CC BY
303
муниципальных нужд в России // Конституционное и муниципальное право. — 2002. — № 2.
16. Бюджетный кодекс РФот31 июля 1998 года № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 31.
17. Собрание законодательства РФ. — 1999. — № 19. — Ст. 2302.
18. См.: Становление рыночной системы государственных закупок в России / Под ред. В.И. Смирнова,
Н.В. Нестеровича, И.М. Ахметзянова. — Казань, 2000.
19. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2005 года «О бюджетной политике в 2006 году» // Российская газета. — 2005. — № 86.
M.M. Кириллов
Кириллов Максим Михайлович — адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России
E-mail: [email protected]
Прокуратура пореформенной России в гражданском процессе (1864—1917 годы)
В данной научной статье автор рассматривает пореформенную прокуратуру России в гражданском процессе, затрагивая период с 1864 по 1917 год. Автором изучены нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность органов прокуратуры в гражданском судопроизводстве. Проводится тщательный исторический анализ роли и компетенций органов прокуратуры с момента начала реформы 1864 года и до момента ликвидации данных полномочий.
This author examines the post-Reform Russia prosecutor in civil proceedings, affecting the period from 1864—1917 year. The author studied the legal acts regulating the activities of prosecutors in civil proceedings. Conducted a thorough historical analysis of the role and competence of the prosecution since the beginning of reforms in 1864 and until the liquidation of these powers.
Основными направлениями деятельности органов прокуратуры в рамках судебной реформы 20 ноября 1864 года были надзор в уголовном и гражданском процессе. Если роль прокуратуры в уголовном судопроизводстве была очевидна и высока, то роль прокуратуры в гражданском судопроизводстве порождала много вопросов, вызывав-шихактивные споры юристов и ярких деятелей того времени.
Ни для кого не секрет, что гражданское судопроизводство не являлось приоритетом для прокурорских работников. Как отмечал А.Г. Зуев, «подчас подумать страшно бывает, что вот-вот зазвонит телефон, и его повлекут в какое-то заседание, где ему ничего не нужно, где он, усиливаясь, пытается удержать поток своих мыслей, скажет несколько слов, может даже невпопад, где вся эта ненадобность утомит и расстроит его и, в конце концов, порвет ему ту изящную и прочную сетку, которую он уже на кого-то или на что-то накинул»1.
Главной задачей прокурорских работников в суде по гражданским делам являлось составление заключения в судебных заседаниях. Как отмечают современники2, из-за отведенной роли прокурора по гражданским делам в дальнейшем судебный процесс по данной категории дел перерос в декоративность и традицию, что ставило в неловкое положение самих прокуроров и суд.
До Судебной реформы 1864 года гражданско-процессуальное законодательство наделяло прокурора функцией надзора за рассмотрением гражданских дел в присутственных местах губернии, в Сенате. Надзор этот состоял, как правило, из просмотра журналов поднадзорных государственных органов. Обо всех замечаниях в журналах о нарушениях закона прокурор должен был уведомлять губернское начальство и Министерство юстиции. Протест прокурора не мог приостановить исполнения принятого соответствующими органами решения по делу. Особое внимание прокурор должен был уделять «казенным» делам, а кроме того, участвовать в некоторых делах частных лиц,например, малолетних и умалишенных, за которыми не учреждена опека, а также в случаях, когда возникал спор о подсудности.
Прокурор имел право принесения протеста на любое дело независимо оттого, подлежало ли оно обжалованию сторон или нет, но далеко не каждый протест губернского прокурора Министерство юстиции передавало для рассмотрения в Сенат. На практике в Сенате рассматривались только те прокурорские протесты, которые был принесены по делам, не подлежащим обжалованию сторонами. Рассмотрение в Сенате дел по протестам было большой редкостью. Как правило, прокуратура ограничивалась призывом к присутственным
Кириллов М.М. Прокуратура пореформенной России в гражданском процессе (1864—1917 годы)
Кириллов М.М. Прокуратура пореформенной России в гражданском процессе (1864—1917 годы)
местам о пересмотре их решения в соответствии с законом.
