры к ним относятся:
а) соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина;
б) законность, обоснованность и соблюдение установленного порядка заведения дел оперативного учета и иных оперативно-служебных материалов, сроков и порядка их ведения, законность принимаемых по ним решений;
в) законность и обоснованность проведения или прекращения оперативно-розыскных мероприятий, в том числе тех, разрешения на проведение которых даны судом; наличие оснований, соблюдение установленных условий, порядка и сроков их проведения;
г) своевременность уведомления судей органами, осуществляющими ОРД, о проведении оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, в том числе передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища; наличие оснований для проведения таких оперативно-розыскных мероприятий в указанных случаях.
д) иные вопросы, перечисленные в рассматриваемом нормативном акте [6].
На наш взгляд, данный перечень содержит в себе не только указания центрального звена системы прокуратуры России, но и раскрывает предмет прокурорского надзора за ОРД. Обращаем внимание, что вся специфика подобной деятельности полностью учтена, о чем горит и ряд пояснений, которые даны в рассматриваемом документе. Однако, например, Е.Л. Никитин настаивает на том, что предмет прокурорского надзора за ОРД должен быть уточнен именно в Законе «О прокуратуре Российской Федерации». По мнению исследователя, в него необходимо включать также соблюдение норм Конституции России, а также достижение задач ОРД [10]. Отметим, что соблюдение законности в предмете прокурорского надзора за ОРД и означает соблюдение как Конституции, так и иных законов, действующих на территории России. Но нельзя не согласиться с автором о необходимости включения в предмет надзора достижения целей ОРД. Проводить мероприятия на законных основаниях, но без результатов, является абсолютно неэффективной мерой. Может встать вопрос о целесообразности законного ущемления прав человека и гражданина, ввиду того что деятельность не приносит результатов. Однако, на наш взгляд, не смотря на то, что предложение весьма актуально, подобная деятельность по проверки достижения целей ОРД на сегодняшний момент полностью охватывается ведомственным контролем и в предмет прокурорского надзора ее включать излишне.
Таким образом, в предмет прокурорского надзора за ОРД включается три основных составляющих:
1) исполнение законов органами, осуществляющими ОРД;
2) исполнение самого ФЗ «Об ОРД»;
3) собственно ОРД, в том числе и все оперативно-розыскные мероприятия.
Если учитывать действующие положения законодательства, регулирующего прокурорский надзор за ОРД, то мнение, о том, что ОРД может быть объектом такого надзора исключительно в контексте соблюдения органами и должностными лицами законов [9; С. 64] нам представляется вполне уместным.
Например, в ч. 2 ст. 4 ФЗ «Об ОРД» напрямую говорится о том, что организация и тактика проведения оперативно-розыскных мероприятий входит в сферу регулирования органов, осуществляющих ОРД. Закон содержит и ряд нормативных предписаний, регламентирующих отдельные вопросы подготовки и проведения оперативно-розыскных мероприятий, что также является элементом соблюдения законности при осуществлении ОРД.
Конституционный Суд Российской Федерации в ряде решений усмотрел в ФЗ «Об ОРД» нормы, которые являются гарантией законности проведения ОРД [1, 2]. По этой причине соблюдение установленного порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий может являться предметом прокурорского надзора, даже не смотря на то, что порядок их проведения входит в сферу регулирования самих органов, осуществляющих ОРД. Однако, предмет надзора будет ограничиваться исключительно положениями ФЗ «Об ОРД».
Примечательно, но на сегодняшний день к предмету прокурорского надзора не относятся сведения об организации, тактике, методах и средствах ОРД. Например, согласно ч. 3 ст. 21 ФЗ «Об ОРД», сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, а также сведения о негласных сотрудниках, или лицах, оказывающих содействие на конфиденциальной основе подлежат раскрытию
исключительно с их согласия. Парадокс, но единственный законный способ раскрыть подобные сведения в рамках прокурорского надзора, это случаи, когда указанные категории лиц подлежат привлечению к уголовной ответственности. То есть, прокуратура должна знать заранее о том, что указанные лица оказывают содействие органам, осуществляющим ОРД, либо подобные сведения стали известны в ходе проверки или предварительного расследования, что само по себе является явным упущением со стороны оперативников.
Ввиду всего вышеизложенного создается неоднозначная ситуация, связанная с определением полномочий прокуратуры при осуществлении надзора за ОРД. Перечень полномочий прокурора в Законе «О прокуратуре Российской Федерации» в сфере надзора за ОРД отсутствует. А ст. 30 указанного закона содержит отсылку к уголовно-процессуальному законодательству и иным федеральным законам, в том числе и ФЗ «Об ОРД». Как уже было указано ранее, 21 ст. ФЗ «Об ОРД» также не содержит исчерпывающего перечня полномочий прокурора и не раскрывает предмет прокурорского надзора. Аналогичным образом не применима к ОРД и ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - УПК РФ), которая определяет полномочия прокурора в ходе досудебного производства.
