Прокурорский надзор в системе охраны окружающей среды Текст научной статьи по специальности «Право»

174

JURISPRUDENCE / <<Ш^ШетУМ~^(ШГМа[1>>#Щ15)),2©2©

УДК 349.6

Падин Артём Эдуардович, Туктамышева Софья Вячеславовна, Вакорина Полина Ивановна

Студенты 1 курса магистратуры юридической школы Дальневосточного федерального университета Россия, г. Владивосток DOI: 10.24411/2520-6990-2020-11336 ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР В СИСТЕМЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

Padin Artyom E., Tuktamysheva Sofya V., Vakorina Polina I.

1-year master's students of the Faculty of Law Far Eastern Federal University Russia, Vladivostok

PROSECUTOR SURVEILLANCE IN THE ENVIRONMENTAL PROTECTION SYSTEM

Аннотация

Статья посвящена особенностям прокурорского надзора в системе охраны окружающей среды. Гарантируя на законодательном уровне каждому право на благоприятную окружающую среду, государство тем самым берет на себя обязанность в обеспечении соответствие природных условий физиологическим возможностям человека, защите его жизненно важных интересов, тем самым создает основу для реализации гражданами своих прав. В этом случае, на первое место встает вопрос о создании эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, важная роль в котором отводится органам прокуратуры ввиду наличия у них надзорных полномочий и большого набора возможностей по выявлению нарушений закона и прав граждан, реагированию на эти нарушения, в том числе защите и восстановлению нарушенных прав и интересов в судебном порядке.

Abstract

The article is devoted to the peculiarities of Prosecutor's supervision in the system of environmental protection. By guaranteeing everyone the right to a favorable environment at the legislative level, the state assumes the responsibility to ensure that natural conditions correspond to the physiological capabilities of a person, to protect his or her vital interests, and thus creates a basis for citizens to exercise their rights. In that case, the first issue is the creation of an effective management system in the field of environmental protection and environmental safety, an important role in which is assigned to the Prosecutor's office in view of their Supervisory powers and a large set of opportunities to identify violations of the law and citizens ' rights, respond to these violations, including the protection and restoration of violated rights and interests in court.

Ключевые слова: экология, прокурорский надзор, охрана окружающей среды, контроль, экологические правонарушения.

Key words: ecology, prosecutor's supervision, environmental protection, control, environmental offenses.

В современных условиях приобретают особую актуальность вопросы повышения эффективности государственного воздействия на различные сферы общественной жизни. Одним из наиболее важных направлений деятельности государства является охрана окружающей среды. В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 г. закреплено положение о том, что для решения экологических проблем необходимо сформировать эффективную систему управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности [5].

Как известно, правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социальных и экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического многообразия и природных ресурсов в целях

удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепление правопорядка в сфере охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности заложены в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» [7]. Одним из направлений экологического государственного управления является надзор за значимым в данной сфере поведением людей и соблюдением требований экологического законодательства. В связи с этим в системе контролирующих и надзорных органов важнейшее значение имеют органы прокуратуры в силу наличия у них специальных полномочий.

Приоритетные задачи прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства вытекают из общей цели организации и деятельности прокуратуры, определенных федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» [8], а также сформулированных в приказе Генерального

прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» [6], в котором надзор в сфере экологической безопасности отнесен к основным направлениям деятельности органов прокуратуры.

К этим задачам относятся:

1) выявление существующих нарушений экологического законодательства, а также их предотвращение в будущем;

2) установление причин и условий, способствующих экологическим правонарушениям, а также виновных лиц;

3) устранение выявленных нарушений законодательства и обстоятельств, способствующих этим нарушениям;

4) принятие мер к возмещению вреда (ущерба), причиненного совершением экологических правонарушений;

5) принятие мер по привлечению к установленной законом ответственности лиц, допустивших нарушения экологического законодательства и др.

В соответствии с п. 9 названного приказа прокуроры с учетом экологической обстановки в каждом регионе обязаны наладить эффективный надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов. Не случайно эффективность прокурорского надзора в этой сфере поставлена в прямую зависимость от знания экологической обстановки. Прокурор обязан владеть информацией об основных показателях, характеризующих состояние окружающей среды на поднадзорной территории, негативных тенденциях, а также проблемах, наиболее неблагополучных в экологическом отношении и потенциально опасных производственных объектах. Кроме того, успешная реализация работниками прокуратуры указанных выше задач во многом зависит от высокого уровня знаний положений и требований всех действующих на территории Российской Федерации нормативных правовых актов в сфере экологии.