Для нас особый интерес составляетУстав гражданского судопроизводства (УГС), так как именно он предусматривал в общих судебных установлениях участие прокурорского надзора в гражданском процессе. Статья 343 УГС3 в отделении III «Заключение прокурора» главы VI «О слушании дела» отражала следующий круг дел:
— казенных управлений;
— земских учреждений, городских и сельских обществ;
— лиц, не достигших совершеннолетия;
— споры о подлоге документов и просьбы о выдаче документов на право бедности.
Также в соответствии с диспозицией статьи 343 УГС упоминаются вопросы о подсудности уголовного свойства и пререканиях, устранении судей или же дел брачных и о законности рождения, умалишенных, глухонемых, безвестно отсутствующих и о взыскании с должностных лиц убытков, об исправлении в актах гражданского состояния. В Сенате обер-прокурор гражданского кассационного департамента давал заключение после доклада сенатора по всем делам.
Существенно деятельность прокурорских работников по отношению к участию в гражданских делах, в съездах мировых судей (ст. 179УГС) и вуезд-ных съездах (ст. 123 Правил о производстве дел, подведомственных земским начальникам и городским судьям) не менялась. Она ограничивалась только изложением своего заключения после доклада дела и состязательного процесса между истцом и ответчиком.
Однако в делах казны Устав предоставлял прокурору право входить с ходатайством об отмене решения (ст. 1294 УГС4), а по делам брачным и о законности рождения при отсутствии ответчика законодатель предоставлял прокурору даже права стороны5. Что касалось дел о признании лиц безвестно отсутствующими, умалишенными и расточителями, а также об исправлении актов гражданского состояния, прокурор не только выступал с заключениями, но и имел право возбуждения дела.
Интересно мнение современника, профессора
В.Д. Спасовича6, который утверждал, что «прокурор является в гражданских делах не только охранителем интересов тех лиц или учреждений, по делам которым требуется его заключение, но даже прямо стороной, подобно тому, как и в процессе уголовном»7. Этот взгляд, не находя опоры в Уставе гражданского судопроизводства и комментариях к нему, опровергается другими процессуалистами: К.И. Малышевым, К.Н. Анненковым, А.Х. Гольм-стеном, Г.Л. Вербловским, П.П. Юреневым, В.И. Адамовичем, которые считали, что прокуроры в гражданских делах являются только охранителями некоторых учреждений и лиц.
У законодателя была цель: при помощи прокурорского надзора в гражданском процессе усилить судебный орган, а именно найти достаточно лиц,
которые знали бы законы и которым можно было бы доверить бесконтрольное ведение дела.
Нельзя категорично отрицать, что участие прокуратуры в решении гражданских дел в суде с 1864 года не было полезным. Творцы уставов понимали, что судьи недостаточно компетентны по многим вопросам, и прокуратура должна была выступить в качестве советников, пока судьи с честью и достоинством не смогут исполнять свои обязанности.
Доказательством является то, что прокурор входил в состав суда как советник и сотрудник, как «четвертый судья» с несколько измененными функциями, а не только в качестве прокурорского надзора, каким был прежний, дореформенный прокурор. Прокурор получает особое, не свойственное ему право, каким обладает только судебный орган, — при заявлении в суде о своих заключениях, руководствуясь исключительно законом и своим убеждением, не смотря на взгляды и мнения своего начальства.
Наделив такими полномочиями органы прокуратуры, законодатель специально оставил за собой возможность отозвать прокурора из этих заседаний без ущерба для дела, в то время когда суд настолько подрастет, что научится уже и сам правильно понимать и приниматьзаконы, когда исполнится заветное желание творцов новых судебных уставов — будет положен «конец малолетству судебной части»8.
Создатели Судебныхуставов придавали заключениям прокурора особую роль, предполагая, что они будут иметь значение не только для одного дела, но и направлены во все судебные ведомства для единого применения закона. Возникала даже мысль об изложении заключения прокурора в письменном виде, так как судам было бы слишком трудно и почти невозможно оставить в памяти все существенные доводы и принять к руководству их при обсуждении дела в совещательной комнате при отсутствии прокурора9.
