CC BY
34УДК 344.2 DOI 10.47475/2618-8236-2020-15212
ББК 62
Прокурорский надзор и контроль как мера обеспечения законности судебной деятельности
А. А. Крутько
Уральская юридическая академия, Екатеринбург, Россия
Своевременное и обоснованное применение прокурорами предусмотренных законом мер реагирования позволяет повысить эффективность надзора прокуроров за защитой прав и свобод человека и гражданина, обеспечить надлежащую охрану и защиту прав граждан. Наличие у полномочного участника уголовного судопроизводства возможности выбора в принятии того или иного решения приводит к возникновению ряда проблем, основной из которых является неверное использование оценочных категорий в процессе выбора варианта решения в условиях отсутствия исчерпывающей правовой регламентации. Надо сказать, что таких случаев в УПК РФ содержится достаточное количество. Подобная ситуация может привести к нарушению принципа законности и признанию недопустимыми полученных доказательств в соответствии с ч. 3 ст. 7 УПК РФ.
Ключевые слова: прокурор, государственное обвинение, прокурорский надзор.
По мнению Г. В. Дытченко, «под правовым средством реагирования прокурора на правонарушения понимается совокупность предусмотренных российским законодательством и совершаемых в установленном порядке действий прокурора, посредством которых обеспечиваются устранение выявленных нарушений законности, причин и условий, им способствующих, и привлечение виновных лиц к предусмотренной законом ответственности».
Как отмечает О. А. Беглова, «средства прокурорского реагирования многочисленны, что обусловлено характером правонарушений и видом ответственности за их совершение». Предостережение выносится до его совершения, тогда как все другие средства — во время или после совершения правонарушения. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке».
Так, в апреле 2016 г. в прокуратуру города Уфы обратилась жительница дома по ул. Белякова с жалобой на нарушение ее прав. В январе 2016 г. она получила письмо от МУП «Центр недвижимости» с предложением выкупа ее жилой площади в связи с расселением и последующим сносом дома. Проверкой установлено, что городской муниципалитет не принимал решения об изъятии земельного участка и здания. Прокуратура города предотвратила незаконное расселение граждан, объявив руководителю указанного предприятия предостережение о недопустимости нарушения законодательства.
В сентябре 2016 г. Прокуратура Дюртюлинского района Республики Башкортостан предостерегла директора общеобразовательной школы в селе Юсупово о недопустимости нарушения закона. Основанием вынесения предостережения стало коллективное обращение родителей учащихся. Прокурорская проверка показала, что руководство школы планировало закрыть 5-е и 8-е классы образовательного учреждения по причине низкой наполняемости и направить детей в образовательное учреждение, расположенное в соседней деревне. Закрытие данных классов при отсутствии согласия родителей (законных представителей) противоречило бы гарантированным федеральным законодательством об образовании правам детей на выбор организации, осуществляющей образовательную деятельность, на общедоступность образования. В связи с этим прокуратура объявила директору школы предостережение о недопустимости нарушения закона. После прокурорского вмешательства ученики продолжили учебу в родной школе.
В январе 2017 г. Прокуратура Кушнаренковского района Республики Башкортостан выявила нарушения прав работников районного отдела образования. Установлено, что в ноябре 2016 г. начальник учреждения предупредил четырех сотрудников о предстоящем сокращении штата. При этом он нарушил предусмотренный трудовым законодательством 2-месячный срок уведомления граждан об увольнении. Кроме того, одна из сотрудниц воспитывала маленького ребенка, в связи с чем не могла быть лишена должности в связи с сокращением. По данному факту прокуратура района объявила
руководителю учреждения предостережение о недопустимости нарушения трудового законодательства. После прокурорского вмешательства сотрудники с их согласия переведены на другую работу.
