CC BY
55K.M. КУРЦЕР, соискатель Российского университета дружбы народов
ПРОКУРАТУРА В ГОСУДАРСТВЕННОМ МЕХАНИЗМЕ РОССИИ
В статье раскрывается место прокуратуры в государственном механизме современной России. Исследованы основы правового статуса прокуратуры, проанализированы ее основные функции с учетом существующего разделения властей.
Ключевые слова: прокуратура, механизм государства, разделение властей, законность, надзор.
K.M. KURTSER, the applicant of the Russian University of friendship of peoples
THE PROSECUTOR'S OFFICE IN THE RUSSIAN STATE
The article reveals the place of the Prosecutor's office in the state mechanism of modern Russia. Studied bases of legal status of the Prosecutor's office, and analysed its main function within the existing division of powers.
Key words: Prosecutor's office, the mechanism of the state, the separation of powers, legality, supervision.
Задачи прокуратуры в современных условиях и особенности реализации ее функций в значительной мере определяются тем местом, которое прокуратура занимает в государственном механизме Российской Федерации.
Механизм государства представляет собой целостную иерархически организованную систему органов и учреждений, осуществляющих государственную власть, реализующих функции государства. «Механизм государства есть та реальная организационная и материальная сила, располагая которой государство проводит ту или иную поли-тику»1.
Профессор В.М. Сырых рассматривает понятие механизма государства через систему его органов и определяет его как совокупность государственных органов, осуществляющих государственную власть и обеспечивающих реализацию функций государства2. Л.И. Спиридонов понимал под механизмом государства систему его органов, посредством которых оно осуществляет государственную власть и реализует свои функции. По его мнению, механизм государства можно определить и как функционирующую систему государственных органов, обеспечивающих решение общих дел3.
1 Головистикова А.Н., Дмитриев Ю.А. Теория государства и права: Учеб. М.: Эксмо, 2005. С. 164.
2 См.: Сырых В.М. Теория государства и права. М., 2001. С. 50.
3 См.: Спиридонов Л.И. Теория госу-
дарства и права. М., 1996. С. 66.
В.В. Лазарев и М.Н. Марченко рассматривают государственный механизм как совокупность органов, осуществляющих управление обществом, реализующих основные направления государственной деятельности. При этом в государственный механизм входят законодательные, судебные и иные органы, а также силовые структуры, осуществляющие в случае необходимости меры принуждения4.
Более широко к определению механизма государства подходит Л.П. Рассказов, который пишет, что механизм государства представляет собой совокупность государственного аппарата, государственных структур, обеспечивающих реализацию государственно-властных предписаний, государственных предприятий и учреждений, рассматриваемую в состоянии динамики (движения), во взаимодействии между собой в целях осуществления функций государства5.
Помимо того, что механизм государства представляет собой систему органов, основанных на принципе единства организации и деятельности, он характеризуется сложной структурой, элементы которой соединены иерархическими связями.
Структура государственного механизма закрепляется в конститу-
4 См.: Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1996. С. 37; Теория государства и права / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1996. С. 114.
5 См.: Рассказов Л.П. Теория государства и права. М., 2008. С. 121.
ции государства. Статья 129 Конституции РФ устанавливает, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. В данной статье также определяется порядок назначения на должности Генерального прокурора и прокуроров.
Более подробно статус прокуратуры определяется Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»6. В указанном Законе определены цели, задачи, принципы организации и деятельности органов прокуратуры современной России, ее полномочия и функции. В Закон неоднократно вносились изменения и дополнения. По мнению В.Г. Бессарабова, принятие Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"», вступившего в силу 17 февраля 1999 г., и ряда других нормативных актов позволило достаточно адекватно установить ее (прокуратуры) место и роль в системе государственной власти7.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» поставил перед прокуратурой следующие цели: обеспечение верховенства закона; обеспечение единства и укреп-
6 См.: СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
7 См.: Бессарабов В.Г, Состояние и некоторые аспекты реализации судебно-правовой реформы в деятельности рос-
сийской прокуратуры // Право и жизнь.
2004. № 66.
