CC BY
1007
С. Н. Бабаев
ВЛИЯНИЕ СУДЕБНОЙ РЕФОРМЫ 1864 ГОДА НА ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
ПРОКУРАТУРЫ РОССИИ
Рассматриваются вопросы развития органов прокуратуры в период проведения в России судебной реформы 1864 г. Выявляется эволюция целей, задач и функций прокуратуры в указанный период. Исследуется взаимодействие прокуроров с законодательными и судебными органами, органами управления.
К л ю ч е в ы е с л о в а: император, генерал-прокурор, Сенат, министр юстиции, стряпчий, надворный суд, судебная власть.
In article questions of development of bodies of Office of Public Prosecutor in carrying out in Russia judicial reform of 1864 are considered. Development of aims, tasks and functions of the prosecution service in aforementioned period of time is demonstrated. The author examines interaction between prosecution service and legislative, judicial and governmental bodies.
K e y w o r d s: emperor, general prosecutor, senate, minister of justice, solicitor, court, Judicial authority.
Изучение истории создания и развития какого-либо государственного органа помогает лучше понять его историческое предназначение, место в системе иных государственных органов, историческую необходимость выполнения возложенных функций, а также принять меры законодательного и организационного характера, направленные на повышение эффективности деятельности данного органа в современных условиях.
Один из важнейших периодов развития прокуратуры России связан с подготовкой и проведением административной и судебной реформ в конце XVIII - середине XIX в.
В середине XIX в. Правительство России осознало, что существующая судебная система себя изжила и становится тормозом общественного развития. В конце 1840-х гг. начинается усиленная разработка нового процессуального законодательства, однако только после крестьянской реформы 1861 г. эта работа активизировалась.
К началу 1861 г. на рассмотрение Государственного совета было представлено 14 законопроектов, предлагавших различные изменения в структуре судебной системы и судопроизводства.
В ходе преобразований произошло коренное изменение судоустройства, процессуального и отчасти материального права Российской империи. Был введен принцип независимости судей. Реформа установила единую подсудность новому суду всех сословий по уголовным и гражданским делам.
В основу преобразований реформы 1864 г. был положен принцип разделения властей (насколько вообще его можно было применять в России того времени): судебная власть отделялась от законодательной, исполнительной, административной. В части, касающейся уголовного судопроизводства, устанавливалось, что «власть обвинительная отделяется от судебной. Власть обвинительная представ-
© Бабаев С. Н., 2014
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2014-№ 3
231
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
ляется прокурорами, которые обязаны обнаруживать преступления и преследовать виновных»1. Провозглашалось равенство всех перед законом.
Реформа устанавливала и новые принципы процесса: гласность, состязательность, устность. Изменения в процессуальном праве и судоустройстве потребовали учреждения, по сути, нового для России института - адвокатуры (присяжных поверенных).
В 1862 г., еще до судебной реформы, Государственный совет Российской империи принял Основные положения о прокуратуре, в которых определялись государственное назначение прокурорского надзора, его содержание, задачи и полномочия прокуроров. Весьма четко было сформулировано назначение прокуратуры: «...наблюдение за точным и единообразным исполнением законов в Российской империи». Основные положения о прокуратуре устанавливали принципы организации и деятельности прокуратуры, являвшиеся незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской империи. К их числу были отнесены единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора, осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры, осуществление «верховного» надзора в империи генерал-прокурором (он же министр юстиции)2, строжайшая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость прокуроров, независимость прокуроров от местных влияний при принятии ими любого решения.
Касаясь этого вопроса, приват-доцент Московского университета С. И. Виктор-ский писал:
«1) Организована у нас прокуратура по началу единства и нераздельности прокурорской деятельности, откуда - равноправность чинов прокуратуры и право замены одного ее члена другим.
2) Вторым началом, положенным в организацию прокуратуры, является начало иерархического устройства, т.е. руководительство со стороны чинов прокуратуры высшего ранга чинами ее низшего ранга.