Целями проводимой государством экологической политики являются значительное улучшение качества природной среды и экологических условий жизни человека, развитие прогрессивных технологий, формирование сбалансированной экологически ориентированной модели развития экономики, в том числе целесообразного воспроизводства природно-ресурсного потенциала страны. В связи с этим представляется важным достижение такого состояния защищенности природной среды от возможных негативных последствий хозяйственной и иной деятельности, при котором обеспечиваются все жизненно важные интересы человека при его минимальном негативном воздействии на окружающую среду. Именно это является одним из приоритетных направлений государственной политики на современном этапе развития - достижение экологической безопасности и, как следствие, повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования высоких стандартов жизнеобеспечения.

Одним из главных аспектов деятельности прокуратуры, помимо всего прочего, является возможность взаимодействия в различных формах с контролирующими органами и их должностными лицами. Такое взаимодействие объективно продиктовано интересами объединения возможностей этих государственных структур. Прокуратура, будучи независимой от иных государственных органов, способна реально содействовать выполнению органами контроля своих функций, используя имеющиеся в ее распоряжении средства для ограждения органов контроля и надзора от постороннего влияния, для укрепления их авторитета, подключая механизм юридической ответственности как путем непосредственного принятия прокуратурой мер по устранению выявленных контрольными органами нарушений, так и путем инициирования ею действий государственных органов по устранению нарушений закона, привлечению к установленной законодательством ответственности виновных лиц, нейтрализации способствующих правонарушениям обстоятельств. В свою очередь, прокуратура может существенно укрепить свой правозащитный потенциал, используя силы и средства органов контроля в целях выявления и устранения правонарушений [2].

Не менее важным является взаимодействие с общественными экологическими организациями, осуществляющих общественный контроль за соблюдением норм природоохранного законодательства, и осуществление экологического мониторинга интернет-ресурсов для получения информации о нарушении экологического законодательства, а также доведение до сведения населения с помощью средств массовой информации результатов деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением законов в сфере экологии.

Безусловно значимое место в системе органов прокуратуры занимают также специализированные природоохранные прокуратуры. Данные прокуратуры в силу своей конкретной направленности в полной мере проводят мониторинг и анализ всех компонентов природной среды, природных, при-родно-антропогенных объектов и антропогенных объектов, характерных для соответствующего региона (субъекта РФ). Кроме того, ввиду территориального многообразия российских регионов, их экосистем, такая узкая специализация способствует более детально сконцентрироваться на решении местных экологических проблем, что благоприятно сказывается на эффективности реализации стоящих перед государством задач.

В последнее время получили распространения проведение форумов прокуратуры с участием общественности для решения наиболее важных экологических проблем регионов. Так, 30 ноября 2017 года во Владивостоке прошел совместный открытый форум Прокуратуры Приморского края и Амурской бассейновой природоохранной прокуратуры, посвященный вопросам исполнения экологи-

ШШБРЯГОБЖЕ / <<<ШУУШУШ=^®УШа1»#Ш5Э,2®2®

176

ческого законодательства в сфере охраны атмосферного воздуха, земель и водных объектов на территории регионов.

Особо острой проблемой, требующей оперативного решения встали вопросы соблюдения прав граждан при осуществлении открытой перегрузки угля в морских портах Приморского края, где объективно необходимы корректировка действующего законодательства в части определения критериев оценки загрязнения воздуха угольной пылью и обеспечение сохранения экологически чистого атмосферного воздуха в населенных пунктах, в черте которых расположены морские порты.

Законом предусмотрены следующие формы прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов (с учетом примеров):

- опротестование противоречащих закону актов (Обращение в суд с заявлением Первого заместителя прокурора г. Севастополя о признании недействующим постановления Правительства Севастополя от 22 июля 2016 г. N 727-1III «Об утверждении такс для исчисления размера вреда, причиненного объектам растительного мира, занесенным в Красную книгу г. Севастополя, и среде их обитания вследствие нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования» ввиду его несоответствия положениям Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», а также пункту 5.2.47 Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. N 1219, поскольку федеральный законодатель не наделил субъекты РФ полномочиями устанавливать специальный порядок возмещения вреда окружающей среде, причиненного в отношении растений, животных и других живых организмов, занесенных в региональные красные книги);

- обращение в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства (Обращение прокурора Мошковского района Новосибирской области в суд с иском с требованием о возложении на ОАО «Транссибнефть» обязанности произвести мероприятия, направленные на очистку и обезвреживание загрязненной территории старого русла реки Балта в районе 744 км МН «Омск-Иркутск»);