Отметим точку зрения современника, талантливого комментатора гражданского процесса В.Л. Исаченко, который в несколько ироничном тоне изображает деятельность прокурорского надзора в гражданских делах.
Вот выдержка из его сочинения «Гражданский процесс»10: «Насколько же в действительности лица прокурорского надзора оправдали надежды, возлагавшиеся на них творцами уставов?
Теперь... на этот вопрос может быть дан вполне точный ответ. во всех низших судебных инстанциях лица прокурорского надзора не являются не только носителями высшего знания и опыта, людьми, способными разрешать наиболее трудные вопросы, учить и наставлять судей, но и сколько-нибудь сносными учениками последних в деле гражданского права и процесса». Автор отмечает, что прокурор зачастую приходил в суд перед началом заседания гражданского отделения в совещательную комнату и просил о начале суда.
Рассмотрим пример из судебной практики участия прокурора в суде по гражданским делам: «Все его действия ограничиваются тем, что ему говорят: по какому-то делу следует сказать то-то, по такому то-то. .С такими вот знаниями лицо прокурорского надзора является в зал заседания и. дает свои заключения — полагалось в иске отказать; полагал бы допросить свидетеля (!), произвести осмотр и т. п. Бывает иногда, что в силу своей занятости или несобранности прокуроры попусту забывали суть дела и давали неправильное заключение по делу: “Полагалось бы в иске отказать”, и получает в ответ: “Суд постановил: утвердить такого-то малолетнего в правахтакого-то наследства и т. п.”»11.
Отсюда можно сделать вывод, что присутствие прокурора или его товарища в судебныхзаседани-ях по гражданским делам является необязательным и отчасти бесполезным.
Другой процессуалист, Г.Л. Вербловский, также отрицательно относился кдеятельности прокурорского надзора по гражданским делам. При затрате прокурорским надзором своих знаний, жизненного опыта и энергии на уголовные дела нельзя требовать от прокурора основательного знакомства с нормами гражданского права и процесса, с судебной практикой по гражданским делам. Прокурорское заключение в огромном большинстве случаев, как свидетельствует практика судов, обратилось в совершенно бесполезный обряд, он считал, что надзор прокуратуры в гражданском процессе мог быть полностью устранен без всякого ущерба для гражданской юстиции12.
Яркий государственный деятель К.Н. Анненков сомневался в том, что лица прокурорского надзора, будучи преимущественно заняты обнаружением и преследованием преступлений в уголовном процессе, в состоянии были оказать судам содействие при разрешении гражданских дел13.
Мы согласны с данной точкой зрения, потому что загруженность органов прокуратуры была настолько велика, что «формальное» участие и их полномочие в гражданском процессе отвлекало от главныхзадач — расследования преступленийуго-ловно-правового характера.
Таким образом, была крайняя необходимость в кардинальном пересмотре роли и полномочий органов прокуратуры в гражданском процессе, так как вставал вопрос о полной или частичной ликвидации компетенции прокуратуры в гражданском судопроизводстве.
Только спустя тридцать один год после проведения реформы был сделан первый шаг: в 1895 году по инициативе министра юстиции Н.В. Муравьева была предпринята ревизия практически всех окружных судов и некоторых судебных палат. Так, например, по результатам ревизии в Череповецком окружном суде говорилось следующее: «Участие прокурорского надзора в гражданских делах совершенно пассивно и ограничивается лишь дачей самых кратких заключений. Не знакомясь до заседания с делами, лицо прокурорского надзора,
само собою разумеется, не может давать мотивированных заключений. Обыкновенно, утверждает отчет, эти утверждения даются со слов докладчиков, к которым до открытия заседания лица прокурорского надзора и обращаются с просьбой указать, какое следует дать по делу заключение. Таким образом, заканчивает отчет, участие прокурорского надзора в делах гражданских носят скорее характер исполнения формальности, нежели полезной для целей правосудия деятельности»14.
