CC BY
233
МЕСТО И РОЛЬ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ РФ В РЕШЕНИИ ПРОБЛЕМ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ПРЕСТУПНЫХ ПОСЯГАТЕЛЬСТВ
© Фомина И. А., 2007
И. А. Фомина — преподаватель
кафедры криминалистики и судебных экспертиз
Юридического института ИГУ
Россия относится к странам мира с наихудшей экологической ситуацией. Загрязнение природной среды достигло невиданных масштабов. Только убытки экономического характера, не принимая во внимание вред экологического характера и вред, наносимый здоровью людей, по подсчетам специалистов, ежегодно составляют сумму, равную половине национального дохода страны. Экологическая проблема номер один — загрязнение окружающей среды. Последовательно ухудшается здоровье людей. Средний возраст мужчин за последние годы составил всего 68 лет. Каждый десятый ребенок рождается умственно или физически неполноценным вследствие нарушений на генном уровне. По отдельным регионам этот показатель выше в 3—6 раз. В большинстве промышленных районов страны одна треть жителей имеет различные формы иммунологической недостаточности. По стандартам ВОЗ при ООН население РФ находится на грани вырождения. Примерно 15 % территории страны занимают зоны экологического бедствия и чрезвычайных экологических ситуаций. Только 15—20 % жителей городов и поселков дышат воздухом, отвечающим установленным нормативам качества. Около 50 % потребляемой населением питьевой воды не отвечает гигиеническим требованиям. Список подобных данных довольно обширен1.
В этой связи неизменно возрастает роль правоохранительных органов в области охраны окружающей среды и предупреждения преступных посягательств на нее. Они, поддерживая экологический правопорядок, охраняют наше будущее.
Борьба с экологическими преступлениями ведется на основании и в рамках законов, соответствующих им подзаконных актов. В них детально излагается порядок действий, направленных на предотвращение экологических преступлений, содержатся необходимые директивы правоохранительным и природоохранным ведомствам, инструкции по проведению первоочередных мероприятий, направленных на обеспечение мер экологической безопасности. Они определяют порядок передачи материалов об установленных фактах с признаками экологического преступления в органы милиции и прокуратуры.
Уголовная ответственность за экологические преступления — это лишь одна из форм обеспечения экологической безопасности населения, охраны природной среды и рационального использования ее ресурсов. Она осуществляется наряду с экономическими, политическими, нравственно-воспитательными, образовательными мерами, мерами по возмещению причиненного природе или здоровью человека вреда и иными2.
Сами правоохранительные органы не владеют и не могут владеть в полном объеме необходимыми средствами для борьбы с экологическими преступлениями, поэтому в этой деятельности постоянно участвуют компетентные в соответствующей сфере работники многочисленных природоохранных органов, контрольных и надзорных служб.
В широком смысле понятие «правоохранительные органы» включает также ряд негосударственных институтов: адвокатуру, третейский суд и др.3
Под экологической функцией правоохранительных органов понимается их деятельность в сфере применения природоохранительного законодательства, выявления причин экологических правонарушений и разработка мер по их предупреждению, пресечению и устранению.
Органы внутренних дел относятся к числу специальных отраслевых государственных органов, решающих, в том числе в объеме своей компетенции, и задачи в области охраны природы с помощью организационно-правовых средств, реализация которых направлена на укрепление экологического правопорядка и обеспечения экологической безопасности на территории РФ.
Важным направлением деятельности органов внутренних дел в области охраны природы является профилактика экологических преступлений. Наивысшая эффективность их деятельности должна проявляться в определенном снижении экологических преступлений, при этом, важнейшая задача — выявление причин и условий, способствующих их совершению, и разработка мер по их предупреждению.
При этом органы внутренних дел обязаны выявлять и устранять лишь те причины и условия, способствующие совершению правонарушений природоохранительного законодательства, которые должны и могут быть им известны с учетом их компетенции.
Таблица
Статистика зафиксированных экологических преступлений в РФ по сведениям МВД РФ5
Самым распространенным мотивом совершения экологических преступлений является корысть, которая проявляется в стремлении к незаконному обогащению, т. е. получению незаконных дополнительных выплат (премий и т. д.), или с выгодой реализовать незаконно добытую рыбу, вывезенный лес и др. Из-за этого своевременное пресечение органами внутренних дел такого рода преступлений является одним из условий их предупреждения.