ления законности; защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Для сравнения отметим, что при создании прокуратуры в 1722 г. на нее фактически возлагались две функции: надзор за деятельностью государственных органов и руководство прокурорами на местах8.
Прокуратура как составной элемент государственного механизма наделена важными функциями, без реализации которых невозможно полноценное существование этого механизма и самого государства. Целый ряд функций прокуратуры не дублируется полномочиями иных государственных органов, т.е. прокуратура является незаменимым элементом государственного механизма. Именно надзорные функции прокуратуры придают механизму государства необходимые для его успешного функционирования единство и целостность.
Роль прокуратуры в государственном механизме определяется еще и тем, что она выступает в качестве своеобразного посредника или связующего звена между властью и правом, государством и обществом, участвуя в формировании сложного механизма общественных связей9. Несмотря на то что государство фактически выступает основным творцом права в его нормативном выражении, оно само подчиняет свою деятельность правовым нормам. Право определяет границы
8 См.: Пашенцев Д.А, История государства и права России. М.: Эксмо, 2004.
вмешательства государства в общественную и частную жизнь, в экономические отношения. В этих условиях у государственных органов и должностных лиц всегда возникает соблазн «отодвинуть» нормы права, расширить границы доступного поведения, выйти за правовые рамки. Именно прокурорский надзор призван стоять на страже в этом случае, своевременно пресекая такие противоправные попытки, возвращая соответствующие структуры в рамки закона. Это подтверждается ст. 2 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», которая гласит, что прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля и т.д.
Общие цели деятельности прокуратуры указаны в ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Это - обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и го-
9 См.: Рогачева Л.И. Взаимодействие государства и общества в условиях евразийской интеграции // Евразийский юрид. журнал. 2013. № 2. С. 31.
сударства10. Эти цели соответствуют главной задаче органов прокуратуры - осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России.
Государственный механизм предусматривает наличие специальных контрольных органов. Это определяется сущностью государственного управления, которое в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. В число функций государственного управления обязательно входит контроль. Контроль в системе государственного управления осуществляется различными органами, в том числе существуют и специализированные контрольные органы.
Вопрос о соотношении деятельности прокуратуры и контрольных органов государства поставлен в работах В.Г. Бессарабова. Он отмечает, что в системе федеральных органов исполнительной власти действуют десятки контрольных служб и подразделений, и число их «постоянно изменяется в связи с проводимыми реорганизациями структуры федеральных органов исполнительной власти»11. Контрольные инстанции обладают обширными полномочиями, но их разобщенность мешает эффективной реализации данных полномочий. Отсутствует
10 См.: СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
11Бессарабов В.Г. Прокуратура и контрольные органы России. М., 1994. С. 4.
система взаимодействия и координации в деятельности государственных контрольных органов, происходит дублирование контрольных функций. В условиях экономической модернизации такая ситуация мешает эффективной работе экономики, препятствует повышению ее инвестиционной привлекательности. В конечном счете можно согласиться с тем, что «органы государственного контроля сегодня лишь условно могут быть определены в качестве элементов контролирующей системы. Их объединяют чисто формальные признаки причастности вопросов контроля за исполнением законодательства»12.
По мнению В. Васюшкина, из буквального толкования норм законодательства следует, что «надзорная функция прокуратуры заканчивается там, где начинаются функции иных государственных органов, и именно компетенция каждого осуществляющего надзор (контроль) за исполнением законов государственного органа определяет границы компетенции прокуратуры.
Однако система государственных органов России содержит широкую сеть органов государственного контроля и надзора, компетенция которых охватывает практически все общественные отношения»13.
Основная и конечная цель государственного контроля - устранение нарушений законности. Эту же
12 Там же. С. 172.
13Васюшкин В, Пределы прокурорского надзора // Законность. 2010. № 11.
С. 15.
цель преследует и деятельность прокуратуры. Следовательно, ряд задач, стоящих перед контролирующими органами и перед прокуратурой, являются общими.