Из отчета по Одесскому окружному суду о роли прокуратуры в гражданском процессе мы убедились, что и там присутствовали недостатки. Участие прокурорского надзора в гражданских делах не оправдало надежд составителей Судебныхуставов20 ноября 1864 года, оно сводится просто к формальности, бесполезной и даже иногда обременительной как для прокуратуры, так и для суда. Прокуратура не обладает достаточными практическими сведениями по гражданскому праву и судопроизводству и потому не пользуется авторитетом в этой сфере. Каждый член гражданского отделения представляется более осведомленным и опытным цивилистом, чем товарищ прокурора. С другой стороны, прокуратура, занятая ответственной работой, смотрит на обязанность свою в гражданском суде как на формальность и не придает ей значения.
Отчет по Тифлисскому окружному суду идет еще дальше. Постановление закона говорит, что отчет, по которому прокурор дает в суде заключения по делам казенных управлений и разных других учреждений, ведет только к тому, что эти установления рассчитаны на прокурорскую помощь, но особо никто не заботится о приглашении более опытных поверенных, а посылают в суды чиновников, совершенно не подготовленных к ведению судебных дел, в результате чего проигрывают дела, вызывая таким образом неудовольствие.
Никто, конечно, не сомневается в способностях лиц прокурорского надзора разрабатывать вопросы гражданского материального права и процесса. Из среды прокуратуры, как известно, вышло несколько выдающихся цивилистов. Прокуратура прижелании высшего начальства, бесспорно, сможет выставить достаточно кадров, которые вущерб другим своим обязанностям справятся с неблагоприятными и трудными обязанностями представителя государственной власти в гражданском процессе, но всясутьвтом, необходимы ли эти заключения для успешного отправления правосудия. Другими словами, нуждается ли сам гражданский процесс в содействии со стороны прокуратуры?
Прокурор Рижского окружного суда А.Н. Познан-ский вынужден был признать, что «за редкими исключениями участие прокурорского надзора в гражданских делах не оказывает ни малейшего влияния на их разрешение и не только не способствует упрочнению авторитета его в глазах суда и тяжущихся, но, напротив, роняет его достоинство»15. А.Н. Познанский отмечал, что, как правило, заключение составлялось прокурором по заготовленной
Кириллов М.М. Прокуратура пореформенной России в гражданском процессе (1864—1917 годы)
Кириллов М.М. Прокуратура пореформенной России в гражданском процессе (1864—1917 годы)
членом суда резолюции и прокурору особенно тяжко приходилось, если в судебном заседании возникали неожиданные вопросы. Таким образом, он пришел к выводу, что прокурорский надзор в гражданских судах находится в «весьма неудовлетворительном» состоянии и не соответствует требованиям закона.
В отчете по Житомирскому окружному суду ука-зывалосьна то, что прокурорские заключения приводят нередко кзамедлению в рассмотрении простых дел, не способствуя установлению истины: «Часто суд видит, что отвод заявлен совершенно неосновательно или уголовное обстоятельство приведено ошибочно, и все-таки вынужден отложить слушание дела до другого заседания, чтобы соблюсти требование статьи 343»16. Такие же проблемы указывались в отчетах Московского, Херсонского и Каменец-Подольского окружных судов. В связи с этим замедлялось движение дел, таких как, например, по обеспечению исков, вводво владение, утверждение в правах наследства и т. д. В случае использования своих полномочий прокурор в рамках статьи 344Устава гражданского судопроизводства обладал правом настаивать на отсылке ему дел за три дня до заседания, и тогда дела откладывались. Также дела могли откладываться, при необходимости участия прокурора, обнаруженные внезапно — после словесного состязания.
С.М. Казанцев отмечает, что лишь в отчете Комиссии по пересмотру законоположений по судебной части отсутствовали недостатки в адрес прокурорского надзора по гражданским делам Варшавского окружного суда17. Это объяснялось тем, что приданном суде «втечение многихлетсостоитдля дачи заключения по гражданским делам особое лицо прокурорского надзора. При таких условиях приобретенный данным лицом опыт и его беспристрастие, несомненно, имеют в даче заключений особое значение, как суждение всякого сведущего и беспристрастного лица»18.
