CC BY
42
© 2006 г. Ч.М. Исмаилов
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР И СУДЕБНЫЙ КОНТРОЛЬ: СООТНОШЕНИЕ КОМПЕТЕНЦИИ ПРИ РАССМОТРЕНИИ ЖАЛОБ
НА ДЕЙСТВИЯ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНУЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ (ПРИМЕНИТЕЛЬНО К РОЗЫСКУ БЕЗВЕСТНО ИСЧЕЗНУВШИХ ЛИЦ)
Право на обжалование неправомерных действий является одним из фундаментальных и общепризнанных прав человека, предусмотренных нормами международного права и Конституцией РФ.
Право на обращение с жалобами на действия должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (ОРД), закреплено в ст. 5 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее Закон об ОРД) [1]. Порядок и процедура разрешения таких жалоб Законом об ОРД не конкретизирован. Указанные жалобы должны рассматриваться в порядке гражданского судопроизводства в соответствии с ГПК РФ и Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [2,3], если они не были предметом исследования в соответствии с требованиями норм УПК РФ [4].
В Обзоре Верховного суда РФ изложено дело по жалобе П., который в порядке гражданского судопроизводства обжаловал в суд законность действий оперативных работников, в связи с проведением ими оперативно-розыскных мероприятий (ОРМ), просил признать их действия незаконными, а собранные в таком порядке результаты ОРД недопустимыми доказательствами по уголовному делу, которое было возбуждено в отношении самого П. по факту получения им взятки. Суд обоснованно прекратил производство по данному гражданскому делу, указав, что представленные материалы были исследованы в соответствии с требованиями ст. 68 - 71 УПК РСФСР по возбужденному уголовному делу в отношении П. [4], и прокурором в пределах своей компетенции была дана надлежащая им оценка при принятии решения о возбуждении уголовного дела [5].
Представляется, что расширение ОРМ, для проведения которых необходимо судебное разрешение, и конкретизация в законе процедуры получения такого разрешения, должны повышать действенность судебного контроля и в конечном счете способствовать защите прав и свобод граждан. По мнению Ю.В Астафьева, элементы судебного контроля за ОРД в контексте обеспечения прав и законных интересов граждан должны последовательно включать расширение числа мероприятий, требующих судебного контроля, конкретизацию задач суда при выдаче разрешения, усиление активности судьи при проверке оснований для проведения ОРМ [6].
Прокурорские проверки соблюдения оперативно-розыскного законодательства вообще и по розыску безвестно исчезнувших лиц в особенности могут проводиться и планово, и внепланово, как по жалобам и обращениям граждан, так и при их отсутствии, а так-
же по результатам надзорных обобщений эффективности результатов, проведенных ОРМ. Они могут быть проведены самостоятельно, инициативно и оперативно, а жалобы и обращения граждан могут быть поводом для таких проверок. В ходе проверок заявлений и обращений прокурор не связан с доводами обращений, поэтому проверки могут быть проведены по предмету надзора.
При реализации прокурором надзорных полномочий законодательством не предусмотрены определенные сроки, пропуск которых может являться препятствием к рассмотрению либо восстановлению нарушенных прав.
Судебный контроль, в отличие от надзорных функций прокурора, в силу специфики не только законодательства об ОРД, но и процедуры разрешения жалоб (публичность рассмотрения, ведение протокола и т.д.) ограничен в своих возможностях. Он совершается в связи с обращением должностных лиц для получения разрешения на выполнение конкретно-определенных законом ОРМ, либо в случае обжалования гражданами определенных действий органов, их осуществляющих. Инициатива при выполнении судебного контроля всегда исходит от заинтересованных лиц, т.е. суд по своей инициативе не осуществляет контрольные функции.