В отличие от органов государственного контроля, прокуратура -орган, осуществляющий универсальный надзор за соблюдением законности, прав и свобод граждан, законных интересов общества и государства. Поэтому именно прокуратура может взять на себя функцию координации контрольной деятельности в сфере экономики. Такая координация будет способствовать повышению законности гражданского оборота как условия эффективной экономической деятельности.
Анализ имеющихся источников позволяет сделать вывод о том, что до настоящего момента отсутствует четкое определение конституционного статуса прокуратуры, наблюдается неоднозначный подход к определению ее места в системе государственных органов, ее связей с системой разделения властей. Вместе с тем нельзя отрицать того факта, что определение места прокуратуры в государственном механизме предполагает необходимость решения данных вопросов, поскольку этот механизм функционирует именно на основе закономерностей, вытекающих из принципа разделения властей.
В соответствии с действующей Конституцией государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполни-
тельную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст. 10). Прокуратуре в Конституции отведена всего одна статья - 129, помещенная в главу «Судебная власть».
Несмотря на то что в Конституции статья о прокуратуре помещена в главу «Судебная власть», очевидно, что прокуратура не выполняет функцию осуществления правосудия и потому не может быть отнесена к судебной ветви власти. Поэтому следует признать такое расположение данной статьи искусственным, не соответствующим характеру и функциям прокуратуры. Скорее всего оно связано с традиционным для советских конституций включением норм права, регламентирующих деятельность органов прокуратуры, в главу «Судебная власть». Российская Конституция восприняла этот опыт механически. Как отмечают Ю.А. Дмитриев и A.M. Николаев, «размещение ст. 129, регламентирующей деятельность прокуратуры, в гл. 7 Конституции РФ можно объяснить только одним: механической заменой прежнего наименования главы "Правосудие, арбитраж и прокурорский надзор" на новое "Судебная власть" без серьезной переоценки ее содержания»14. Возможен и иной аргумент — в условиях демократии отправление правосудия просто невозможно без
14 Дмитриев Ю.А., Николаев A.M. Система государственной власти в России и в мире: историко-правовая ретроспектива. М., 2002. С. 769.
участия прокуратуры, и потому в современном мире прослеживается тенденция к совместной конституционной регламентации судебных органов и прокуратуры15. По мнению В.Н. Синюкова, включение статьи о прокуратуре в главу «Судебная власть» - это «закономерный концептуальный ориентир развития прокуратуры - от элемента командно-чиновничьей системы к институту правового государства»16.
Властный характер определенной части полномочий прокурора гипотетически позволяет поставить вопрос о правомерности отнесения прокуратуры к органам исполнительной власти.
Независимость прокуратуры от органов власти и местного самоуправления, ее не подчиненность Правительству РФ, которое возглавляет систему исполнительной власти, не позволяет ответить на данный вопрос утвердительно. Очевидно, что прокуратура не относится и к числу органов законодательной власти, хотя и наделена некоторыми правотворческими полномочиями. В частности, ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливает, что прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных право-
15 См.: Автономов A.C. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М., 1999. С. 331, 332.
16 Синюков В.Н. Российская правовая система. Введение в общую теорию. М., 2010. С. 510.
вых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
Очевидно, что данное положение не может служить основанием отнесения прокуратуры к органам законодательной власти. Однако такое мнение уже высказывалось, причем автор его основывался на том, что прокуратура защищает верховенство закона17.
Так же были предложения сделать прокуратуру органом президентской власти, так как надзорные функции прокуратуры близки к соответствующим функциям президента, а полномочия прокуратуры должны помогать президенту реа-лизовывать свои права18. По поводу данной позиции есть серьезные возражения: если органы прокуратуры будут всецело зависеть от президентской ветви власти, то выполнение ими функций по надзору за другими ветвями государственной власти может носить не правовой, а политический характер и нарушать сложившуюся систему разделения властей19 .
17 См.: Шалумов М. Прокуратура в правовой системе государства // Законность. 1993. № 7. С. 17.
18 См.: Кулагин П. Прокуратура должна стать органом президентской власти // Там же. 2001. № 1. С. 29.
19 См.: Дмитриев Ю.А., Николаев
А.М.Указ.соч. С. 775.