Нам представляется интересным мнение современника, процессуалиста О.А. Ювжик-Компа-нейца об отчете Варшавского окружного суда. Он отмечает, что суд обладал достаточной самостоятельностью, вследствие чего вмешательство прокурора было совершенно излишним. Но в отчете присутствовала оговорка, в которой отмечалось, что если данное вмешательство ограничилось лишь процессуальным требованием, то, во-первых, было тяжело провести границу между процессуальным правом и материальным; во-вторых, увеличивались обязанности прокурорских работников, загружен-ныхогромным количеством работы (например, они должны были бы выяснить по делу несовершеннолетнего все семейные отношения, которые могут иметь значение для дела, по делам казны выяснить действительные отношения между агентами казны и подрядчиком или технические условия работы); в-третьих, было бы уничтожено сознание ответственности в тех, кто по закону обязан защи-
щать интересы лиц, ими представляемых (казенные управления, опекуны).
Комиссия Н.В. Муравьева высказалась против каких-либо изменений в положении прокурора в гражданском процессе. Она пришла к выводу, что недостатки прокурорских заключений могут быть устранены распоряжениями министра юстиции. Предложение о предоставлении прокурору прав стороны в деле она отвергла, поскольку это «вызвало бы необходимость для казны нести сопряженные с действиями прокурора судебные издержки, что обременило бы казну новым немаловажным расходом»19.
Как ни странно, но выводы не были приняты к сведению, и распоряжений министр юстиции по данному вопросу так и не дал. По мнению С.М. Казанцева, «министр не мог не видеть их бесполезность, и значение прокурорских заключений в условиях роста революционной ситуации и революции 1905—1907 годов неуклонно продолжало снижаться»20. Мы согласны, что прокуратуре необходимо было сосредоточить свое внимание на революционном движении и уголовной преступности.
Наибольший интерес составляет отчет Московской судебной палаты, в состав которого входил Нижегородский окружной суд. В Нижегородской губернии прокурорский надзор осуществлялся только в окружном суде и судебной палате21.
Согласно указу императора 23 апреля 1869 года был открыт Нижегородский губернский окружной суд. Основные нормативные источники, регламентирующие деятельность Нижегородских окружных судов, составляли: Указ Его Императорского Величества, Судебные уставы 1864 года, Наказ Нижегородскому окружному суду и циркуляры Министерства юстиции. Нижегородский окружной суд состоял из трех отделений: одно по гражданским делам и два по уголовным. Гражданское и второе уголовное отделение возглавлял товарищ председателя, а первое уголовное — председатель22. Первым председателем Нижегородского окружного суда 3 октября 1868 года был назначен А.К. Панов, соответственно 3 и 10 октября 1868 года товарищами председателя были назначены П.А. Мулов и А.Ф. Гартман. Именно П.А. Мулов стал возглавлять гражданское отделение Нижегородского окружного суда.
По мнению Н.И. Биюшкиной, особенность гражданских дел в Нижегородском окружном суде заключалась в том, что они долго не могли быть разрешены по существу в силу постоянных неявок истца на слушание, например дело о взыскании купцом Заплатиным с наследника дворянина Огурцова 900 рублей по двум распискам23.
Полагаем, что данные случаи имели прецедентный характер и нельзя обобщать так категорично, что неявка истца на слушание была «основной чертой» гражданских дел в Нижегородском окружном суде, тем более что рассматривается достаточно длительный исторический период.
На протяжении сорока лет институт прокурорских заключений постоянно испытывал критику в юридической литературе как со стороны теоретиков, так и со стороны практиков.
Долгожданные преобразования, как и следовало ожидать, все-таки произошли, хоть и со стороны «парламента». Так, 1 июня 1909 года в Государственную думу было внесено законодательное предложение «Об освобождении чинов прокурорского надзора отдачи заключений по гражданским делам». Оно было подписано 31 членом фракции октябристов. В нем говорилось о тяжелом положении работников прокуратуры в России, об их постоянном переутомлении, нервном напряжении, которое «разрушает физические силы».
