CC BY
476
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2013. № 1
А.А. кармолицкий, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права юридического факультета МГУ*
прокурорский надзор в сфере исполнительной власти
В статье рассматриваются правовые проблемы прокурорского надзора в сфере исполнительной власти, в частности дискуссионные вопросы о границах предмета общего надзора прокуратуры. Сформулированы предложения, направленные на дальнейшее совершенствование общенадзорной деятельности органов прокуратуры.
Ключевые слова: прокуратура, обеспечение законности, прокурорский надзор, общий надзор, права и свободы человека и гражданина, подзаконные акты, меры прокурорского реагирования на нарушения законности, правотворчество, законодательная инициатива.
The article considers the legal problems of Public Prosecutions in the scope of executive power. of prosecutorial supervision particularly controversial questions of the limits of the subject of general supervision prosecutors. There are also some proposals aimed at further improvement of the supervisory activities of the prosecuting authorities.
Keywords: prosecutor's office, legality assurance, branch of prosecutorial supervision, general supervision, the rights and freedoms of man and citizen, bylaws, pros-ecutorial response measures in case of violations of the law, lawmaking, legislative initiative.
В соответствии со ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане, их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Данная статья закрепляет конституционный принцип законности, который является одним из основополагающих принципов деятельности прежде всего органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц. Особую актуальность законность имеет в сфере функционирования исполнительной власти (государственного управления), что обусловлено следующими обстоятельствами.
Во-первых, управление охватывает наибольшую сферу деятельности государства и органов местного самоуправления. Здесь осуществляются их многообразные функции по руководству экономикой, социально-культурной и административно-политической сферами. Соблюдение законности в данных сферах является необходимым условием слажен-
ного функционирования всех звеньев управленческой системы, успешного решения стоящих перед управлением задач.
Во-вторых, субъекты управления осуществляют правоприменительную деятельность, предполагающую издание актов правоприменения, с помощью которых оказывается организующее воздействие на объекты управления, оперативно решаются индивидуально-конкретные дела. Поскольку акты правоприменения издаются на основе общих требований правовых норм, они должны соответствовать содержащимся в них правовым предписаниям. Иными словами, правоприменительная деятельность субъектов управления должна осуществляться в соответствии с принципом законности.
В-третьих, управление осуществляют многочисленные субъекты (органы исполнительной власти, местного самоуправления, должностные лица и др.). С ними чаще всего имеют дело граждане, предприниматели, организации. От их четкой и слаженной работы, построенной на строгом соблюдении законов и подзаконных актов, во много зависит правильное, объективное и оперативное решение вопросов, возникающих у граждан, предпринимателей и др. в их повседневной жизни и работе.
В-четвертых, органы управления осуществляют правотворческую деятельность. Издание ими нормативных правовых актов базируется на принципе законности, предполагающем их соответствие законам. Соблюдение законности при издании нормативных актов обусловлено тем, что содержащиеся в них предписания часто затрагивают права и интересы граждан, юридических лиц и др. и осуществление правотворческой деятельности в рамках законности усиливает их гарантии.
В-пятых, органы управления наделены широкими полномочиями в области применения административного принуждения, т.е. осуществляют административную юрисдикцию. Ее предметом являются дела, связанные с административными и дисциплинарными правонарушениями. Несомненно, административная юрисдикция только тогда способствует стабильности и упорядоченности общественных отношений, если она осуществляется в рамках закона.
В настоящее время в России одной из острейших проблем является проблема состояния законности. Коррупция, незаконный вывоз капитала из страны, преступность, наркомания, вседозволенность чиновников государственного аппарата и аппарата местного самоуправления, нарушения законных прав и свобод граждан и т.д. наглядно свидетельствуют об уровне законности и ее состоянии.