3) Независимость каждого чина прокуратуры является третьим началом, причем она понимается в смысле лишь возможности оставаться ему последовательным в дальнейшей деятельности, раз он, руководимый своим убеждением, высказался по делу в определенном направлении, а не в смысле предоставления ему права отказаться от исполнения поручения высшего чина по обследованию преступления»3.
Утверждая акты реформы, Александр II писал в Указе Правительствующему сенату 20 ноября 1864 г.: «Рассмотрев сии проекты, мы находим, что они вполне соответствуют желанию нашему возродить судебную власть, дать ей надлежащую
1 Замараев И. И., Вальяникова Т. М., Усов М. Н. На страже закона. Прокуратура Воронежской области / под ред. Н. А. Шишкина. Воронеж, 2009. С. 24.
2 В 1802 г. Александр I ввел министерскую систему управления государством. Было образовано Министерство юстиции, куда входила и судебная система. Первым в истории России министром юстиции с одновременным выполнением функций генерал-прокурора был назначен Гавриил Романович Державин. При этом генерал-прокурор, по существу, вошел в исполнительную власть. Но прокуратура сохранила принципы единства, независимости от местной власти и централизацию. По-прежнему прокуроры подчинялись генерал-прокурору и осуществляли функцию именно надзора за соблюдением законов. Это видно из Указа Александра I Сенату, в котором относительно задач прокуроров было сказано, что «губернские прокуроры на основе узаконений везде смотрят и бдение имеют, дабы ничего противного закону и общей пользе не происходило» (Замараев И. И., Вальяникова Т. М., Усов М. Н. Указ. соч. С. 21).
3 Викторский С. И. Русский уголовный процесс. М., 1912. С. 184.
232
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2014-№ 3
С. Н. Бабаев
самостоятельность и вообще утвердить в народе нашем то уважение к закону, без коего невозможно общественное благосостояние и которое должно быть постоянным руководителем действий всех и каждого от высшего до низшего»4.
Составной частью реформы стало и преобразование прокурорского надзора. В «Учреждениях судебных установлений» прокурорскому надзору посвящен раздел третий, озаглавленный «О лицах прокурорского надзора». Статья 124 устанавливала: «Прокурорский надзор вверяется обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора»5. Прокуроры учреждались при всех судебных палатах и окружных судах. Обер-прокуроры состояли при кассационных департаментах и общем собрании Правительствующего сената.
Устав уголовного судопроизводства от 20 ноября 1864 г. устанавливал, что прокуроры и их товарищи предварительных следствий сами не производят, но дают только предложения о том судебным следователям и наблюдают за производством следствий6. А вот дознанием они фактически руководили. «По производству дознания о преступных деяниях полицейские чины состоят в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей», - гласил закон. Все материалы предварительного следствия поступали в прокуратуру. При этом прокурор обязан был рассмотреть следующие вопросы: подлежитли дело ведению прокурорской власти, следует ли обвиняемого предать суду или же дело о нем должно быть прекращено или приостановлено; произведено ли следствие с надлежащей полнотой. Прокурор обязан был дать «указанный в законе ход всякому следствию» в течение недели. Если прокурор считал, что обвиняемого надо предать суду, то свое заключение об этом излагал в форме обвинительного акта7.
Имея в виду российский Устав уголовного судопроизводства, П. И. Люблинский в 1864 г. отмечал: «Этот Устав нельзя рассматривать только как свод предписаний судебным властям о формах производства, но как закон, обращенный к подданным, о правах, которые им предоставлены в ограждение произвола государственно-судебных органов»8.