Протест способствует отмене актов, которые противоречат закону. Например, прокуроры установили, что республиканский Порядок предоставления туристских услуг пенсионерам и инвалидам противоречил федеральному законодательству. Согласно официальному документу, для получения сертификата на частичную оплату путевки граждане указанной категории должны были представить в филиалы Республиканского центра социальной поддержки населения справки о размере пенсии. Между тем служащие могли сами запросить указанные сведения в рамках межведомственного взаимодействия. По протесту прокуратуры республики заявители освобождены от данной обязанности.
Прокуроры районов и городов Республики Башкортостан в 2016 г. оспорили почти 6000 незаконных правовых актов муниципалитетов и предотвратили утверждение 1200 таких документов. В частности, Правила благоустройства Азяковского сельсовета в Бураевском районе Республики Башкортостан предусматривали обязательное согласование с местными властями внешнего вида фасадов и ограждений всех зданий. Возведение хозяйственных построек и размещение вывесок также допускалось только по согласованию с чиновниками. В целях устранения созданных сельским муниципалитетом административных барьеров для юридических и физических лиц прокурор района опротестовал решение Совета. По итогам его рассмотрения незаконные положения отменены.
В Бакалинском районе Республики Башкортостан администрация Старокуручевского сельсовета превысила свои полномочия, утвердив Правила использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд. Между тем правовое регулирование данной сферы относится к компетенции районного муниципалитета. По протесту природоохранного прокурора оспоренный акт отменен.
Как отмечает С. В. Филиппенко, «отклонение протеста не исключает реализации прокурором полномочий, предусмотренных процессуальным законодательством, по оспариванию правовых актов, действий (бездействия) должностных лиц в суде»; «представление прокурора является универсальным средством прокурорского реагирования, позволяющим ставить различные вопросы, обычно правово-
го характера, направленные на устранение и предупреждение нарушений законов и способствующих им обстоятельств. Оно вносится в случае нарушения закона, при условии, что данное нарушение не образует состав уголовного преступления или административного правонарушения» [1].
Представление о прекращении нарушений прав и свобод человека и гражданина вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, полномочному устранить допущенные нарушения.
Как указывает Ф. Ф. Галиев, «представление прокурора подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение одного месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. Представление должно быть рассмотрено тем органом или тем должностным лицом, в адрес которого оно внесено. При рассмотрении должно быть принято решение о конкретных мероприятиях по устранению указанных прокурором нарушений законодательства в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина. О принятом решении и о проведенных мероприятиях орган или должностное лицо должны сообщить прокурору в письменной форме» [2].
В качестве примера применения на практике представления о прекращении нарушений прав и свобод человека и гражданина можно привести следующие случаи.
Например, в марте 2017 г. Прокуратура Кировского района города Уфы Республики Башкортостан утвердила обвинительное заключение по уголовному делу в отношении бывшего директора ООО «Трест ИнтегралСтрой» 65-летнего Александра Шерышова. Он обвинялся в совершении преступления, предусмотренного ч. 2 ст. 145.1 УК РФ (полная невыплата свыше двух месяцев заработной платы). По версии следствия, указанная фирма занималась строительством жилых домов. С ноября 2015 по январь 2016 г. ее руководство не выдало 26 сотрудникам заработок в размере более 1 млн руб. Вместо оплаты труда рабочих Шерышов потратил свыше 17 млн руб. на иные нужды, в том числе на погашение долгов фирмы — учредителя АО «Интеграл». Например, 4 млн руб. было направлено на оплату аренды учредителем земельного участка.
В мае 2017 г. прокуратура города Уфы Республики Башкортостан утвердила обвинительное заключение
74
по уголовному делу в отношении бывшего директора ООО «Новый дом» 37-летнего Максима Зайцева. Он обвинялся в совершении преступлений, предусмотренных ч. 3, 4 ст. 159 УК РФ (мошенничество в крупном и особо крупном размере). По версии следствия, в 2010 г. Зайцев вместе с сообщником солгали двум потерпевшим об участии в республиканской программе «Свой дом» и пообещали построить жилье в деревне Шамонино на льготных условиях. Полученные от пострадавших деньги и автомобиль Toyota Corolla они потратили на свои нужды, причинив ущерб 900 000 руб. Кроме того, в 2011 г. Зайцев похитил у знакомого 1 275 000 руб. под видом реализации ему квартиры в строящемся доме на ул. Кавказской в Уфе. Со слов злоумышленника, помещение было передано его фирме в счет оплаты строительных работ. В действительности компания не имела прав на недвижимость.