Для обеспечения, укрепления законности в сфере управления государство использует различные правовые средства и способы, образует соответствующие государственные органы, среди которых важнейшую роль призвана играть прокуратура РФ. Представляя собой единую федеральную централизованную систему органов, она осуществляет
надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории РФ законов. Закон РФ «О прокуратуре РФ», принятый 17 января 1992 г. (в ред. ФЗ от 17 ноября 1995 г.), определил ряд направлений ее деятельности (ст. 2), особое место среди которых занимает получивший в правовой литературе наименование общий надзор. Его сущность и назначение, как отмечает В.И. Басков, составляет надзор органов прокуратуры за точным и единообразным исполнением законов в органах и сфере государственного управления1. Данная позиция требует, как представляется, некоторого уточнения. На сегодняшний день прокуратура осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением законов не только в государственных органах и сфере государственного управления, но и в органах и сфере местного самоуправления, в деятельности общественных объединений, коммерческих и некоммерческих организаций и др.
В соответствии с Законом (ст. 21) предметом общего надзора является надзор: а) за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; б) за соответствием законам издаваемых указанными органами правовых актов; в) за соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина.
В правовой литературе нет единого мнения о том, является ли надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина частью предмета общего надзора или нет. Ряд авторов включают надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в предмет общего надзора2, признавая его тем самым подотраслью общего надзора. Другие авторы считают, что это полноправная отрасль прокурорского надзора3. Более предпочтительной является первая точка зрения. Во-первых, здесь совпадают объекты надзора; во-вторых, права и свободы человека и гражданина чаще всего закрепляются в законах, надзор за исполнением которых является предметом общего надзора; в-третьих, они могут закрепляться и в иных нормативных актах, надзор за исполнением которых, как отмечают некоторые авторы, входит в предмет общенадзорной деятельности.
1 См.: Басков В.И. Курс прокурорского надзора: Учебник. М.,1998. С. 113.
2 См.: Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М., 2005. С. 552; Конин Н.М. Административное право России: Учебник. М., 2006. С. 182; Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999. С. 453.
3 См.: Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: Учебник. М., 2012, С. 181; Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М., 2007.
Общий надзор как одна из отраслей прокурорского надзора отличается от других его отраслей как многообразием объектов, так и широтой, объемом, сложностью данной отрасли. Это объясняется и связано с огромным количеством законов как федерального, так и регионального уровня, а также еще большим количеством подзаконных актов, надзор за исполнением которых входит в содержание общего надзора. Кроме того, в круг его вопросов входит защита прав и законных интересов предпринимателей; надзор за соблюдением законодательства об охране окружающей среды, таможенного, миграционного законодательства; законодательства в сфере ЖКХ и др.
Перечень направлений общенадзорной деятельности прокуратуры довольно разнообразен и внушителен по их количеству. Вместе с тем следует отметить, что они не являются чем-то застывшим, консервативным. С учетом остроты, актуальности тех или иных вопросов, складывающейся ситуации в экономической, хозяйственной, социальной сферах, в зависимости от значимости тех или иных задач, стоящих перед государством, обществом на определенных этапах их развития, на первый план выдвигаются новые приоритетные направления. Так, в приказе Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» определены основные направления общенадзорной деятельности: надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор в сфере экономики, экологической безопасности, охраны здоровья и медицинской помощи, социального обеспечения. В последнее время обозначились такие важные направления общего надзора, как борьба с нарушениями в области использования недр, лесных, водных, земельных ресурсов, надзор за исполнением законодательства об административных правонарушениях. Таким образом, общий надзор представляет собой обширное поле деятельности органов прокуратуры.
Довольно широкий спектр вопросов, включаемых в общенадзорную деятельность прокуратуры, послужил основанием для критических высказываний отдельных авторов. Так, Н.В. Ласкина отмечает, что прокуратура, осуществляя общий надзор, пытается «объять необъятное»4. Такого же мнения придерживается и А. Мыцыков, который считает, что «в надзоре за исполнением законов нельзя объять необъятное»5. Соглашаясь с мнением названных авторов, вместе с тем хотелось бы указать причины, которые в определенной степени оправдывают такое положение вещей, частично обозначенные самим же А. Мыцыковым. Первая причина, по его мнению, кроется в том, что состояние закон-
4 См.: Ласкина Н.В. Прокурорский надзор: Учебник. М., 2012.
