CC BY
144
УДК 347.963
Е. Ю. Зубков
магистрант
Пензенский государственный университет, г. Пенза, Россия
К ВОПРОСУ О НЕОБХОДИМОСТИ РАСШИРЕНИЯ ПРАВОТВОРЧЕСКИХ ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ
Аннотация. В статье проанализированы сведения о реализации прокурором правотворческой функции, закрепленной Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Показано, что, благодаря участию прокуроров в правотворчестве, обеспечивается последующая реализация прав и свобод граждан, гарантируется защита прав и законных интересов. Далее рассмотрены различные аспекты законности участия прокуратуры в правотворческой деятельности, необходимости расширения полномочий органов прокуратуры, в том числе путем предоставления права законодательной инициативы Генеральному прокурору РФ; обоснован вопрос о необязательности согласования законопроектов прокуратуры РФ с каким-либо из субъектов законодательной инициативы. На основе проведенного исследования доказано, что в случае закрепления в Конституции РФ права на законодательную инициативу Генерального прокурора РФ, исходящие от него акты могут быть обоснованы готовившими их работниками прокуратуры, знакомыми с правовыми реалиями.
Ключевые слова: правотворческая деятельность, принципы правотворчества, отрасль прокурорского надзора, предмет надзора.
E. Yu. Zubkov
Master student Penza State University, Penza, Russia
ON THE QUESTION OF THE NEED TO INCREASE LAW-MAKING POWERS OF THE PROSECUTION
Abstract. The article analyzes the implementation of the prosecutor's law-making functions by the Federal Law "About the Procuracy of the Russian Federation." It is shown that, participation of prosecutors in law-making provides realization of the rights and freedoms of citizens. The author considers various aspects of legality of participation of Procuracy in law-making activity. The author underline need of expansion of powers of bodies of Procuracy, including by providing the right of a legislative initiative to the General Prosecutor of the
Russian Federation. In conclusion the author proves that right for a legislative initiative should be fixed in Constitution of the Russian Federation.
Key words: law-making activities, the principles of lawmaking, branch of prosecutor's supervision, subject of supervision.
Состояние действующего российского законодательства характеризуется как позитивными, так и негативными тенденциями. С одной стороны, в Российской Федерации за последнее десятилетие заполнен правовой вакуум по основным направлениям развития общества: создана правовая база, реализующая гарантии по свободе экономической инициативы, по использованию и охране природных ресурсов; проведена либерализация уголовной системы и т.д. Однако остаются неразрешенными многочисленные проблемы, прямо определяющие уровень правовой безопасности граждан в нашей стране. Среди них вопросы о границах вмешательства государства в экономику, о взаимоотношениях государства с некоммерческими организациями, о борьбе с коррупцией, о снижении уровня преступности, о повышении уровня жизни социально незащищенных слоев населения и другие. При формировании и реализации правотворческой политики обнаруживается ряд наиболее сложных и противоречивых вопросов, которые за двадцать лет проведения правовой реформы так и не удается решить.
Решающую роль в повышении уровня правовой безопасности граждан должна играть прокуратура РФ. Во многих случаях прокурорский надзор выступает единственным действенным средством реагирования государства на совершаемые нарушения закона. Зачастую прокурорский надзор невозможно заменить в силу особенностей, объективно присущих другим формам правозащитной деятельности, в частности, их неизбежной длительности или отсутствия полномочий по осуществлению [9].
Актуальность темы правового статуса прокуратуры и ее роли в системе разделения властей не вызывает сомнений, особенно сейчас в свете проведения реформы судебных органов и происходящих существенных изменений в структуре органов прокуратуры. Прокуратура осуществляет свои функции в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Действующее законодательство выделяет пять отраслей прокурорского надзора: 1) надзор за исполнением законов и законностью правовых актов; 2) надзор за соблюдением прав и
свобод человека и гражданина; 3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; 4) надзор за исполнением законов судебными приставами; 5) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу [2].
Исходя из перечня направлений прокурорского надзора, можно констатировать, что участие прокуратуры в правотворческой деятельности - одно из важнейших направлений её работы, благодаря которой обеспечивается последующая реализация прав и свобод граждан, гарантируется защита прав и законных интересов [8].
Анализ Федерального закона «О прокуратуре РФ» дает возможность констатировать, что участие органов прокуратуры в правотворческой деятельности осуществляется посредством трех форм. Во-первых, в форме внесения в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Во-вторых, в форме проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. В-третьих, в форме издания подзаконных нормативных правовых актов [2].