Также в мае 2017 г. прокуратура города Уфы Республики Башкортостан утвердила обвинительное заключение по уголовному делу в отношении 26-летнего жителя Челябинской области Александра Алексеева. Он обвинялся в совершении преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 264 УК РФ (нарушение правил дорожного движения при управлении автомобилем, повлекшее по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека). По версии следствия, утром в июле 2015 г. Алексеев управлял туристическим автобусом KIA Grandbird, направлявшемся из Анапы в Магнитогорск. В салоне транспортного средства находились 38 пассажиров, в том числе дети, которые возвращались с отдыха. Проезжая по дороге Булгаково — Белорецк в Архангельском районе, водитель не справился с управлением, выехал на обочину и опрокинул автобус. Пассажиры с различными травмами были незамедлительно госпитализированы. Четырем из них был причинен тяжкий вред здоровью.
В середине мая 2017 г. прокуратура Орджони-кидзевского района города Уфы Республики Башкортостан провела проверку по жалобе граждан на неправомерные действия ОАО «УЖХ Орджони-кидзевского района Уфы». Установлено, что с января 2017 г. указанная компания массово передала многоквартирные дома в управление другой фирмы со схожим названием — ООО «ОЖХ Орджони-кидзевского района Уфы». По данному факту прокуратура организовала доследственную проверку, по результатам которой возбуждено семь уголовных дел по ч. 1 ст. 327 УК РФ.
В соответствии с ч. 3 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации «в тех случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые вправе рассматривать дела об административных правонарушениях».
В декабре 2016 г. Прокуратура Ленинского района города Уфы Республики Башкортостан по обращению работников ООО «Уфимский фанерно-плитный комбинат» провела проверку соблюдения трудового законодательства. В ходе прокурорской проверки было установлено, что деревоперераба-тывающее предприятие не выплатило зарплату за октябрь 2016 г. В результате перед 764 работниками образовалась задолженность на сумму около 11 700 000 руб.
По данному факту прокурор района провел оперативное совещание с заслушиванием руководства предприятия о причинах образования задолженности. По итогам совещания в отношении генерального директора организации возбуждено административное дело по ч. 7 ст. 5.27 КоАП РФ (совершение административного правонарушения, связанного с невыплатой заработной платы, лицом, которое ранее было подвергнуто административному наказанию за аналогичное правонарушение), которое направлено для рассмотрения в суд. Кроме того, в адрес руководителя компании внесено представление с требованием погашения долга. После прокурорского вмешательства работникам организации выплачено просроченное вознаграждение за труд [2].
В апреле 2017 г. Прокуратура Орджоникид-зевского района города Уфы Республики Башкортостан защитила право инвалида 2-й группы на бесплатное лекарственное обеспечение. Надзорными мероприятиями установлено, что 54-летнему мужчине, страдающему онкологическим заболеванием, необходим прием дорогостоящего противоопухолевого препарата. Стоимость одной упаковки лекарства превышает 450 000 руб. В соответствии с законодательством инвалид 2-й группы имеет право на его бесплатное получение. Однако Министерство здравоохранения Республики Башкортостан не обеспечило его медикаментом на весь срок лечения. В связи с этим мужчине пришлось самостоятель-
но приобрести жизненно необходимое лекарство. За защитой своих прав он обратился в прокуратуру. Прокурор района в судебном порядке потребовал от ведомства устранить указанные нарушения, а также компенсировать пациенту затраченные деньги на лекарство. По результатам рассмотрения гражданского дела суд обязал Министерство здравоохранения обеспечить инвалида необходимым лекарственным препаратом, а также возместить затраченные деньги на лекарство, купленное самостоятельно [3].