5 Мыцыков А. Смысл реформ — повышение эффективности надзора // Законность. 2007. № 1.
ности в стране пока таково, что присутствие прокуратуры в любом сегменте социально-экономической жизни оправданно. Вторая причина связана с невнятной регламентацией правового статуса прокуратуры6. С таким выводом нельзя не согласиться. Третья причина, на наш взгляд, кроется в слабой, недостаточно эффективной и подчас беспринципной и безответственной работе многочисленных контрольно-надзорных органов как на федеральном, так и на региональном уровнях. Поэтому прокуратуре приходится вольно или невольно заниматься тем, чем должны заниматься указанные органы.
Отдавая должное прокуратуре, которая, может быть, одна из немногих государственных органов, пытается противостоять многочисленным нарушениям законности в нашей стране, вместе с тем нельзя не согласиться с мнением отдельных авторов о том, что «прокуроры все еще не смогли оптимально организовать надзорные функции в целях повышения эффективности надзора ... обеспечения законности»7.
Что необходимо предпринять для совершенствования прокурорского надзора, и в первую очередь общего надзора?
Прежде всего (и об этом довольно много высказано суждений в правовой литературе) необходимо, наконец, в Конституции РФ закрепить содержательную часть деятельности прокуратуры. Ст. 129 Конституции РФ, посвященная прокуратуре РФ, не дает ответа на вопрос: чем она занимается, для каких целей создана? Ссылка при этом на то, что ее полномочия, организация и порядок деятельности определяются федеральным законом, не является убедительной. Во-первых, потому что Конституция РФ и федеральный закон имеют разную юридическую силу. Во-вторых, в Конституции РФ кратко, но все-таки определена содержательная часть деятельности Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, хотя их деятельность также регулируются специальными законами.
Поддерживая предложение ряда авторов о принятии нового ФЗ о прокуратуре РФ, необходимо остановиться на ряде вопросов, которые вызывают дискуссию в правовой литературе и которые могли бы быть в законе разрешены. Речь идет в первую очередь об определении предмета общего надзора.
В.И. Басков отмечает, что «в общей форме предмет общенадзорной деятельности прокуроров определяется как надзор за точным и единообразным исполнением законов, действующих на территории РФ. Критерием, определяющим границы общего надзора, служит правило: там, где действует закон, должен "срабатывать" общий надзор»8.
6 См.: Мыцыков А.Я. Правовое регулирование деятельности прокуратуры // Законность. 2011. № 11.
7 Ласкина Н.В. Указ. соч.
8 Басков В.И. Указ. соч. С. 118.
Н.В. Ласкина пишет, что «под термином "законы" в ч. 1 ст. 1 ФЗ «О прокуратуре РФ» понимаются Конституция РФ, федеральные законы, постановления Правительства РФ, указы Президента РФ, нормативные акты министерств и ведомств, нормативно-правовые акты, издаваемые представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов РФ, нормативные акты органов местного самоуправления»9. Такое понимание термина «закон» очень вольное: в различных научных определениях закона, даваемого учеными, никто из них не пытается под законом понимать и подзаконные правовые акты.
Почти сходную позицию занимает В.В. Стрельников. Он считает, что «невозможно четко уяснить смысл выражения «надзор за исполнением законов». Неясно, понимаются ли в данном случае под законами федеральные конституционные, федеральные, законы субъектов РФ или же термин «законы» является собирательным и включает в себя также указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные нормативные акты федеральных министерств, служб, агентств, их территориальных органов, региональное нормотворчество, а также правотворчество органов местного самоуправления». Органы прокуратуры, как отмечает автор, осуществляют надзор и за исполнением подзаконных актов, поэтому термин «законы» целесообразно заменить на «законодательство10.