- направление материалов в органы предварительного расследования в порядке ст. 37 УПК РФ или возбуждение дела об административном правонарушении (выносится постановление) (В ходе проверки Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры был выявлен факт совершения директором ООО «Ж» гражданки П. транспортировки и иного обращения бактериологических, химических веществ и отходов с нарушением установленных правил, создавшее угрозу причинения существенного вреда здоровью человека и окружающей среде, сокрытие информации о событиях, фактах, создающих опасность для здоровья людей и окружающей среды, совершенное лицом, обязанным обеспечивать население и органы, уполномо-

ченные на принятие мер по устранению такой опасности, указанной информацией. В действиях гражданки П. имелись признаки состава преступления, предусмотренные ст. 237 ч.1, 247 ч.1 УК РФ. Материалы проверки были направлены для решения о возбуждения уголовного дела в территориальное подразделение СУ СК РФ);

- внесение представления об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, полномочным устранить нарушение закона (Представление и.о. Амурского городского прокурора в адрес управления лесами Правительства Хабаровского края об устранении нарушений федерального законодательства в сфере лесопользования. В ходе проведенной Амурской городской прокуратурой проверки полноты осуществления государственного лесного контроля и надзора, согласно письму КГКУ «П. лесничество» от 18.01.2012 года, установлено, что за 2011 год сотрудниками КГКУ «П. лесничество» государственный лесной контроль и надзор осуществляется не в полном объеме, исковые заявления в суд и арбитражный суд не заявлялись. В связи с непредъявлением исковых заявлений по фактам незаконных лесных насаждений в отношении виновных физических лиц, ущерб, причиненный лесному фонду, не восполнен. По данным фактам 13.02. 2012 года N руководителю Управления лесами Правительства Хабаровского края и.о. Амурского городского прокурора внесено представление.

- объявление предостережения (Исполняющий обязанности Брянского природоохранного прокурора вручил генеральному директору ООО «П» гражданке С. предостережение о недопустимости нарушения градостроительного законодательства и законодательства о государственной экологической экспертизе - о недопустимости строительства многоэтажного жилого дома со встроенными помещениями общественного значения, без соблюдения требований Федерального и областного законодательства. Так же в предостережении было указано, что в случае неисполнения содержащихся в нем требований и допущении подобных нарушений впредь, будет поставлен вопрос о персональной ответственности гражданки С., предусмотренной законом).

Особого внимания заслуживает обязанность прокуроров активно и квалифицированно применять все предоставленные им законом правовые средства для своевременного и полного выявления, пресечения и устранения нарушений законов в сфере экологии, кто бы ни выступал в качестве нарушителя, а также принимать предусмотренные законом меры к возмещению причиненного экологического материального ущерба, привлечению к ответственности, в том числе уголовной, виновных лиц. Это видно из примеров конкретных дел, которые рассматривались в Верховном суде РФ.

Кроме того, одним из действенных методов работы прокуратуры остается оспаривание нормативно-правовых актов, противоречащих действующему законодательству в сфере охраны окружающей среды. Данная категория споров представляет

собой особую сложность и для судов, не редко окончательное решение, по которым принимается в Верховном суде.

Например, 21 июня 2016 г. Правительством Нижегородской области было издано постановление N 376 «Об утверждении Правил проведения компенсационного озеленения и определения компенсационной стоимости при уничтожении (вырубке, сносе) и (или) повреждении зеленых насаждений и компенсационного озеленения», некоторые положения которого были опротестованы заместителем Волжского межрегионального природоохранного прокурора [4].

Так, прокурором при формулировании административных исковых требований было отмечено, что Правительство Нижегородской области не вправе ограничивать юридическую ответственность за деяния (незаконную вырубку (выкапывание) или уничтожение зеленых насаждений в населенных пунктах) лишь административной ответственностью, поскольку в данном случае не охватываются деяния, содержащие признаки преступления, что в свою очередь противоречит положениям законодательства в сфере охраны окружающей среды.

Административный иск, поданный прокурором в Нижегородский областной суд, был частично удовлетворен решением суда от 29 марта 2017 года.

В апелляционном представлении первый заместитель Волжского межрегионального природоохранного прокурора просил принять новое решение об удовлетворении иска, ссылаясь на то, что вывод суда основан на неправильном толковании и применении норм материального права.

В свою очередь, Правительство Нижегородской области в апелляционной жалобе просило отменить решение суда и отказать в удовлетворении иска прокурора, ссылаясь на то, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах полномочий регионального правительства и не противоречит федеральному законодательству в сфере охраны окружающей среды.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления и апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации удовлетворила апелляционное представление прокурора, оставила решение Нижегородского областного суда без изменения, а апелляционную жалобу Правительства Нижегородской области - без удовлетворения.