В конце апреля 2017 г. прокуратура Куюргазин-ского района Республики Башкортостан добилась судебного решения о взыскании в пользу ребенка, пострадавшего в ДТП, денежной компенсации морального вреда. Установлено, что в июле 2015 г. житель района, проезжая на автомобиле по одной из сельских улиц, совершил наезд на 6-летнего пешехода, выбежавшего на проезжую часть. В результате ДТП ребенок получил различные телесные повреждения, повлекшие тяжкий вред здоровью, в том числе разрыв печени, закрытый перелом бедренной кости. Полученные увечья причинили мальчику серьезную психологическую травму, связанную с длительным лечением в медицинском учреждении, перенесенными операциями и возникшей хромотой. В добровольном порядке владелец автомобиля моральный ущерб, причиненный несовершеннолетнему, не возместил. В соответствии с гражданским законодательством компенсация морального вреда осуществляется независимо от вины, если вред причинен источником повышенной опасности. Реализуя свои полномочия по защите прав и законных интересов несовершеннолетнего, прокурор обратился в суд с требованием взыскать с водителя денежную компенсацию причиненного морального вреда. Решением Кумертауского межрайонного суда Республики Башкортостан с водителя автомобиля взыскано 80 000 руб. в пользу ребенка.
На основании вышеизложенного можно прийти к выводу о том, что средства прокурорского реагирования представляют важнейший инструмент, часть системы соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Будучи оперативными, они разрешают многие проблемы и вопросы на ранней стадии, что способствует предотвращению случаев нарушения прав и свобод человека и гражданина, а также снижению вреда, причиняемого подобными нарушениями.
В этой связи особую роль играют правовые механизмы обеспечения реализации требования закона
в рамках уголовного судопроизводства, называемые правовыми гарантиями. Одной из гарантий законности является контроль и надзор за функционированием норм права и деятельностью должностных лиц. В литературе отмечается, что контроль наряду с принуждением выступает как специальное юридическое и организационно-правовое средство обеспечения законности [1]. В теории и практике уголовного процесса уделяется недостаточно внимания вопросам разграничения понятий контроля и надзора, чаще всего используются устоявшиеся терминологические категории: «прокурорский надзор», «судебный контроль», «ведомственный контроль». Тем не менее исследователи теории права подобное разграничения проводят.
С. Г. Нистратов отмечает, что надзор, как гарантия законности, представляет собой особую, без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорного органа, властную деятельность, осуществляемую только прокуратурой, заключающуюся в проведении оценки надзираемого органа или должностного лица с позиции законности его профессиональной деятельности в целях ограничения или прекращения допущенных нарушений законности, способствующую установлению и укреплению законности в государстве [4].
Контроль же, как гарантия законности, С. Г. Нистратовым определяется как властная управленческая деятельность специализированных органов, организаций, учреждений и должностных лиц по оперативному непрерывному предупреждению, выявлению и устранению фактов нарушения законности подконтрольного объекта [1].
На наш взгляд, используемое С. Г. Нистратовым определение надзора не совсем подходит для характеристики осуществляемой прокуратурой функции в рамках уголовного судопроизводства. Достаточно рассмотреть полномочия прокурора как участника уголовного судопроизводства, чтобы сделать однозначный вывод о том, что прокурорский надзор не может осуществляться без вмешательства в деятельность поднадзорного органа.
В соответствии с УПК РФ прокурор обладает правом не только проверять исполнение требований федерального закона, но и требовать от органов следствия и дознания устранение нарушений закона, давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, утверждать обвинительное заключение и обвинительный акт и т. д.
76
Перечисленные выше полномочия прокурора, осуществляемые в рамках прокурорского надзора, никак нельзя назвать невмешательством, напротив, подобная активность со стороны прокурора необходима, а вот степень подобной активности и уровень вмешательства в предварительное расследование являются по сей день вопросом дискуссионным и становятся предметом многих научных исследований.