Относительно его сомнений хотелось бы сказать следующее. Если употребляется термин «закон», то его и надо понимать как закон. И иного смысла в него вкладывать нельзя. Также совершенно ясно, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением всех законов, действующих на территории РФ. Как известно, на ее территории действуют федеральные, федеральные конституционные законы, законы субъектов РФ. И именно о них речь идет в Конституции РФ (ст. 15) и Законе о прокуратуре РФ.
Что касается предложения о замене термина «законы» на «законодательство», то и здесь есть сомнения. Дело в том, что в правовой литературе нет единого мнения о том, что понимать под законодательством. Одни ученые под законодательством понимают совокупность законов, другие — совокупность законов и подзаконных нормативных правовых актов. Может быть, в Законе о прокуратуре РФ дать несколько иную формулировку: «надзор за исполнением законов и подзаконных нормативных правовых актов»?
В подтверждение сказанного можно сослаться на ст. 9 Закона, в которой отмечается, что при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования нормативных право-
9 Ласкина Н.В. Указ. соч.
10 См.: Стрельников В.В. О проблемах законодательного регулирования надзорной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации // Гражданин и право. 2011. № 5.
вых актов прокурор вправе вносить в законодательные органы либо в органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов. Ст. 77(ч. 1) Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» гласит, что органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления муниципальных правовых актов. В данном случае речь прямо идет о подзаконных правовых актах.
В.И. Басков и Б.В. Коробейников, отмечая, что прокурор осуществляет надзор только за соблюдением Конституции РФ и законов, делают существенную оговорку о том, что он при этом должен проверять исполнение тех подзаконных актов, которые соответствуют надлежащим нормам Конституции РФ и законам11. Однако известно, что одним из требований, предъявляемых к подзаконным актам, является соответствие их нормам Конституции РФ и законов. Их оговорка подтверждает вывод о том, что прокуратура осуществляет надзор и за исполнением подзаконных актов.
Вряд ли она сможет результативно осуществлять свою деятельность по обеспечению и укреплению законности и правопорядка в сфере управления, не проводя надзора за исполнением подзаконных актов объектами общего надзора, деятельность которых осуществляется на основе и во исполнение законов и подзаконных нормативных актов.
Контроль и надзор за исполнением подзаконных актов осуществляют в соответствии со своей компетенцией многочисленные контрольно-надзорные органы. И вот здесь прокуратура смогла бы внести значительный вклад в укрепление законности и правопорядка, воздействуя на их деятельность в процессе надзора за исполнением ими законов, закрепляющих их контрольно-надзорные функции и компетенцию. Это воздействие должно выражаться в целенаправленных, систематических проверках их работы по контролю и надзору за исполнением соответствующих подзаконных актов; в том, насколько постоянно, систематически, качественно и эффективно они осуществляют свои функции; как оперативно принимаются ими меры по пресечению обнаруженных правонарушений, восстановлению нарушения законности, привлечению виновных лиц к ответственности. Реализация этих функций данными органами не освобождает органы прокуратуры от надзора за исполнением подзаконных актов в пределах своей компетенции. С учетом того, что в РФ действует довольно разветвленная и многочисленная система указанных органов, надзор за их деятельностью со стороны прокурату-
11 См.: Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора: Учебник. М., 2001. С.109.
ры должен стать одним из приоритетных направлений общего надзора. Сказанное не исключает, а наоборот, предполагает тесное взаимодействие органов прокуратуры и контрольно-надзорных органов по вопросам укрепления законности и правопорядка.