Судебный контроль по своему назначению носит выборочный характер, поскольку связан с обращением уполномоченных лиц за получением разрешения на проведение конкретно определенных законом ОРМ и, в какой-то мере, случайный характер, поскольку вступает в действие в связи с обращениями и жалобами граждан, а прокурорский надзор имеет всеобъемлющий и регулярный характер. К примеру, прокурорские проверки законности проведения и прекращения ОРМ; внесение представлений об устранении нарушений оперативно-розыскного законодательства и т.д. [7].
Правые механизмы, процессуальные гарантии защиты прав при судебном обжаловании действий органов, осуществляющих ОРМ, предусмотрены в ФЗ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [3] и в ГПК РФ в подразделе 3, именуемом «Производство по делам, возникающих из публичных правоотношений» [6]. В соответствии со ст. 5 Закона об ОРД, лицо вправе обратиться в суд, если оно полагает, что его права нарушены. Аналогичная норма содержится и в ФЗ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [3], согласно ст. 1 которого гражданин вправе обратиться в суд, если он считает, что его права нарушены. По смыслу приведенных по-
ложений закона, лишь на основании «субъективного мнения заявителя» о нарушении его прав возможна процедура возбуждения производства по жалобе [8]. Однако в правоприменительной в практике одного субъективного мнения для реальной защиты прав недостаточно, в суд необходимо представить факты, подтверждающие проведение ОРМ (ст. 5 ч. 4 Закона об ОРД), и данные, подтверждающие или обоснованно предполагающие о нарушении прав. С учетом закрытого характера проводимых ОРМ, представление в суд данных, подтверждающих ущемление или нарушение прав, является проблемным или невозможным. Названными федеральными законами предусмотрены и сроки обращения в суд за защитой нарушенных прав, а именно 3-х месячный срок, когда гражданину стало известно о нарушении его прав. В соответствии со ст. 249 ГПК РФ доказывание законности своих действий возложено на лицо, действия которого обжалуются [2]. В соответствии с данной статьей, суд не связан с основаниями и доводами заявленных требований. Требования, содержащиеся в указанных правовых нормах, призваны обеспечить реальную, фактическую, подлинную защиту прав. Автор разделяет мнение В. С. Шевцова, который считает, что «права и свободы человека и гражданина, не подлежащие в силу каких-либо обстоятельств и причин фактической судебной защите, лишены правового значения» [9].
Поступившие в органы прокуратуры жалобы и обращения разрешаются в соответствии с Законом РФ «О прокуратуре РФ», ФЗ РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» [10], другими федеральными законами и ведомственными правовыми актами. Для граждан обращение с жалобами и заявлениями в органы прокуратуры является более привлекательным и доступным, поскольку закон не предъявляет особых требований к форме заявлений (жалобы), и государственная пошлина, как при рассмотрении жалоб в суде, не взимается.
Решение суда, принятое по результатам обжалуемого действия обязательно для исполнения, и в соответствии со ст. 258 ГПК РФ государственный орган в течение месяца обязан сообщить в суд и гражданину о восстановлении нарушенных прав [2]. Как верно отмечается в юридической литературе, «полномочия суда по контролю за законностью обладают императивностью. Если прокурор собственными надзорными средствами не устранил нарушения закона, то он обращается в суд и благодаря императивности судебных полномочий может добиться восстановления законности» [11].
В сфере судебного контроля законности ОРМ существует еще одна проблема. В ст. 5 Закона об ОРД предусмотрено, что лицо, полагающее, что действиями данных органов нарушены его права, вправе их обжаловать в вышестоящий орган, прокурору или в суд. В связи с этим возникает вопрос: в какой в вышестоящий орган, осуществляющий ОРД, - прокурору, суд или вышестоящий суд, могут быть обжалованы действия органов, выполняющих ОРД, в связи с проведением мероприятий, ограничивающих конститу-
ционные права граждан с разрешения суда (ст. 7 Закона об ОРД)? Могут ли быть они вообще обжалованы, если да, то в каком порядке и какова процедура их разрешения?