В этой связи, как представляется, в рамках уголовного судопроизводства более правильным говорить не о существовании устоявшихся разрозненных понятий «судебного контроля», «прокурорского надзора» или «ведомственного контроля», имеющих собственную характеристику, а о процессуальной надзорно-контрольной деятельности со стороны таких участников уголовного судопроизводства, как начальник подразделения дознания, руководитель следственного органа, прокурор и суд.
Л. В. Плевако отмечает, что надзорно-контроль-ная деятельность представляет собой вид деятельности, осуществляемой специальными органами. Указанная деятельность включает в себя контроль в системе государственных органов, внутриведомственный контроль, судебный контроль, и его форму — конституционный контроль, прокурорский надзор и общественный контроль [5]. Что касается процессуальной надзорно-контрольной деятельности в рамках уголовного судопроизводства, то ее можно определить как особое направление деятельности участников уголовного судопроизводства, наделенных контрольно-распорядительными функциями, направленное на обеспечение реализации принципов уголовного судопроизводства на различных стадиях уголовного процесса.
Процессуальная надзорно-контрольная деятельность, как и любой другой вид деятельности, в рамках уголовного судопроизводства обладает рядом характерных черт, среди которых можно особо выделить следующие:
1. В УПК РФ закреплен исчерпывающий перечень участников уголовного судопроизводства, наделенных контрольно-распорядительными функциями с целью осуществления процессуальной надзорно-контрольной деятельности. Ими являются суд, прокурор, руководитель
следственного органа, начальник подразделения дознания, что позволяет сделать вывод о наличии таких видов процессуальной над-зорно-контрольной деятельности, как «прокурорский надзор», «судебный контроль», «ведомственный контроль».
2. Следующей характерной чертой процессуальной надзорно-контрольной деятельности в уголовном судопроизводстве является существование совокупности нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок реализации контрольно-распорядительных функций соответствующего государственного органа или должностного лица при производстве по уголовному делу. Необходимо отметить, что эти акты образуют многоступенчатую систему, которая включает в себя следующие элементы (или уровни). Первый уровень составляют федеральные законы, содержащие в себе нормы, характеризующие правовую природу соответствующей формы контроля и механизм ее реализации (Конституция РФ, УПК РФ, ФЗ «О прокуратуре» и т. д.). Следующим уровнем системы правового регулирования является совокупность внутриведомственных правовых актов — приказы, инструкции и т. д. Последний уровень составляют результаты обобщения практики применения названных выше элементов правовой системы, которые могут быть представлены в виде пояснительных писем, протоколов заседания и т. д.
Основную группу составляют решения обусловливающее сам факт существования уголовного дела — возбуждение уголовного дела (ст. 146, 147 УПК РФ), отказ в возбуждении уголовного дела, прекращение уголовного дела и уголовного преследования (гл. 4 УПК РФ), а также решения, отражающие процесс движения уголовного дела, — приостановление и возобновление предварительного расследования (гл. 28 УПК РФ), передача материалов и уголовного дела по подследственности (ст. 151 УПК РФ), соединение (ст. 153 УПК РФ) и выделение уголовного дела (ст. 154 УПК РФ) направление уголовного дела с обвинительным заключением прокурору (ст. 220 УПК РФ) и др.
Список литературы
1. Ергашев, Е. Р. К вопросу о понятии и признаках предмета и объекта прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина / Е. Р. Ергашев // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2015. — № 11. — С. 16—21.
2. Гусева, А. Л. Акты прокурорского реагирования в механизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина в России / А. Л. Гусева // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2016. — № 4. — С. 105 — 109.
3. Камышов, В. Г. Полномочия прокурора по устранению нарушений личных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации / В. Г. Камышов // European social science journal. — 2015. — № 12 (15). — С. 506—511.
4. Мельников, Н. В. Прокуратура и ее роль в обеспечении конституционных прав и свобод граждан / Н. В. Мельников. — Ростов н/Д, 2015. — 118 с.