Общий надзор прокуратуры (ст. 9 Закона) предполагает участие прокурора в правотворческой деятельности. В процессе надзора прокуроры выявляют несовершенство того или иного закона, его отдельных норм, пробелы в законодательстве, противоречия в действующих законах и т.д. Анализируя состояние тех или иных общественных отношений, они приходят к выводу о необходимости принятия новых законов, об изменении или отмене их отдельных норм. Иными словами, специфика деятельности прокуратуры позволяет ей знать как проблемы соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, так и проблемы правового регулирования во всех сферах деятельности государства и общества «изнутри». Учитывая важность этого участка деятельности, субъекты РФ в своих конституциях, уставах закрепили за региональными прокурорами (прокуратурами) право законодательной инициативы. Вместе с тем таким правом не наделена Генеральная прокуратура РФ. А ведь в ней сосредоточивается вся информация о состоянии законности в РФ как в целом, так и в ее субъектах, а также в различных отраслях и сферах государственного управления. Она проводит большую аналитическую работу по изучению законов с позиций их влияния на состояние законности. Материалы, результаты, сведения, полученные в процессе общенадзорной деятельности прокуратуры, ложатся в основу ежегодного доклада Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в РФ, представляемого обеим палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ. О состоянии законности органы прокуратуры информируют также иные федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской федерации, органы местного самоуправления. На основе этих тщательно проверенных и проанализированных сведений она могла бы оперативно использовать свое право законодательной инициативы, что, несомненно, способствовало бы результативности общенадзорной деятельности, совершенствованию законодательства и в конечном счете укреплению законности, правопорядка в стране. Представляется, что данная проблема должна быть решена в пользу Генеральной прокуратуры РФ.
Следует отметить, что прокуратура занимается вопросами, которые напрямую не связаны с ее назначением и от которых ее нужно освобождать. Это, по нашему мнению, касается и функции по формированию ежегодного сводного плана проведения плановых проверок, осуществляемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Данный план формируется Гене-
ральной прокуратурой РФ. В этой работе задействованы также органы прокуратуры в субъектах РФ. Они обобщают поступившие от соответствующих контрольно-надзорных органов ежегодные планы проведения плановых проверок и направляют их в Генеральную прокуратуру РФ для составления вышеупомянутого плана. С органами прокуратуры согласовываются внеплановые выездные проверки, осуществляемые названными органами. Вместо того чтобы сосредоточить все свое внимание на проверке исполнения законов и подзаконных актов, она вынуждена осуществлять несвойственные ей функции. Ее фактически наделили одной из функций исполнительно-распорядительных органов, что не соответствует ее правовому положению. Считается, что у прокуратуры появился дополнительный рычаг укрепления законности в сфере среднего и малого бизнеса. Осознавая актуальность проблемы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, законодатель счел необходимым возложить указанную функцию на прокуратуру. Однако эти функции должны носить временный характер. Если мы хотим, чтобы прокуратура осуществляла эффективный и результативный надзор за исполнением законов и подзаконных актов и чтобы не говорили, что она пытается объять необъятное, ее необходимо освобождать от лишних и несвойственных ей функций.
Надзор за исполнением законов осуществляется прокуратурой в форме проверок. Закон определил, что такие проверки проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором (с. 21). Он не уточняет источники этой информации. Упомянутый выше приказ Генеральной прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. частично их называет. Это обращения граждан, должностных лиц, сообщения СМИ. К ним можно также отнести сообщения контрольно-надзорных органов, общественных объединений.
Такая формулировка Закона обрекает прокуратуру в какой-то степени на пассивное поведение, т.е. если нет информации о нарушении закона, то нет и основания для проведения проверок. Но может быть и так, что закон нарушается, не исполняется, а информация до органов прокуратуры не доходит. Поэтому в Законе о прокуратуре РФ следовало бы закрепить норму, согласно которой основанием проверки исполнения того или иного закона является также обнаружение непосредственно самим прокурором нарушений в процессе изучения, например, гражданских, уголовных дел, дел об административных правонарушениях. Может быть, следует закрепить право прокурора осуществлять проверки исполнения закона по собственной инициативе как средство профилактики нарушений законности. Это придаст общенадзорной деятельности наступательный характер, позволит прокуратуре своевременно обнаруживать нарушения законности, пресекать их, т.е. действовать на упреждение.