Обеспечение правовой безопасности в сфере правотворчества в настоящее время происходит следующими способами:
1. Принятие нормативно-правовых актов, устанавливающих формы обеспечения правовой безопасности (создание материальных и процессуальных норм, обеспечивающих состояние гарантированности прав и интересов участников правовых отношений).
2. Предотвращение законодателем нарушения правовой безопасности органами государственной власти, осуществляемое путем реализации законодательными органами своих контрольных полномочий, т.е. рассмотрения нормативно-правовых актов, ранее принятых исполнительно-распорядительными органами (например, ратификация международных договоров и соглашений, утверждение указа Президента РФ «О введении чрезвычайного положения»).
3. Экспертное обеспечение издания конституционных нормативно-правовых актов, не нарушающих состояния правовой безопасности, аппаратом, созданным при законодательных
(правотворческих) органах (например, заключение Правового управления Государственной Думы РФ).
4. Предотвращение иными органами принятия органами правотворчества нормативно-правовых актов, создающих угрозы в правовой безопасности субъектов права, либо непосредственно её попирающих (достигается вынесением различными государственными и уполномоченными общественными органами заключений по рассматриваемым нормативно-правовым актам, осуществлением конституционного и судебного контроля, прокурорского надзора за законностью правовых актов и
др.) [8].
Таким образом, в сфере правотворчества усилия прокуроров сосредоточены на предупреждении нарушений уже на этапе разработки и принятия нормативных положений. Это содействует своевременному повышению качества российского законодательства, существенно снижает нагрузку на надзорные подразделения как самой прокуратуры, так и иных контрольно-надзорных органов, предупреждает деятельность прокуроров, связанную с поступлением в суд протестов и заявлений по признанию незаконными правовых актов. В современных условиях мониторинг законодательства, нормотворческой и правоприменительной практики органов государственной власти и местного самоуправления является одним из важнейших направлений прокурорской деятельности [4].
Во многом это происходит благодаря принятию Положения «Об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации». В нём устанавливаются постулаты, на основе которых организуется работа в рассматриваемой сфере. Особое внимание в данном нормативном акте уделено процессу подготовки законопроектов [3].
Органами прокуратуры проводится огромная работа по предотвращению принятия незаконных нормативных актов на всех уровнях. Так за 2012 год было выявлено 426605 незаконных правовых актов [8]. Большая часть выявляемых актов относится к правотворчеству органов местного самоуправления, тем не менее этот факт не умаляет значимости проводимых прокурорами мероприятий на уровне правотворчества государственных органов [8].
В связи с вышеперечисленными факторами очевидно, что требуется дальнейшее развитие и расширение полномочий прокуратуры в сфере правотворчества. На сегодняшний день Конституция РФ в ч. 1 ст. 104 к субъектам законодательной инициативы относит Президента РФ, Совет Федерации, членов Совета
Федерации, депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, Конституционный Суд и Верховный Суд [1]. По нашему мнению, представляется необходимым поставить вопрос о включении Генерального прокурора РФ в данный список.
Сотрудниками правового управления Генеральной прокуратуры РФ, осуществляющими надзор за применением норм права и их реализацией в реальной действительности, накоплен значительный опыт в подготовке законопроектов. Данная деятельность выступает основным элементом государственного механизма правотворчества. В Российской Федерации нет органа, применяющего законы и иные подзаконные акты в столь значительном объеме.
Все эти факторы позволяют поставить на рассмотрение вопрос о необязательности согласования законопроектов прокуратуры РФ с каким-либо субъектом законодательной инициативы. При существующем порядке законопроект, разработанный в органах прокуратуры, предъявляется от «чужого» имени. Субъект, предлагающий его на обсуждение депутатам, не всегда может в полной мере обосновать необходимость принятия рассматриваемого акта и его значимость. Соответственно, можно утверждать, что в случае закрепления в Конституции РФ права на законодательную инициативу Генерального прокурора РФ, исходящие от него акты могут быть обоснованы готовившими их работниками прокуратуры, знакомыми с правовыми реалиями.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Собрание законодательства РФ. -03.03.2014. - N 9. - ст. 851.
2. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202 - 1 «О прокуратуре Российской Федерации» (ред. от 03.12.2012 с изменениями, вступившими в силу с 01.01.2013) // Собрание законодательства РФ. -1995. - N 47. - ст. 4472.