5. Киричек, Е. В. Прокуратура в организационно-правовом механизме обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации / Е. В. Киричек // Вестн. Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. — 2015. — № 4 (36). — С. 24—30.
Дата поступления: 20.04.2020
Дата принятия к опубликованию: 22.04.2020
Сведения об авторе
Крутько Артем Александрович — магистр Уральской юридической академии, Екатеринбург, Россия. ugp@csu.ru
Библиографическое описание: Крутько, А. А. Прокурорский надзор и контроль как мера обеспечения законности судебной деятельности / А. А. Крутько // Вестник Челябинского государственного университета. Серия: Право. — 2020. — Т. 5, вып. 2. — С. 72 — 78.
Bulletin of Chelyabinsk State University. Series: Law. 2020. Vol. 5, iss. 2. Pp. 72— 78.
Prosecutor's Supervision and Control As a Measure of Ensuring the Law of Judicial Activity
A.A. Krutko
Ural Law Academy, Yekaterinburg, Russia. ugp@csu.ru
Timely and justified application by public prosecutors of the response measures prescribed by law makes it possible to increase the effectiveness of public prosecutors 'supervision of the protection of human and civil rights and freedoms, and to ensure the proper protection and protection of citizens' rights. The fact that the plenipotentiary participant in criminal proceedings has the opportunity to choose one or another decision leads to a number of problems, the main of which is the incorrect use of assessment categories in the process of choosing a solution in the absence of exhaustive legal regulation. I must say that there are a sufficient number of such cases in the Code of Criminal Procedure of the Russian Federation. Such a situation may lead to a violation of the principle of legality and invalidation of evidence obtained in accordance with Part 3, Article 7 of the Code of Criminal Procedure of the Russian Federation.
Keywords: prosecutor, state prosecution, prosecutor's supervision.
78
References
1. Ergashev E.R. K voprosu o poniatii i priznakakh predmeta i ob''ekta prokurorskogo nadzora za sobli-udeniem prav i svobod cheloveka i grazhdanina [To the question of the concept and features of the subject and object of Prosecutor's supervision over the observance of human and civil rights and freedoms]. Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika [Laws of Russia: experience, analysis, practice], 2015, no. 11, pp. 16-21. (In Russ.).
2. Guseva A.L. Akty prokurorskogo reagirovaniia v mehanizme zashchity konstitutcionnykh prav i svobod cheloveka i grazhdanina v Rossii [Acts of Prosecutor's response in the mechanism of protection of constitutional rights and freedoms of man and citizen in Russia]. Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika [Laws of Russia: experience, analysis, practice], 2016, no. 4, pp. 105-109. (In Russ.).
3. Kamyshov V.G. Polnomochiia prokurora po ustraneniiu narusheniy lichnykh prav i svobod cheloveka i grazhdanina v Rossiyskoy Federatcii [Powers of the Prosecutor to eliminate violations of personal rights and freedoms of man and citizen in the Russian Federation]. European social science journal, 2015, no. 12 (15), pp. 506-511. (In Russ.).
4. Mel'nikov N.V. Prokuratura i ee rol' v obespechenii konstitutcionnykh prav i svobod grazhdan [Prosecutor's Office and its role in ensuring the constitutional rights and freedoms of citizens]. Rostov-on-Don, 2015. 118 p. (In Russ.).
5. Kirichek E.V. Prokuratura v organizatcionno-pravovom mehanizme obespecheniia konstitutcionnykh prav i svobod cheloveka i grazhdanina v Rossiyskoy Federatcii [Prosecutor's Office in the organizational and legal mechanism for ensuring constitutional rights and freedoms of man and citizen in the Russian Federation]. Vestnik Akademii General'noy prokuratury Rossiyskoy Federatcii [Bulletin of the Academy of the General Prosecutor's office of the Russian Federation], 2015, no. 4 (36), pp. 24-30. (In Russ.).
