CC BY
81ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ГРИГОРЬЕВА Милана Валентиновна,
кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой земельного права и экологических экспертиз Юридического института Красноярского государственного аграрного университета. E-mail: grigorjeva_mila@mail.ru;
МАСЛОВА Оксана Юрьевна,
бакалавр Юридического института Красноярского государственного аграрного университета. Е^аМ: Oksana.maslova.99@mail.ru;
МАТВЕЕВА Полина Михайловна,
бакалавр Юридического института Красноярского государственного аграрного университета. Е^аМ: polena99@mail.ru
Краткая аннотация: В статье анализируются вклад и влияние прокуратуры в дело охраны природы всего государства.
Как показывает современная практика, органы прокуратуры, в том числе специализированные, являются одним из инструментов обеспечения и защиты конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду в правовом государстве. Автор освещает вопросы защиты органами прокуратуры РФ прав граждан на благоприятную экологическую среду, возникающие проблемы прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства и предлагает пути их решения.
Abstract: The article analyzes the contribution and influence of the Prosecutor's office in the cause of nature protection of the whole
state. ,4s modern practice shows, the Prosecutor's office, including specialized, is one of the tools to ensure and protect the constitutional rights of citizens to a favorable environment in a legal state. The author highlights the issues of protection of citizens ' rights to a favorable environmental environment by the Prosecutor's office of the Russian Federation, the problems of Prosecutor's supervision over the implementation of environmental legislation and suggests ways to solve them.
Ключевые слова: экологическая безопасность, экологическое право, экологическое законодательство, прокурорский надзор, прокуратура, экология, укрепление законности.
Keywords: environmental safety, environmental law, environmental legislation, Prosecutor's supervision, Prosecutor's office, ecology, strengthening of the rule of law.
Исследование вопросов взаимодействия природы и общества с каждым годом становится все более актуальным, при этом особое значение имеет надзорный аспект организации и развития государственной политики в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
Высокие показатели работы органов прокуратуры по выявлению нарушений природоохранного законодательства, безусловно, свидетельствуют об активизации надзора, но при этом не приходится говорить о каком-либо улучшении и оздоровлении экологической ситуации в стране.
Причины этого кроются в несовершенстве правового регулирования данной сферы, бездействии контролирующих органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, дисбалансе между экономическими и экологическими интересами хозяйствующих субъектов [1,с.12].
Именно прокуратура, сочетающая роли координатора и органа надзора, призвана обеспечить неукоснительное соблюдение Конституции и исполнение природоохранного законодательства.
В числе прочих на правоохранительные органы возложены и задачи, связанные с реализацией экологической функции государства. В частности, речь идет об обеспечении экологической безопасности, защите экологических прав граждан, применении мер юридической ответственности к нарушителям экологического законодательства [8,с.19].
Наиболее значимую роль среди правоохранительных органов в экологической сфере играют органы прокуратуры. Более того, как верно отмечают А.Е. Татаринов и О.В. Янчур-кин, «надзор в сфере охраны окружающей среды является од-
ним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры» [8, с.19].
В соответствии с Федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» природоохранная деятельность прокуратуры реализуется в следующих направлениях:
- надзор за исполнением экологического законодательства;
- осуществление уголовного преследования за совершение экологических преступлений. В частности, ст. 37 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации дает прокурору ряд полномочий в уголовном процессе;
- Положение о координации деятельности по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567, возлагает на прокуратуру обязанность по координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью, включая и преступность экологическую. Данное направление в деятельности прокуратуры осуществляется путем организации различных координационных совещаний, создания специальных рабочих групп и пр.;
- ведение административного расследования, возбуждение в соответствии со ст. 25.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях производства по делам об административных правонарушениях, участие в их рассмотрении и т.п.;
- защита законных прав и интересов субъектов права в арбитражном и гражданском судопроизводстве, в том числе путем опротестовывания решений, приговоров, определений и постановлений судов, которые противоречат закону;
АГРАРНОЕ И ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО. 2019. № 12(180)
- в пределах своей компетенции принятие участия в правотворческой деятельности.
В ряде субъектов нет специализированных природоохранных прокуратур, не означает, что там никто не осуществляет природоохранную деятельность, не защищает экологические права граждан. Эти функции выполняют «обычные» прокуратуры. Однако, как свидетельствует практика, в некоторых случаях прокуроры воспринимают исполнение соответствующих обязанностей в качестве дополнительных, а не основных, что, конечно, отрицательно сказывается на реализации экологической функции органами прокуратуры.
Непосредственно полномочия природоохранных прокуроров регламентируются Приказом Генпрокуратуры России от 7 мая 2008 г. № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур». В частности, в п. 2.3 названного Приказа определяются полномочия природоохранных прокуроров по надзору за исполнением экологического законодательства различными субъектами права [2,с.232].
На уровне Генеральной прокуратуры Российской Федерации также реализуется экологическая функция этого правоохранительного органа. В Главном управлении по надзору за исполнением федерального законодательства Генпрокуратуры создан Отдел по надзору за исполнением законов в экологической сфере. В п. 4.4.3 утвержденного Генеральным прокурором Российской Федерации 4 июня 2014 г. Положения о Главном управлении по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации определяются полномочия названного выше отдела:
- надзор за исполнением различными субъектами права экологического законодательства;
- надзор за законностью нормативных правовых актов и соблюдением закрепленного в Конституции Российской Федерации права граждан на благоприятную окружающую среду;
- контроль за деятельностью органов прокуратуры в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
- участие в законотворческой деятельности в пределах своей компетенции в сфере природопользования и охраны окружающей среды;
- анализ состояния законности, практики прокурорского надзора и реагирования на выявленные нарушения законов в экологической сфере;
- подготовка необходимых материалов для компетентных органов в целях решения вопроса о привлечении к уголовной ответственности субъектов в экологической сфере;
- работа с обращениями граждан и юридических лиц, касающихся природопользования и охраны окружающей среды, и др.