Право на обжалование неправомерных действий является одним из общепризнанных прав человека, поэтому рассматриваемые действия также могут быть обжалованы. Поскольку разрешение на проведение ОРМ дано судом, жалобы должны рассматриваться судом. Действенные механизмы реализации этого права должны быть предусмотрены в законе. По нашему мнению, жалобы на действия лиц, выполняющих ОРМ, ограничивающие конституционные права граждан, проводимые с разрешения суда, не могут быть рассмотрены в порядке гражданского судопроизводства и препятствием этому является наличие судебного решения, полученного на их проведение. Кроме того, в ст. 3 ФЗ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [3], предусмотрены пределы действия названного Закона. В соответствии с ним, не могут быть обжалованы действия, в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок рассмотрения, особый порядок которого в данном случае действующим законодательством не предусмотрен. Такие жалобы могут иметь место в связи с рассекречиванием материалов, принятием процессуального решения по реабилитирующим основаниям, утечкой информации и т. д. Представляется, что в Законе об ОРД необходимо предусмотреть нормы, регулирующие порядок и процедуру судебного рассмотрения жалоб, в том числе в связи с выполнением мероприятий, ограничивающие конституционные права граждан, проводимые с разрешения суда.
Применительно к УПК РФ такой порядок предусмотрен. Так, в порядке ст. 125 УПК РФ не могут быть обжалованы решения органов предварительного расследования [2], которые проводятся с разрешения суда, а именно: об избрании меры пресечения в виде заключения под стражу; обыск; контроль и записи телефонных и других переговоров и т.д. (ч. 2 ст. 29 УПК РФ). Как верно отмечено Е.Н. Никифоровым: «Ограничение на обжалование этих решений связано с тем, что судебная проверка законности и обоснованности принимаемого решения уже предусмотрена в самой процедуре их принятия и повторного (в случае обжалования) судебного контроля не требует» [12].
При получении судебного разрешения на проведение ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан «в самой процедуре» принятия судебного решения на их проведение, возможность обжалования не предусмотрена. Это связано с закрытостью проводимых мероприятий. «В данных правоотношениях еще нет сторон, что характерно для уголовного процесса» (п. 6 Определения Конституционного суда РФ от 14.07.1998 г.). Участие лица, в отношении которого принимается решение недопустимо, поэтому между принятием судебного решения и обладанием этой информацией (предположением о проводимых или про-
веденных ОРМ), как правило, существует большой временной интервал. Поэтому порядок и процедура обжалования неправомерных действий органов, осуществляющих ОРД вообще и по ОРМ, ограничивающим конституционные права граждан, проводимые с разрешения суда, в особенности, по нашему мнению, должны быть предусмотрены в Законе об ОРД. Обоснованным представляется мнение Ю.В Астафьева по вопросам процедуры, который считает, что жалобы должны рассматриваться лишь тем судьей, который имеет право доступа к оперативно-розыскным делам, закрытое судебное разбирательство, допросы оперативных сотрудников о характере и степени подозрения, достаточных для проведения ОРМ, анализ результатов самих ОРМ [6].
Важно подчеркнуть, что при судебном рассмотрении жалоб могут возникнуть проблемы в связи с уничтожением документов, сроки хранения которых истекли. Поэтому прокурорский надзор за законностью оперативно-розыскных мероприятий, который осуществляется постоянно и вне зависимости от обращений и жалоб граждан, приобретает первостепенное значение и служит важной гарантией защиты прав и свобод граждан.
В ч. 4 ст. 5 Закона об ОРД, предусмотрено право на судебное обжалование, если лицу, в отношении которого проведены ОРМ, отказано в предоставлении сведений, или они предоставлены не в полном объеме. Как отмечается в юридической литературе, предметом судебного исследования является не законность оперативно-розыскных мероприятий, не восстановление прав и законных интересов лица и возмещение причиненного ему вреда, а обоснованность ограничения конституционного права гражданина на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы [13].