В соответствии с действующим законодательством органы внутренних дел правомочны постоянно вести работы имеющимися силами и средствами по выявлению и устранению условий, способствующих совершению экологических преступлений. Теория и практика выработали различные формы и методы профилактики преступлений в области охраны окружающей среды.
Эффективной формой профилактики экологических преступлений является, например, внесение органами внутренних дел представлений в соответствующие органы по фактам правонарушений. При этом в них необходимо конкретно указывать при-
Год Зарегистрировано (в отчетный период) Из числа преступлений, дела и материалы о которых находились в производстве за отчетный период
всего ±(%) раскрыто раскрывае- мость не раскрыто
всего ± (%) (%) всего ± (%)
Январь-Декабрь 2003 г. 26 097 21,9 12 769 4,9 - 12 354 50,0
Январь-Декабрь 2004 г. 30 573 17,2 16 249 27,3 - 13 677 10,7
Январь-Декабрь 2005 г. 33 491 9,5 17 904 10,2 - 14 163 3,6
Январь-Декабрь 2006 г. 41 883 25,1 22 040 23,1 - 19317 36,4
Январь-Ноябрь 2007 г. 39 403 -0,6 20 392 -1,0 - 17 437 0,1
Рис. Ди намика экологических преступлений, совершаемых в РФ4
чины и условия, способствующие нарушению природоохранительного законодательства, и предложения по их устранению. Нецелесообразно вносить представления, носящие общий характер, так как эта форма желаемого результата не дает.
Следует отметить, что большое значение имеет качественно организованная воспитательная работа, в первую очередь правового характера, в профилактической работе органов внутренних дел.
Охрана природных ресурсов стала одной из ряда задач, которые органы внутренних дел решают совместно с другими государственными органами и общественными организациями. Для того чтобы эта работа была наиболее целенаправленной и перспективной, необходимо:
1) создать специальный аппарат, который бы координировал деятельность органов внутренних дел по борьбе с нарушениями природоохранного законодательства;
2) сформировать специализированные группы и подразделения, в компетенцию которых входили бы непосредственная организация и проведение комплекса мероприятий, связанных с охраной природных ресурсов;
3) упорядочить нормативные акты отдельных министерств и ведомств, регламентирующих обеспечение надзора охраны природных объектов и рационального природопользования.
Важнейшим звеном в государственном механизме надзора за исполнением экологического законодательства является деятельность, осуществляемая органами прокуратуры. Они призваны, вместе со специально уполномоченными на то государственными органами в области охраны окружающей природной среды, обеспечивать экологический правопорядок.
Надзор за исполнением уголовного законодательства в области охраны окружающей среды является одним из главных направлений их деятельности. Он осуществляется в строгом соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»6. В нем излагаются общие задачи органов прокуратуры. Более конкретные задачи прокурорского надзора за исполнением природоохранительного законодательства нашли свое отражение в других нормативных правовых актах, а также в приказах, распоряжениях, указа-
ниях, информационных письмах и иных документах Генерального прокурора РФ.
В соответствии с Законом «О прокуратуре РФ», органы прокуратуры осуществляют прокурорский надзор за единообразным и обязательным исполнением природоохранного законодательства органами представительной и исполнительной власти, государственного управления и экологического контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами; проверку законности и полноты принимаемых ими мер по устранению выявленных нарушений и привлечению виновных к ответственности, а также защиту конституционных прав граждан на благоприятную окружающую природную среду, достоверную информацию об ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью экологическими правонарушениями.
Каждый год прокурорами направляются в суды больше тысячи уголовных дел о совершении экологических преступлений.
Спектр допускаемых экологических правонарушений весьма широк: здесь и размещение экологически опасных объектов без заключения экологической экспертизы, незаконное разрешение строительства в водоохранных зонах, изъятие земель особо охраняемых территорий и лесов первой группы, присвоение функций и компетенции федеральных органов и многое другое.
В связи с этим первоочередной задачей прокуратуры является дальнейшее повышение эффективности ее деятельности за счет усиления надзора за полным, своевременным и законным применением правомочий различных органов и активное требование от этих органов проведения проверок.