В Уставе гражданского судопроизводства 1864 г. предусматривалось, что прокурор дает заключение по делу. Такое заключение было обязательным: 1) по делам казенного управления, земских учреждений, городских и сельских обществ;
2) по делам лиц, не достигших совершеннолетия, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишенных; 3) по вопросам подсудности пререкания между судебными и административными органами об устранении судей; 4) по спорам о подлоге документов и вообще в случаях, когда в гражданском деле обнаруживаются обстоятельства, подлежащие рассмотрению суда уголовного; 5) по просьбам о выдаче свидетельства на право бедности (как основание для освобождения от су-
4 Российское законодательство Х-ХХ веков : в 9 т. М., 1991. T. 8. С. 28.
5 Звягинцев А. Г. История российской прокуратуры. 1722-2012. Краткое изложение истории прокуратуры в лицах, событиях, документах. М., 2012. С. 117.
6 См.: Тетюев С. В. Законодательство о прокуратуре и направлениях ее деятельности : сборник нормативно-правовых актов. М., 2010. С. 9-10.
7 См. более подробно о поддержании обвинения в суде: Познанский А. Н. Записка о реорганизации прокурорского надзора. Рига, 1895. С. 10-16. URL:http://garant.ru/ ; Громницкий М. Ф. Роль прокурора на суде по делам уголовным // Журнал министерства юстиции. 1896. № 2. С. 1-64.
8 Люблинский П. И. Свобода личности в уголовном процессе. СПб., 1906. С. 11.
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2014-№ 3
233
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
дебных издержек); 6) по делам брачным и о законности рождения9. Интересно что по брачным делам роль ответной стороны в случае ее отсутствия выполнял прокурор, обязанный собирать и представлять суду доказательства об опровержении иска и имеющий все права тяжущегося.
Прокурорское заключение должно было найти отражение в протоколе судебного заседания и решении по делу. Оно должно было излагаться устно после прений сторон. По делам брачным и о законности рождения в тех случаях, когда не было ответчика, а также о признании лиц умалишенными прокурор участвовал с правами стороны, в том числе правом обжалования судебных решений. По делам о признании лиц безвестно отсутствующими, умалишенными и расточителями, а также об исправлении актов гражданского состояния прокурор не только выступал с заключениями, но и имел право возбуждения дела.
Судебные уставы 1864 г. значительно ограничили сферу прокурорского надзора в гражданском процессе по сравнению со Сводом законов, а также изменили методы его осуществления, что наряду с возрастанием роли прокурора в уголовном процессе привело на практике к превращению этого направления прокурорского надзора во второстепенное. Но достоинством новых уставов было то, что они обязали прокурора участвовать в процессе хотя бы по некоторым делам. Фактически роль прокурора в гражданском суде ограничивалась заключениями. Причем А. Н. Познанский указывал, что «отдавая большую часть своего времени исполнению других служебных обязанностей... лица прокурорского надзора смотрят чаще всего на предъявление ими заключений. как на занятия придаточные, не требующие с их стороны особенного внимания»10. По свидетельству сенатора
В. Я. Фукса, «за все время существования нашего кассационного суда случаи использования прокуратурой права протеста в отведенной ей области не встречаются»11.
Прокуратура получила широкие полномочия по линии внутреннего управления судебной системой. По ст. 254 «Учреждения судебных установлений» общий надзор за судебными установлениями и должностными лицами судебного ведомства сосредоточивается в лице министра юстиции как генерал-прокурора. В соответствии со ст. 253 чины прокурорского надзора «по праву наблюдателей за охранением законов» в случае обнаружения нарушений законов судебными местами и их должностными лицами обязаны принимать меры по их устранению, в частности, сообщать об этом «председателям судебных мест», доносить и докладывать в порядке подчиненности прокурорам палат, а те - министру юстиции12.
В отношении же «лиц прокуратуры», - как утверждал В. Случевский, - «надзор Министерства юстиции представляется надзором единственным, не конкурирующим ни с каким другим надзором, не исключая и того, который исходит из Сената. Закон прямо говорит, что ни судебные места, ни председательствующие в них не входят в обсуждение действий лиц прокурорского надзора, но о неправильных или противозаконных поступках сообщают высшим чинам сего надзора, по принадлежности, или доводят до сведения министра юстиции»13.