Другим эффективным методом деятельности прокуратуры является обеспечение в судебном порядке возмещения уже причиненного вреда окружающей среде.

Так, например, Прокурор Троицкого административного округа г. Москвы обратился в суд с иском в интересах субъекта Российской Федерации (г. Москвы) к ООО «Майское-19 плюс», ООО «По-дольскСпецАвто», ИП Амировой О.В. с требованием возмещения вреда, причиненного окружающей среде в виде несанкционированного размещения строительных отходов на земельных участках,

принадлежащих на праве собственности ООО «Майское-19 плюс» [1].

Решением Троицкого районного суда г. Москвы от 10 июня 2016 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегией по гражданским делам Московского городского суда от 20 сентября 2016 г., требования прокурора были частично удовлетворены. С ООО «Майское-19 плюс» были взысканы в бюджет г. Москвы в счет возмещения вреда, причиненного окружающей среде, денежные средства.

В кассационной жалобе ООО «Майское-19 плюс» ставился вопрос об отмене решения Троицкого районного суда г. Москвы от 10 июня 2016 г. и апелляционного определения судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 20 сентября 2016 г. как незаконных.

Материалы дела, вместе с кассационной жалобой были переданы на рассмотрение в судебном заседании Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в кассационной жалобе, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации нашла, что судом были нарушены нормы действующего законодательства и согласиться с выводами суда нельзя, тем самым нашла кассационную жалобу подлежащей удовлетворению.

В итоге, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 20 сентября 2016 г. отменить, а дело направить на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции в связи с нарушением норм материального и процессуального права.

Данная ситуация показывает, что при обращении прокурора в суд и непосредственном участии в судебном разбирательстве требуется тщательная подготовка и сбор необходимых доказательств в целях установления всех обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного разрешения дела и привлечения виновных к деликтной ответственности.

Подводя итог, следует сказать, что несмотря на современный комплекс мер направленных на организацию охраны окружающей среды, ее состояние в России экспертами оценивается как неблагополучное. Причин этому множество: проблема отходов производства и потребления, рост промышленных выбросов в атмосферу, загрязнение территорий добычи угля, нефти и природного газа, использование различных химических веществ в сельском хозяйстве и т.д. Однако главной проблемой было и остается безразличное отношение человека к окружающей его природной среде, отсутствие понимания необходимости гармоничного взаимодействия общества и природы.

Своей деятельностью прокуроры способствуют формированию здорового экологического мировоззрения у российских граждан, созданию обстановки нетерпимости к любым экологическим

JURISPRUDENCE / <<шиушуш=^®уша1и>>#ш5э,2®2®

178

правонарушениям, осуждению общественностью правонарушителей, повышению ответственности каждого должностного лица, руководителя коммерческой организации и гражданина за соблюдение экологического законодательства, пониманию того, что природа является нашим общим домом. Осуществляя надзор за исполнением экологического законодательства, прокурор, по сути, охраняет жизнь и здоровье граждан, поскольку нет ничего более ценного, чем человеческая жизнь. Человек должен всегда находиться в центре внимания прокуроров, для него должна быть обеспечена экологически благоприятная среда обитания.

Список использованной литературы:

1. Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 09.08.2017 N 9-АПГ17-10 [Электронный ресурс] СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/

2. Джамбулатов С.В. Принципы взаимодействия прокуратуры с контролирующими органами // Проблемы экономики и юридической практики. 2008. № 2. С. 1-3

3. Информация Прокуратуры Российской Федерации, Приморской межрайонной природоохранной прокуратуры от 15 февраля 2012 г. N 7-7-2012 «Анализ состояния законности в сфере охраны

окружающей среды в Приморском крае за 2011 год». [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.lawsrf.ru/region/documents/502942/;

4. Определение Верховного Суда РФ от 15.08.2017 N 5-КГ17-103 [Электронный ресурс] СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/ Загл. с экрана;

5. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года: утв. Президентом РФ. 30.04.2012. - URL. http://www.kremlin.ru/acts/15177 (дата обновления 11/02/2014)

6. Приказ Генпрокуратуры России от 07.12.2007 N 195 (ред. от 21.06.2016) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека, и гражданина» [Электронный ресурс] СПС «Консультант-Плюс». URL: http://www.consultant.ru/

7. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 N 7-ФЗ [Электронный ресурс] СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/

8. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 N 2202-1 [Электронный ресурс] СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/