Можно сослаться на практику общенадзорной деятельности, связанную с надзором за законностью подзаконных актов. Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. № 195 (п. 3) установленно, что надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, законодательными (представительными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, осуществляется независимо от поступления информации о нарушениях законности. Можно усомниться в том, компетентна ли Генеральная прокуратура РФ решать подобного рода вопросы. Но дело сейчас не в этом, а в том, что прокуратура проводит такие проверки и в отсутствие информации. Почему бы такое право не дать ей и по надзору за исполнением законов и подзаконных актов?
Изложенные размышления навеяны теми нарушениями законности, о которых регулярно сообщается в прессе. В последние годы в стране обозначилась довольно острая и актуальная проблема. Речь идет о незаконном строительстве жилых зданий, гаражей, других сооружений во всех регионах РФ. В качестве примера можно привести незаконную застройку коттеджами территории музея-заповедника «Бородинское поле», музея-заповедника «Михайловское», строительство многоквартирных домов на землях садовых товариществ, в населенных пунктах и др.
Если рассмотреть ситуацию, сложившуюся вокруг музея-заповедника «Михайловское», то, как показала проверка, проведенная Генеральной прокуратурой РФ, массовая скупка и продажа земли вокруг музея под строительство элитных коттеджей началась еще в середине 90-х гг. По итогам проверки был сделан вывод о том, что Минкуль-туры РФ нарушило законодательство об охране объектов культурного наследия. Оно должно было совместно с администрацией Псковской области еще в 1995—1996 гг. уточнить границы территории и установить зоны охраны музея-заповедника. Однако эта работа не была проведена, что и привело к обозначенной ситуации12. Не снимая вины с Министерства, хочется задать вопрос: где же была все это время прокуратура, на которую возложен надзор за исполнением законов? Этот факт подтверждает ранее высказанное мнение о том, что закон может быть нарушен, а информации об этом в прокуратуре нет. Конечно, псковская областная прокуратура имела информацию о сложившей -ся ситуации. Более того, она фактически встала на защиту интересов незаконных застройщиков, предъявив в суд иск к областной администрации. Однако когда дело получило широкий общественный резонанс, областная прокуратура его отозвала13.
12 Российская газета. 2012. 16 июля.
13 Там же. 5 июня; 16 июня; 5 июля.
Изложенные примеры свидетельствуют о том, что органы прокуратуры, к сожалению, не всегда активно действуют на упреждение нарушений законности. Не нужно ждать, когда застроят элитными коттеджами территорию музеев «Бородинское поле», «Михайловское» и др. В таких ситуациях упрек прежде всего следует сделать местным правоохранительным органам, в том числе и органам прокуратуры, которые могли бы еще на стадии, как говорят строители, «нулевого цикла» пресечь, приостановить подобное незаконное строительство.
Одной из острейших проблем на сегодняшний день является защита прав и свобод человека и гражданина. Ее значимость прямо вытекает из содержания ст. 2 Конституции РФ, которая гласит: человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Эту обязанность государство выполняет через систему различных государственных органов, в том числе посредством реализации правозащитной функции органами прокуратуры. Она реализуется в процессе надзора органами прокуратуры за соблюдением прав и свобод человека и гражданина объектами общего надзора. При этом органы прокуратуры не вправе подменять иные государственные органы и должностных лиц, осуществляющих в пределах своей компетенции контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.
Данный подвид общего надзора осуществляется органами прокуратуры по итогам рассмотрения и проверки поступивших заявления, жалобы и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека и гражданина. В процессе реализации надзора прокуроры принимают меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении закона. Наиболее частыми мерами реагирования прокурора на нарушение прав и свобод человека и гражданина являются принесение протеста на акт, нарушающий права человека и гражданина, а также представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина.