9 См.: Тетюев С. В. Указ. соч. С. 8.
10 Познанский А. Н. Указ. соч. С. 16-17.
11 Фукс В. Я. Кассационные департаменты Сената // Журнал Министерства юстиции. 1916. № 4. С. 54.
12 См.: Российское законодательство Х-ХХ веков. М., 1986. T. 4. С. 198-199.
13 Случевский В. Учебник русского уголовного процесса. СПб., 1913. С. 159.
234
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2014-№ 3
С. Н. Бабаев
Весьма характерно, что в соответствии с судебной реформой 1864 г. наряду с назначением и порядком деятельности прокуроров в уголовном и гражданском судопроизводстве достаточно четко определялось то, что прокуратура не должна вмешиваться в деятельность суда, ущемлять или ограничивать самостоятельность судей при принятии ими решений по рассматриваемым делам. При этом уравнивались в правах прокурор-обвинитель и защитник. В обязанность прокуроров входило «обличение обвиняемых перед судом», т.е. поддержание обвинения. Прокуроры приносили протесты на решения судов в кассационном и апелляционном порядке; им вменялось в обязанность осуществление надзора за точностью и безотлагательностью исполнения судебных приговоров по уголовным делам.
В ходе судебной реформы, при некотором изменении роли прокуратуры, за ней остался надзор за соблюдением законов, касающихся прав граждан. В одной из статей сборника судебных уставов указывалось: «Прокуроры суть органы правительства для охранения силы закона, и на этом основании сущность их обязанностей заключается: в предложениях суду предварительных заключений по делам, подчиненным особому их наблюдению уставами гражданского и уголовного судопроизводства; в наблюдении единообразного и точного применения закона: прокуроры должны быть ходатаями, защитниками и представителями в делах, касающихся до казны, до государственного имущества, до Государева имущества, а также лиц, которые не способны защищать себя и поэтому нуждаются в опеке государственной власти»14.
Прокуроры разныхстепеней, прекрасно понимая рассматриваемую направленность надзорной деятельности, касающуюся именно защиты прав граждан, всегда исходили из того, что защита гражданских прав - это реализация требований закона, и уделяли ей большое внимание. Об этом, в частности, говорил и выдающийся российский юрист, ученый, судебный и прокурорский деятель А. Ф. Кони, подчеркивая важность направленности прокурорского надзора. Вместе с тем он высказал очень важный для нынешних работников прокуратуры постулат: при всем гуманизме прокуратура как специфическая государственная надзорная структура не может быть милосердна в ущерб «правовой и фактической доказанности»15.
Говоря о прокуратуре того периода, отмечая стремление прокуроров служить прежде всего интересам государства, И. Я. Фойницкий отмечал: «Прокуратура есть орган закона, а не орган правительства». «Прокурор - блюститель закона, естественно, служит в то же время и представителем публичных интересов», - писал Н. В. Муравьев16.
Разрабатывая классификацию прокуратуры разных исторических и региональных типов, Н. В. Муравьев указывал на особенности российской правовой действительности, которые на историческую перспективу определяют существо специфики прокурорского надзора. По этому поводу им было высказано суждение почти пророческого характера: «Русская действительность, отразившаяся на законе и еще больше на практике его применения, наложила на русскую прокуратуру настолько своеобразный отпечаток, что в ней, быть может, со временем образуется новый, самостоятельный тип этого учреждения»17.
14 О прокурорском надзоре // Судебные уставы 1864 г. СПб., 1866. С. 53.
15 Кони А. Ф. Приемы и задачи прокуратуры. М., 1967. T. 4. С. 194.
16 Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. М., 1889. T. 1. С. 5.
17 Там же. С. 24.
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2014-№ 3
235
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
Органы прокуратуры составляли единую, централизованную и достаточно стройную систему. В соответствии с законом вышестоящие прокуроры имели право давать нижестоящим обязательные для исполнения указания, заменять нижестоящих прокуроров в суде гражданском и уголовном, но не могли требовать от последних, чтобы они действовали вопреки своему внутреннему убеждению, сложившемуся у них на основе изучения конкретного дела. Это была существенная гарантия прав нижестоящих прокуроров.