3. Положение об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации. Утверждено Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 17 сентября 2007 г. № 144 (ред. от 06.02.2013) «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления». [Электронный ресурс]. - // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - Режим
доступа: http: //genproc.gov.ru/stat/data/80780/ (дата обращения: 24.05.2014).
4. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации». - С. 439. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: base.consultant.ru (дата обращения: 25.05.2014).
5. Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за 2011-2012 гг. [Электронный ресурс]. - // Официальный сайт Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - Режим доступа: http://genproc.gov.ru/ stat/data/80780/ (дата обращения: 24.05.2014).
6. Бессарабов, В.Г. Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности / В.Г. Бессарабов, Р.Б. Хуторецкий. - М. : Камерон, 2006. - 320 с.
7. Лапаев, И.С. Механизм обеспечения юридической безопасности в сфере правотворчества / И.С. Лапаев // Современное право. -2012. - № 1. - С. 41-44.
8. Руденко, А.В. Надзор за законностью муниципальных правовых актов / А.В. Руденко // Законность. - 2010. - № 12. - С. 19-22.
9. Урываев, А.В. Прокуратура Российской Федерации в механизме защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина: дис. ...канд. юрид. наук / А.В. Урываев. Поволж. акад. гос. службы им. П. А. Столыпина. - Саратов, 2009. - 249 с.
Referenses
1. Konstitutsiia Rossiiskoi Federatsii, priniata vsenarodnym golo-sovaniem 12.12.1993 [The Constitution of the Russian Federation]// Sobranie zakonodatel'stva RF - Collection of legislation of Russian Federation, 03.03.2014, no. 9, art. 851.
2. Federal'nyi zakon ot 17.01.1992 № 2202 - 1 «O prokurature Rossiiskoi Federatsii» [The Federal Law "About the Procuracy of the Russian Federation."] (red. ot 03.12.2012 s izmeneniiami, vstupivshimi v silu s 01.01.2013)// Sobranie zakonodatel'stva RF - Collection of legislation of Russian Federation, 1995, no. 47, art. 4472.
3. Polozhenie ob organizatsii pravotvorcheskoi deiatel'nosti v or-ganakh prokuratury Rossiiskoi Federatsii. (The provision on the organization of law-making activity in bodies of Procuracy of the Russian Federation) Available at: http: //genproc.gov.ru/stat/data/80780/ (accessed 24 May 2014).
4. Doklad Soveta Federatsii Federal'nogo Sobraniia Rossiiskoi Federatsii 2009 goda «O sostoianii zakonodatel'stva v Rossiiskoi Federatsii» (The report of the Federation Council of Federal Assembly of the Russian Federation of 2009 "About a condition of the legislation in the Russian Federation") Available at: base.consultant.ru (accessed 25 May 2014).
5. Statisticheskie dannye ob osnovnykh pokazateliakh deiatel'no-sti organov prokuratury Rossiiskoi Federatsii za 2011-2012 gg. (Statistical data on the main indicators of activity of the Russian Procuracy for 2011-2012) Available at: http://genproc.gov.ru/stat/data/80780/ (accessed 24 May 2014).
6. Bessarabov, V.G. Uchastie rossiiskoi prokuratury v pravo-tvorcheskoi deiatel'nosti [Participation of the Russian Procuracy in a lawmaking activity]. Moscow, Kameron Publ., 2006. 320 p.
7. Lapaev, I.S. Mekhanizm obespecheniia iuridicheskoi bezopas-nosti v sfere pravotvorchestva [The mechanism of ensuring legal safety in the law-making sphere] Sovremennoe pravo - The contemporary law, 2012, no. 1, pp. 41-44.
8. Rudenko, A.V. Nadzor za zakonnost'iu munitsipal'nykh pravo-vykh aktov [Supervision of the legality of municipal legal acts] Zakon-nost'- Legality, 2010, no. 12, pp. 19-22.
9. Uryvaev, A.V. Prokuratura Rossiiskoi Federatsii v mekhanizme zashchity konstitutsionnykh prav i svobod cheloveka i grazhdanina. Diss. kand. iurid. nauk [Procuracy of the Russian Federation in the mechanism of protection of constitutional laws and freedoms of the person and the citizen. Cand. jur. sci. Diss] Saratov, 2009. 249 p.
Информация об авторе
Зубков Евгений Юрьевич - магистрант, Пензенский государственный университет, 440026, г. Пенза, ул. Красная 40, Россия, e-mail: [email protected].
Author
Evgeny Yurievich Zubkov - master student, Penza State University, 40 Krasnaya Street, Penza, 440026, Russia, e-mail: [email protected].