Закон о прокуратуре РФ (ст. 27), ГПК РФ (ст. 45) закрепляют еще одну важную меру реагирования прокурора на нарушение прав и свобод человека и гражданина — это его обращение в суд с иском (заявлением) в целях защиты нарушенных прав и свобод, если они защищаются в порядке гражданского судопроизводства. По поводу данной меры прокурорского реагирования в правовой литературе высказан ряд критических замечаний. Соглашаясь с ними, хотелось бы отметить лишь следующее.
Во-первых, из приказа Генеральной прокуратуры РФ от 26 апреля 2012 г. № 181 вытекает, что прокуроры при защите прав, свобод и законных интересов граждан руководствуются ст. 45 ГПК РФ. Возника-
ет вопрос: вправе ли Генеральная прокуратура РФ определять, каким законом руководствоваться прокурорам при использовании рассматриваемой меры реагирования?
Во-вторых, следует отметить, что формулировка ст. 45 ГПК РФ изложена более широко, нежели формулировка ст. 27 ФЗ о прокуратуре РФ, и она гласит: прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц. Заявление может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
В данной статье сделана существенная оговорка о том, что названное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном или муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.
Таким образом, ГПК РФ значительно расширил перечень вопросов, с которыми связаны нарушения прав, свобод и интересов граждан. Он, несомненно, сделал шаг вперед по сравнению с Законом о прокуратуре РФ в части реализации ее правозащитной функции в судебном порядке. Вместе с тем хотелось бы отметить, что и в ныне действующей редакции ст. 45 ГПК РФ все-таки четко и полно не определен круг субъектов (граждан), чьи нарушенные права, свободы и законные интересы вправе защищать прокурор в порядке гражданского судопроизводства. Да это по большому счету и невозможно сделать. Перечень таких субъектов будет огромен.
Представляется, что было бы более справедливо и правильно закрепить в качестве субъекта всех граждан без каких-либо изъятий и исключений, которые обращаются в прокуратуру за защитой своих нарушенных прав, свобод и законных интересов. Данное предложение прямо вытекает из положений ст. 19 Конституции РФ о том, что все равны перед законом, а государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина. Это в полной мере относится и к равенству всех граждан обращаться за защитой в органы прокуратуры, которые должны использовать все имеющиеся у них полномочия по защите прав, свобод и законных интересов граждан, в том числе в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.
Появление такой возможности у органов прокуратуры обяжет прокуроров не только разъяснять пострадавшим порядок защиты их прав,
свобод и законных интересов, что нередко является формальной отпиской, но и непосредственно принимать меры для их защиты в суде.
Закрепление такой нормы в Законе о прокуратуре РФ, несомненно, усилит роль органов прокуратуры в защите прав, свобод, законных интересов граждан, поднимет на более качественный уровень ее правозащитную функцию.
Высказанные в работе предложения, замечания, сомнения направлены на дальнейшее совершенствование общенадзорной деятельности прокуратуры, а в конечном счете на укрепление законности и правопорядка в стране.
Список литературы
1. Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999.
2. Басков. В.И. Курс прокурорского надзора: Учебник. М., 1998.
3. БасковВ.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора: Учебник. М., 2001.
4. Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М., 2007.
5. Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М., 2005.
6. Конин Н.М. Административное право России: Учебник. М., 2006.
7. Ласкина Н.В. Прокурорский надзор: Учебник. М., 2012.
8. Мыцыков А. Смысл реформ — повышение эффективности надзора // Законность. 2007. № 1.
9. Мыцыков А.Я. Правовое регулирование деятельности прокуратуры // Законность. 2011. № 11.
10. Стрельников В.В. О проблемах законодательного регулирования надзорной деятельности органов прокуратуры Российской Федерации // Гражданин и право. 2011. № 5.
11. Ястребов В.Б. Прокурорский надзор: Учебник. М., 2012.