В 1863 г. Н. Буцковский писал: «...сила учреждений прокурорского надзора заключается в его единстве, а единство его должно состоять в том, чтобы все органы этого надзора действовали согласно между собою и нераздельно. Из этого начала можно вынести заключение, что низшие органы надзора должны действовать по указанию и руководству высших так, чтобы все учреждение представлялось как нечто цельное и единое. Но не следует заключать, чтобы эти низшие органы обязаны были самим повиновением воле своего начальства, повиновением не только в отношении принятия тех или других мер по возбуждению уголовных исков или же их преследованию, но даже и в отношении предъявления заключений своих, к оправданию или обвинению подсудимых, то есть в отношении к таким их обязанностям, исполнение которых должно быть представлено вполне их личному убеждению. Только с сохранением за представителями прокурорского надзора свободы действия по совести и убеждению можно ожидать, что учреждение это будет сильным и удовлетворять своему двойному призванию быть и обвинителем, и блюстителем закона»18.
Суть реорганизации прокуратуры в соответствии с основными принципами судебной реформы 1864 г. состояла в ограничении прокурорского надзора исключительно судебной областью, возложении на прокурора функций поддержания государственного обвинения в суде и в таком усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически превращал прокуроров в руководителей предварительного расследования19. В связи с этим менялась и система органов прокурорского надзора: губернская прокуратура должна была уступить место прокуратуре, создаваемой в судебных округах20. Но проведение судебной реформы шло медленно, оно закончилось лишь к началу XX в. Поэтому в 60-90-е гг. XIX в. в прокурорском надзоре существовали одновременно две подсистемы: губернская и «судебная» прокуратура. Причем как та, так и другая претерпели в этот период заметные изменения21.
18 Буцковский Н. О деятельности прокурорского надзора вследствие отделения обвинительной власти от судебной. СПб., 1867. С. 9. URL: http://garant.ru/
19 См. о функциях прокуратуры того периода времени, например: Познанский А. Н. Указ. соч. С. 3-4.
20 По этому поводу А. Г. Звягинцев отмечает, что «после введения Судебных уставов начинается постепенно вытеснение из прокурорского надзора основного звена местной прокуратуры - губернских и уездных прокуроров и стряпчих. В законе от 7 марта 1866 года отмечается, что по мере упразднения должности губернских и уездных прокуроров, существующий надзор со стороны должностных лиц ведомства Министерства юстиции за губернскими, уездными и городскими установлениями прекращается» (Звягинцев А. Г. Указ. соч. С. 119).
21 В это время выдвигались и предложения, сводившиеся к расширению функций общего надзора прокуратуры. Причем в этом вопросе сходились во взглядах и реакционеры, и либералы. Так, в 1896 г. крупнейший российский судебный деятель А. Ф. Кони писал: «Упразднение... обязанностей по надзору за ходом несудебных дел следует признать большою ошибкою составителей судебных уставов». Он нашел образное сравнение реорганизации прокуратуры 1864 г.:
236
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2014-№ 3
С. Н. Бабаев
В апреле 1866 г. новые прокуроры и их товарищи приступили к своим обязанностям лишь в десяти губерниях, а также в Петербургской и Московской судебных палатах. Составители Судебных уставов исходили из невозможности распространить действие новых законов сразу на всей территории империи. Той же комиссии, которая занималась подготовкой Уставов, но под новым наименованием («Комиссия, высочайше учрежденная для окончания работ по преобразованию судебной части»), было поручено введение их в действие. Одним из итогов ее работы стало новое Положение о губернской прокуратуре. Оно было представлено министром юстиции в Государственный совет 27 ноября 1865 г., а 7 марта 1866 г. мнение Государственного совета, утвержденное императором, получило силу закона22.