Другой важной задачей прокуратуры следует считать организацию взаимодействия с этими органами. При этом следует исходить из следующего:
Во-первых, природоохранные органы обладают всеми необходимыми правами по выявлению, пресечению и устранению нарушений природоохранного законодательства, привлечению к ответственности виновных лиц и принятию мер к возмещению причиненного материального ущерба.
Во-вторых, сотрудники прокуратуры при осуществлении своей деятельности не должны и не вправе подменять природоохранные органы, дублировать их деятельность, выполнять функцию контроля. Так
как прокурорский надзор распространяется и на контрольную деятельность, осуществляемую природоохранными органами. А это означает, что прокуроры вправе требовать от них совершения определенных действий: проведения проверок, ревизий, выделения специалистов для участия в других проверочных мероприятиях, предъявления исков в суды, представления в прокуратуру соответствующих материалов и сведений.
Таким образом, прокуроры, с одной стороны, правомочны проверять исполнение законов природоохранными органами, а с другой — призваны всячески способствовать активизации и совершенствованию их деятельности по осуществлению контроля за соблюдением законодательства об охране природы.
Прокурорский надзор может осуществляться всегда, когда исполняется законодательство об охране окружающей среды, но это не означает, что обязательно его осуществлять. Ведь законодательство может исполняться надлежащим образом и без вмешательства прокуратуры, когда его соблюдение контролируют природоохранные органы, т. е. тогда, когда отсутствуют явные основания для прокурорского вмешательства.
Основания для такого вмешательства могут отсутствовать и тогда, когда нарушение природоохранительного законодательства может быть устранено природоохранными органами. Вместе с тем следует помнить, что, когда нарушается любое законодательство, вмешательство прокурора всегда правомерно, хотя и не обязательно. Вмешательство прокурора всегда необходимо, когда полномочия природоохранных органов недостаточны или они по какой-то причине не имеют возможности для выявления, устранения или предупреждения нарушений природоохранительного законодательства. Участие прокурора обязательно, если природоохранные органы не принимают меры к установлению и устранению нарушений законодательства об охране природы, т. е. ненадлежащим образом исполняют возложенные на них обязанности. И, наконец, всегда, когда возникает вопрос, кому проводить проверку исполнения природоохранительного законодательства, решающее слово принадлежит прокурору. Всегда, когда это возможно, ее проведение следует поручать приро-
доохранным органам. Для этого прокуроры должны хорошо знать эти органы, их основные задачи и полномочия.
В зависимости от характера экологических преступлений, их причин, распространенности, повторяемости, возможности наступления или уже наступивших вредных последствий, степени виновности преступника, задач, которые стоят перед прокурором, применяется один из следующих актов прокурорского реагирования: протест, представление, постановление.
Протест приносит прокурор или его заместитель в соответствии со ст. 23 Закона «О прокуратуре РФ» на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обращается в суд. Практика прокурорского надзора свидетельствует, что издание правовых актов (приказов, инструкций, положений и других) в нарушение природоохранительного законодательства допускается многими организациями.
Представление прокурора является наиболее распространенным средством реагирования на нарушения природоохранительного законодательства. Оно вносится прокурором или его заместителем, согласно ст. 24 Закона «О прокуратуре РФ», в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Представление вносится на основе проведенной проверки или нескольких проверок, анализа выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств. Законом установлен месячный срок для принятия конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
Кроме того, прокуроры обязаны принимать меры к обеспечению возмещения материального ущерба, причиненного нарушениями уголовного законодательства в сфере охраны окружающей среды.
Ко всему прочему прокуроры обязаны осуществлять контроль за реализацией (исполнением) внесенных ими актов прокурорского реагирования, добиваться, чтобы содержащиеся в них требования исполнялись своевременно и в полном объеме. При необходимости им следует проводить контрольные проверки фактического устране-
ния нарушений природоохранительного законодательства.
К задачам органов прокуратуры следует также отнести необходимость широкого разъяснения ими природоохранительного законодательства. Вся деятельность прокуратуры должна проводиться в условиях гласности.
Особой задачей прокуратуры является систематическая проверка исполнения законодательства об экологических фондах, поскольку имеется множество фактов нецелевого расходования средств из этих фондов. А они, как известно, созданы для решения неотложных природоохранных задач.