По нашему мнению, такое утверждение не бесспорно. Следует заметить, что ознакомление с документами и материалами - сведениями необходимо не как самоцель, а для выяснения, имело ли место нарушения прав, а в случае выявления нарушений или обоснованности предположения о нарушении прав для принятия мер по восстановлению нарушенных прав и законных интересов. Представляется, что и в правоприменительной практике при исследовании судом вопросов обоснованности ограничения конституционного права гражданина на ознакомление со сведениями необходимым является проверка законности оперативно-розыскных мероприятий, поскольку эти сведения, документы и материалы представляют собой не что иное, как результаты ОРМ. Без такой всесторонней проверки судебное решение не может быть мотивированным. В соответствии с ч. 6 ст. 5 рассматриваемого Закона, признав отказ органов, осуществляющих ОРД, необоснованным, суд обязывает (может обязать) указанный орган предоставить сведения, -это и есть восстановление прав и законных интересов. Поэтому исследование судом вопросов законности отказа в предоставлении сведений нельзя рассматри-
вать вне связи и в отрыве от требований законности проведения ОРМ и без учета законных интересов заявителя. Обоснованным представляется довод И.Ю. Таричко о том, «что в силу своей специфичности судебный контроль должен охватывать особые общественные отношения, возникающие в сфере ограничения прав и свобод личности, в ходе которых его цель заключалась бы в максимальной защите предоставленных прав и свобод» [12].
Таким образом, в ст. 5 Закона об ОРД закреплен механизм реализации одного из основных принципов оперативно-розыскной деятельности - уважения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина, предусмотренного в ст. 3 Закона об ОРД. Предусмотренное в ст. 5 Закона об ОРД право лица на обжалование неправомерных действий должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность в вышестоящий орган, проводящий ОРД, прокурору или в суд, есть право на обжалование по выбору заявителя в любой орган или одновременно всем органам, условно «сфера совместной компетенции». Главным является недопустимость указанными органами исполнения полномочий, не отнесенных к их ведению - условно «сфера раздельной (исключительной) компетенции». Вышестоящие органы ведомственного контроля, органы прокуратуры и суд, при разрешении жалоб в соответствии со своей компетенцией, призваны обеспечивать законность при проведении ОРМ, защиту прав и свобод и граждан.
Литература
1. ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» // Российская газета. 1995. № 160. 18 авг.
2. СЗ РФ. 2001. № 52.
3. См.: ФЗ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Российская газета 1993. № 89. 12 мая.
4. СЗ РФ. 2002. № 46.
5. См.: Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам // Бюллетень Верховного суда РФ. 1999. № 12. С. 7.
6. Астафьев Ю.В. Совершенствование форм и методов оперативно-розыскной деятельности в правовом государстве // Право и политика. 2005. № 11.
7. См.: Скуратов Ю. Полномочия прокуратуры во взаимоотношениях с судебной системой // Российская юстиция. 1999. № 3.
8. См.: Кантор П.О. Постатейный комментарий к закону РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» М., 2005.
9. Шевцов В.С. Право и судебная власть в РФ. М., 2003. С. 247.
10. См.: ФЗ РФ «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ» // СЗ РФ. 2006. № 9.
11. Шалумов М. Судебный контроль и прокурорский надзор: не междоусобица, а взаимодействие // Российская юстиция. 2001. № 4.
12. Никифоров Е.Н. Пределы судебного обжалования решений и действий (бездействия) дознавателя, следователя и прокурора в ходе досудебного производства // Российский судья. 2005. № 5.
Прокуратура, Махачкала
13. ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности: Научно-практический комментарий / Под общей ред. И.Н. Зубова. 1999.
14. Таричко И.Ю. О соотношении прокурорского надзора и судебного контроля в уголовном судопроизводстве России // Вестн. Барнаульского юридического института. 2004. № 6. С. 49.
5 ноября 2006 г.