Таким образом, правовой основой, определяющей предмет прокурорского надзора за ОРД является тот самый приказ Генпрокуратуры России «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности». Ведущие теоретики ОРД неоднократно подвергали отдельные положения названного нормативного акта критике [7].
В предмет прокурорского надзора за ОРД согласно приказу Генпрокуратуры России входит не только проверка законности и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, но и обоснованность принятия решений со стороны органов, осуществляющих ОРД (подп. «б», «в» п. 6 приказа), и даже обоснованность и достаточность проведения оперативно-розыскных мероприятий (пп. 7, 7.1). Указанные понятия «достаточность» и «обоснованность» не являются однозначными. Достаточность не имеет определения ни в ФЗ «Об ОРД», ни в УПК РФ. Исключительно субъект ОРД, либо же лицо, осуществляющее предварительное расследование, а, в конечном счете, и суд, могут определить достаточность проведения оперативно-розыскных мероприятий. Прокурор же лишен подобных полномочий. Его указания по проведению оперативно-розыскных мероприятий не являются обязательными для исполнения [11]. Поэтому фактически прокурор проверяет достаточность, оценивая результаты ведомственного контроля, то есть решения руководителя органа, осуществляющего ОРД, который вправе принять решение и оценить достаточность оперативно-розыскных мероприятий. Обоснованность же вытекает из требований законов, что относит данное понятие больше к законности, являющейся предметом прокурорского надзора.
Подводя итог всему вышесказанному, делаем следующие выводы:
Во-первых, к предмету прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД относят обстоятельства и правоотношения, которые регулируются федеральным законодательством, в том числе ФЗ «Об ОРД».
Во-вторых, надзор за ОРД осуществляет после ведомственного контроля, который одновременно подвергается проверке со стороны органов прокуратуры. Данное обстоятельство обуславливает необходимость более тщательного проведения ведомственного контроля со стороны руководителей органов и подразделений, осуществляющих ОРД.
В-третьих, основой правового регулирования прокурорского надзора за ОРД является ФЗ «Об ОРД», Закон «О прокуратуре Российской Федерации», а также приказы Генпрокуратуры России, предписывающие порядок осуществления надзорных мероприятий в отношении органов, осуществляющих ОРД.
Список литературы /References
1. Определение Конституционного Суда РФ от 21.10.2008 № 862-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Камалиева Марата Дамировича на нарушение его конституционных прав статьей 6 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» // СПС КонсультантПлюс, 2017.
2. Определение Конституционного Суда РФ от 06.03.2001 № 58-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Потапова Александра Владимировича на нарушение его конституционных прав отдельными положениями Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» // СПС КонсультантПлюс, 2017.
3. Федеральный закон от 12.08.1995 г. № 144 «Об оперативно-розыскной деятельности» // Российская газета. № 160. 18.08.1995.
4. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Российская газета. № 229. 25.11.1995.
5. Приказ Генерального прокурора РФ от 21 декабря 2007 № 207 Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» // Законность, 2009. № 4. С. 20-37.
6. Приказ Генпрокуратуры России от 15.02.2011 № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» (текст приказа в редакции от 21.01. 2017 г. официально опубликован не был) // СПС КонсультантПлюс, 2017.
7. Атмажитов В.М., Бобров В.Г. Еще раз о нормативном правовом регулировании прокурорского надзора за оперативно-розыск- ной деятельностью // Оперативник (сыщик), 2011. № 4 (29). С. 3-5.
8. Козусев А.Ф. Надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности — отрасль прокурорского надзора // Проблемы теории и практики прокурорского надзора в современных условиях: тезисы науч.-практ. конференции. М., 2005. Ч. 1. С. 73-77.
9. Луговик В.Ф. Прокурорский надзор за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» как гарантия обеспечения законности // Науч. вестн. Омск. акад. МВД России, 2012. № 2(45). С. 63-66.
10. Никитин Е.Л. О задачах оперативно-розыскной деятельности и особенностях предмета прокурорского надзора за исполнением законов в ОРД // Криминалистъ, 2015. № 2. С. 34-39.
11. Самоделкин А.С. Современное состояние правового регулирования координации оперативно-розыскной деятельности // Общество и право, 2015. № 3 (53). С. 218-223.