Это Положение действовало во всех губерниях, где еще не приступили к работе общие суды и соответствующие прокуроры. Таким образом, в данном акте, сохраняя губернскую прокуратуру, законодатель стремился максимально приблизить ее к суду, сократив по возможности функции общего надзора.
В отличие от новой прокуратуры губернская вначале не принимала на себя функции обвинительной власти. Кроме того, за ней сохранялись некоторые обязанности надзора за местами лишения свободы, за губернскими по крестьянским делам присутствиями, за губернскими правлениями, полицией и другими органами.
Губернские прокуроры оставались в непосредственном подчинении министру юстиции. Товарищи губернского прокурора в отличие от прежних стряпчих подчинялись только прокурору и были независимы от губернской администрации, что впоследствии было подтверждено определениями первого департамента Сената от 20 января 1872 г. и 7 марта 1874 г.23
По условиям того времени, с учетом порядков, царивших в российских судах до 1864 г., реформа, без сомнения, была крупным шагом вперед. Существенно изменила свое лицо прокуратура, появились судебные следователи; стала более понятной и доступной система судов; судопроизводство начало осуществляться на принципах гласности и устности, состязательности и признания права на защиту; в суды уверенно проник так называемый народный элемент - избираемые мировые судьи и присяжные заседатели. Наконец-то была организована адвокатура, которую всерьез побаивались предшественники Александра II.
Итак, во второй половине XIX в. развитие системы прокурорского надзора проходило в двух основных направлениях: вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны; усиление надзора за судами и адвокатурой и наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта24. Органы прокуратуры составляли часть судебного ведомства
«В торопливом осуществлении страстного желания поскорее расчистить для новых насаждений место, поросшее бурьяном и полусгнившими деревьями, был срублен дуб, стоявший на страже леса» (Кони А. Ф. Дмитрий Александрович Ровинский // Собр. соч. М., 1968. T. 5. С. 7). В. Я. Фукс утверждал также, что «в столь обширном государстве, как Россия, прежний прокурорский надзор представлял самую надежную гарантию для правильного, единообразного и повсеместного исполнения законов всеми теми многочисленными учреждениями, которые не примыкали к судебному механизму» (Фукс В. Я. Следователи, обвинители, защитники // Русский вестник. 1866. Янв. С. 119).
22 См.: ПСЗ. T. 41. № 43077.
23 См. об этом: Бессарабов В. Г. Пореформенная российская прокуратура (1864-1917 гг.) // Журнал рос. права. 2002. № 10.
24 См., например: Дореволюционные юристы о прокуратуре : сб. статей / науч. ред., сост. С. М. Казанцев. СПб., 2001. С. 19.
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2014-№ 3
237
Организация судебной власти и правоохранительной деятельности
и учреждались при соответствующих судебных инстанциях. Однако организационная вертикаль прокуратуры строилась отдельно от судебной, хотя в соответствии с уставами 1864 г. обе они подчинялись министру юстиции, занимавшему одновременно и должность генерал-прокурора. Итогом судебной реформы стало ограничение прокурорского надзора исключительно судебной сферой, в том числе путем возложения на прокурора функций государственного обвинителя в суде. Главным назначением прокуратуры рассматриваемого периода стало представление интересов государственного обвинения, эта деятельность велась по двум направлениям: на этапе возбуждения уголовного преследования и предварительного следствия и на этапе судебного разбирательства, а также прокуратуре принадлежало право протеста против судебных определений и приговоров. Положением о губернской прокуратуре 1866 г. судебная прокуратура наряду с губернской стала участвовать в деятельности отдельных административных органов, а также в управлении тюрьмами.
Бабаев Сергей Николаевич,
кандидат юридических наук, доцент кафедры организации судебной власти
и правоохранительной деятельности Воронежского государственного университета
Тел8-910-341-20-23
238
СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ И УГОЛОВНЫЙ ПРОЦЕСС-2014-№ 3