Более логичным было бы рассмотрение вопроса об отнесении прокуратуры к органам контрольной власти, однако существование такой ветви власти действующая Конституция РФ не предусматривает.
В целом представляется вполне логичной позиция авторов Концепции развития прокуратуры на переходный период, утверждавших возможность существования функционально самостоятельных правовых институтов, не входящих ни в одну из ветвей государственной власти, относя к их числу прокуратуру20 . Можно также согласиться с А.Н. Ванькаевым в том, что «сам характер прокурорских функций диктует необходимость их успешной реализации при обязательном условии независимости прокуратуры от всех ветвей власти, но при активном сотрудничестве с ними»21.
Отметим, что в государственном механизме Российской Федерации помимо прокуратуры существуют и иные органы власти, которые не могут быть отнесены ни к одной из ветвей власти, например Центральный банк РФ и Счетная палата РФ. Очевидно, что закрепленное в Конституции России деление на три ветви власти не вполне соответству-
20 См.: Бессарабов В.Г. Место прокуратуры в государственном механизме современной России // Законность. 1999. № 10. С. 42.
21 Ванькаев А.Н. Место и роль прокуратуры в системе разделения властей Российской Федерации // Росс.следова-тель. 2008. № 10.
ет реальному устройству государства, структуре государственного механизма22.
Таким образом, противоречие, заложенное в самой Конституции, определяет некоторые сложности установления того места, которое занимает прокуратура в механизме государства, так как неопределенность ее конституционно-правового статуса предопределяет сложность взаимоотношений с иными органами государственной власти, существующими в Российской Федерации.
Библиографический список:
1. Автономов A.C. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М., 1999.
2. Бессарабов В.Г. Место прокуратуры в государственном механизме современной России // Законность. 1999. № 10.
3. Бессарабов В.Г. Прокуратура и контрольные органы России. М., 1994.
4. Бессарабов В.Г. Состояние и некоторые аспекты реализации судебно-правовой реформы в деятельности российской прокуратуры / / Право и жизнь. 2004. № 66.
5. Ванькаев А.Н. Место и роль прокуратуры в системе разделения властей Российской Федерации // Росс. следователь. 2008. № 10.
6. Васюшкин В.Пределы прокурорского надзора // Законность. 2010. № 11.
7. Волков A.A. Роль прокурорского работника в Российской Федерации на современном этапе / / Правозащитник. 2012. № 1.
22 См.: Пашенцев Д,А, Конституция России: этапы развития. М.: Готика, 2008.
8, Володина Н,В,, Сальников Н,В,, Симаков А,В, Роль прокуратуры Российской Федерации в механизме государственной власти // Правовая инициатива. 2013. № 5.
9, Головистикова А,Н,, Дмитриев Ю,А, Теория государства и права: Учеб. М.: Эксмо, 2005.
10, Дмитриев Ю,А,, Николаев А,М, Система государственной власти в России и в мире: историко-правовая ретроспектива. М., 2002.
11,3алужная И,А, Деятельность прокуратуры по совершенствованию законодательных актов Субъекта Федерации // Правовая инициатива. 2013. № 6.
12, Кулагин П, Прокуратура должна стать органом президентской власти // Законность. 2001. № 1.
13, Махов В,Н, Роль прокурора в стадии возбуждения уголовного дела // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2005. № 2.
14, Морозов А,П, Некоторые практические вопросы деятельности прокуратуры и следственного комитета в Российской Федерации // Юстиция. 2011. № 3.
15, Пашенцев Д,А. История государства и права России. М.: Эксмо, 2004.
16, Пашенцев Д,А, Конституция России: этапы развития. М.: Готика, 2008.
17, Рассказов Л,П, Теория государства и права. М., 2008.
18, Рогачева ЛИ, Взаимодействие государства и общества в условиях евразийской интеграции // Евразийский юрид. журнал. 2013. № 2.
19, Синюков В,Н, Российская правовая система. Введение в общую теорию. М., 2010.
20, Спиридонов ЛИ, Теория государства и права. М., 1996.
21,Шалумов М, Прокуратура в правовой системе государства // Законность. 1993. № 7.