Исключительно важной задачей прокуратуры является надзор за исполнением международных обязательств, принятых в целях решения глобальных экологических проблем. Генеральная прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет на основании ст. 2 Закона «О прокуратуре РФ» прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров, в том числе и по вопросам экологической безопасности.
Решение всех перечисленных выше задач было бы невозможно без постоянного совершенствования работы по руководству нижестоящими прокурорами. Генеральный прокурор РФ обязывает вышестоящих прокуроров оказывать практическую помощь городским и иным прокурорам в организации надзора за исполнением законов об охране природы.
Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором. Под информацией принято понимать сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах независимо от формы их представления.
В рамках единой системы органов прокуратуры России, наряду с территориальными прокуратурами, сложились и функционируют специализированные природоохранные прокуратуры.
Начало создания системы природоохранных прокуратур относится к периоду 1985—1986 гг., когда надвигающийся эко-
логический кризис и Чернобыльская трагедия вынудили государство усилить контроль за исполнением природоохранительного законодательства. Были приняты меры к совершенствованию прокурорского надзора в экологически неблагополучных территориях, увеличена штатная численность прокурорских работников, создана Каспийская бассейновая прокуратура (на правах областной), а также межрайонные прокуратуры в Иркутской области, в Хабаровском и Приморском краях, в Сахалинской и Камчатской областях.
Образование специализированных надзорных структур в сфере экологии позволило обеспечить:
• заметную самостоятельность и независимость прокуроров от местной власти и ведомственного влияния в принятии решений по вопросам исполнения природоохранительного законодательства;
• большую координацию и согласованность следственно-прокурорских действий в регионах, охватывающих несколько административно-территориальных единиц;
• усиление взаимодействия с природоохранными и контролирующими органами в обеспечении исполнения экологического законодательства;
• повышение компетентности и качества прокурорского надзора за счет целенаправленной специализации кадров.
Активность реагирования специализированных прокуратур на нарушения природоохранительного законодательства по всем учитываемым статистическим показателям уже на начальном этапе оказалась в несколько раз выше, чем у территориальных прокуратур7.
Однако, совершенствуя сеть природоохранных прокуратур, следовало бы не ограничиваться какой-либо одной моделью их организации. В зависимости от сложности решаемых задач, объема надзорной работы в сфере экологии одновременно могли бы функционировать несколько моделей специализированных природоохранных прокуратур.
Из вышеизложенного следует, что координация усилий всех государственных органов, общественных организаций будет способствовать комплексному подходу в организации борьбы с преступлениями в области охраны окружающей среды.
Существенный вклад в борьбу с экологическими преступлениями вносят общест-
венные экологические объединения, организации граждан, движение зеленых, российские, иностранные и международные неправительственные экологические организации, Как правило, они активно взаимодействуют между собой и с государственными структурами по вопросам борьбы с экологическими преступлениями, оказывают помощь в этой деятельности природоохранным и правоохранительным органам, во многих случаях непосредственно сами предупреждают и выявляют такие правонарушения.
В борьбе с экологическими преступлениями и правонарушениями возрастает роль научно-практических конференций, совещаний, «круглых столов», проводимых по соответствующей проблематике. Они объединяют усилия, улучшают координацию в этой сфере деятельности в правоохранительных органов.
В заключение хотелось бы отметить, что в борьбе с экологическими преступлениями важно постоянно иметь в виду, что они создают реальную угрозу основам жизни, здоровью и развитию человечества. ^
ПРИМЕЧАНИЯ
1 См.: Боголюбов С. Общественные объединения на страже природы // Экология и бизнес. 2003. № 3.
2 Желваков Э. Н. Экологические правонарушения и ответственность. М., 1997. С. 4.
3 Румянцев О. Г., Додонов В. Н. Юридический энциклопедический словарь. М., 1996. С. 239.
4 Статистические данные ГИЦ МВД России за 2003—2007 гг. // www.mvd.ru.
5 Там же.
6 О прокуратуре Российской Федерации: федер. закон. РФ от 17 янв. 1992 г. № 2202-1 (с измен. и доп.) // Ведомости Съезда нар. депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 8. Ст. 366.
7 См.: Экологическое право России : учебник / под ред. В. Д. Ермакова, А. Я. Сухарева. М., 1997.