18 июня 1909 года Совет министров одобрил данный законопроект, в полном согласии с мнением Государственной думы отмечалось, что «в подавляющем большинстве случаев заключения прокурора не соответствуют требованиям закона и на практике превращаются в пустую формальность, тягостную для прокуроров и ненужную для суда24.
Проект принял активную дискуссию, и все же окончательной отмены заключений прокурора в гражданском процессе не было. 9 мая 1911 года проект стал законом25. В статье 343 УГС сохранилось право прокурора делать заключение лишь в четырех случаях. Во-первых, по вопросам о пререканиях между судебными и правительственными установлениями. Во-вторых, по спорам о подлоге документов и вообще в случаях, когда в гражданском деле обнаруживаются обстоятельства, подлежащие рассмотрению суда уголовного. В-третьих, по делам брачным о законности рождения, когда в них нет ответчиков. В-четвертых, по делам о взыскании вознаграждения за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц административного ведомства и служащих по выборам, а также о взыскании убытков с чинов судебного ведомства. Заключения в мировых и уездных съездахупразднялись.
Таким образом, закон 9 мая 1911 года привел только к частичной отмене заключений прокурора по некоторым категориям гражданских дел. Более того, сократив число заключений прокурора по одним делам, законодатель тут же их установил по другим.
Проведенный анализ прокурорского надзора по гражданским делам пореформенной России в период с 1864 по 1917 год показывает, что данный институт не оправдал себя в полной мере.
Рассмотрев в динамике компетенцию и роль органов прокуратуры в гражданском процессе, следует сделать вывод, что законодатель не справился с поставленной задачей и не смог на практике реализовать возложенные на прокуроров и их товарищей задачи.
Примечания
1. ЗуевА.Г. Прокурор в гражданском суде //Журнал Министерства юстиции. — 1911. — № 1. — С. 74.
2. См. там же. — С. 75.
3. Судебные уставы 20 ноября 1864 года, с изложением рассуждений, на коих они основаны. — СПб., 1866. — Ч. 1. — С. 176—178.
4. См. там же. — С. 599.
5. Статья 1344 УГС и решение Правительствующего сената 1900 года № 35.
6. См.: Спасович В.Д. За много лет. 1859—1871. — СПб., 1872. — С. 671.
7. Там же. — С. 672.
8. Объяснительная записка графа Д.Н. Блудова // Журнал Министерства юстиции. — 1911. — № 1. — С. 5—33.
9. См.: Судебные уставы 20 ноября 1864 года, с изложением рассуждений, на коих они основаны. — СПб., 1866. — Ч. 1. — С. 181.
10. Исаченко В.Л. Гражданский процесс: Практический комментарий. — Минск, 1890. — Т. 1. — С. 848.
11. Там же. — С. 849.
12. См.: Журнал Министерства юстиции. — 1910. — № 10. — С. 107.
13. См. там же. — С. 107—108.
14. Там же. — С. 109.
15. Познанский А.Н. Записка о реорганизации прокурорского надзора. — Рига, 1895. — С. 17.
16. Цит. по: Казанцев С.М. История царской прокуратуры. — СПб., 1993. — С. 202.
17. См.: Казанцев С.М. Указ. соч. — С. 179.
18. Цит. по: Казанцев С.М. Указ. соч. — С. 203.
19. ПроектУстава гражданского судопроизводства. — СПб., 1900. — Т. 1. — С. 175.
20. Казанцев С.М. Указ. соч. — С. 181.
21. Устав гражданского судопроизводства. — СПб., 1903. — Т. 1. — Ст. 11.
22. Наказ Нижегородскому окружному суду. — Н. Новгород, Б.г. — Ст. 2. — С. 2.
23. ГУЦАНО, ф. 178, оп. 95, д. 120, л. 1—26.
24. РГИА, ф. 1405, оп. 531, № 778, л. 4.
25. Государственный совет: Стенографические отчеты: Сессия VI. — СПб., 1911. — № 99. — С. 913.
Кириллов М.М. Прокуратура пореформенной России в гражданском процессе (1864—1917 годы)