Такая организация деятельности отдела по надзору за исполнением законов в экологической сфере позволяет, на наш взгляд, осуществлять эффективный надзор за исполнением федерального законодательства. Однако природоохранная функция прокуратуры в полной мере не может быть полноценно реализована без создания целостной системы природоохранных прокуратур в Российской Федерации [7,с.33].
Деятельность органов государственного надзора, к сожалению, не оказывает значимого влияния на улучшение экологии в городах и промышленных центрах, где проживает большая часть населения страны. Значительная часть правонарушений в области охраны окружающей среды остается безнаказанной. Зачастую меры к устранению нарушений законодательства об охране окружающей среды принимаются предприятиями лишь после вмешательства органов прокуратуры.
Приведем статистические данные по деятельности прокуратуры в области соблюдения экологического законодательства (таблица 1).
Таблица 1 - Состояние законности в сфере охраны окружающей среды и природопользования (Красноярский край)
Наименование показателя 8 мес. 2018 г. 8 мес. 2019 г. % (+;-)
Выявлено нарушений закона 197 477 202 113 2,3
Принесено протестов 8 012 8 977 12,0
Направлено исков, заявлений в суд 17 779 17 317 -2,6
Внесено представлений 47 616 52 782 10,8
По постановлению прокурора привлечено лиц к административной ответственности 17 438 16 749 -4,0
Прокурорскими проверками в основном охвачены предприятия - загрязнители атмосферного воздуха, что, на наш взгляд, является одной из важных проблем прокурорского надзора в сфере охраны окружающей среды. Сведения об оценке деятельности контролирующих органов по выявлению и устранению нарушений, привлечению виновных лиц к ответственности в некоторых случаях в годовых докладах не отражены.
Природоохранной прокуратурой Красноярского края составлены данные об основных загрязнителях атмосферного воздуха (рисунок 1)
Рисунок 1 - Структура загрязнителей атмосферного воздуха Красноярского края (по данным природоохранной прокуратуры Красноярского края)
Вместе с тем практика прокурорского надзора показывает, что зачастую контролирующие органы в сфере природопользования и охраны окружающей среды не в полной мере реализуют предоставленные законом полномочия.
Одной из «болевых точек», нередко вызывающих у прокуроров затруднения при выборе мер реагирования, является отсутствие четких критериев разграничения административной и уголовной ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей среды [3,с.52].
В связи с чем следует отметить о необходимости корректировки уголовного законодательства в целях повышения эффективности применения ст. 251 УК, отметим, что нор-Библиография:
мы Федерального закона № 96-ФЗ также нуждаются в совершенствовании. Так, п. 3 ст. 24 Федерального закона № 96-ФЗ устанавливает исчерпывающий перечень прав должностных лиц государственного надзора в области охраны атмосферного воздуха, в том числе право направлять в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушениями обязательных требований, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений. Обязанность должностного лица направить в правоохранительные органы соответствующие материалы для решения вопросов о возбуждении уголовных дел в случаях выявления фактов загрязнения атмосферы законодательством не установлена [5 с. 101]. Это обстоятельство в совокупности с несовершенством норм уголовного и административного законодательства позволяет должностным лицам не осуществлять действия, направленные на привлечение нарушителей к уголовной ответственности. Уполномоченные органы государственного надзора в сфере охраны окружающей среды ограничиваются наложением административных штрафов на должностных и юридических лиц - загрязнителей воздуха, что не способствует выполнению задач уголовного законодательства в сфере экологии - охране окружающей среды от преступных посягательств, а также предупреждению преступлений [6 с.38].
Мы полагаем, что постепенно в каждом субъекте Российской Федерации должна быть создана межрайонная природоохранная прокуратура. Следующим звеном системы природоохранной прокуратуры должны быть межрегиональные природоохранные прокуратуры. Их создание возможно на основании разных принципов: бассейнового, территориального или иных. Главное, чтобы все межрайонные природоохранные прокуратуры входили в ту или иную межрегиональную природоохранную прокуратуру. Наконец, аналогично Главной военной прокуратуре целесообразно создание Главной природоохранной прокуратуры.
Абросимов А.А., Кислов И.Ю. Надзор за исполнением законодательства о недропользовании / А.А. Абросимов, И.Ю. Кислов // Законность. 2016. № 3. С. 12-15. Бижанова К.А. Исторические аспекты формирования прокурорского надзора в сфере охраны окружающей среды // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 7. С. 232 - 242.
Гильмутдинов И.И., Абрамов П.В. Надзор за исполнением законодательства об охране окружающей среды / И.И. Гильмутдинов, П.В. Абрамов // Законность. 2013. № 7. С. 52 - 54.
Демичев А.А. Природоохранная деятельность органов прокуратуры // Экологическое право. 2018. № 3. С. 17 - 19.
Нестерова А.Ю. Практика прокурорского надзора за исполнением законодательства при исчислении и взимании платы за негативное воздействие на окружающую среду / А.Ю. Нестеров // Прокурор. 2016. № 2. С. 101 - 105.
Паламарчук А.В. Прокурорский надзор за исполнением законов в Арктической зоне (доклад начальника Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации А.В. Паламарчука) / А.В. Паламарчук // Прокурор. 2016. № 2. С. 38 - 47. Таранникова О.А. Надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха // Законность. 2019. № 7. С. 33 - 36.
Татаринов А.Е., Янчуркин О.В. О практике осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления / А.Е. Татаринов, О.В. Янчуркин // Экологическое право. 2016. № 2. С. 19 - 22.
3
6
