CC BY
121ПЕРЕСМОТР СУДЕБНЫХ АКТОВ В ПОРЯДКЕ НАДЗОРА
УДК 342.9
Р. О. Опалев
Российский государственный университет правосудия
ПРОИЗВОДСТВО ПО ПЕРЕСМОТРУ СУДЕБНЫХ АКТОВ В ПОРЯДКЕ НАДЗОРА В ПРАВЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
В статье дается характеристика современного надзорного производства в праве административного судопроизводства Российской Федерации. Опровергается позиция зарубежных и некоторых отечественных специалистов о необходимости отказаться от данного правового института проверки вступивших в законную силу судебных актов по административным делам.
К л ю ч е в ы е с л о в а: надзорное производство, административное судопроизводство, административное дело.
SUPERVISORY REVIEW PROCEEDINGS IN LAW OF ADMINISTRATIVE JUDICIAL PROCEEDINGS
The article gives a description of modern supervisory review proceedings in law of administrative judicial proceedings of the Russian Federation. The point of view of foreign and some domestic experts on the need to abandon this legal institution of verification of judicial acts on administrative cases that have entered into legal force is refuted.
K e y w o r d s: supervisory review proceedings, administrative judicial proceedings, administrative case.
Одной из проблем современного права административного судопроизводства, заслуживающих, на наш взгляд, внимания при обсуждении эффективности судебной защиты прав граждан и организаций по административным делам, является проблема надзорного производства.
Представляется, что институт пересмотра судебных постановлений в порядке надзора является одним из достижений отечественной (советской) процессуально-правовой мысли1, исключительным, но важным средством обеспечения законности, в том числе в сфере публичных правоотношений. Несмотря на предложения ряда зарубежных коллег о необходимости отказаться от данного института2, он остается востребованным, поскольку на современном этапе развития общественных отношений и их правового регулирования существуют сложные с правовой точки зрения дела3, правильное разрешение которых в некоторых случаях требует прохождения дела через все существующие стадии пересмотра судебных актов4.
© Опалев Р. О., 2022
При этом стоит согласиться с тем, что в современной своем виде надзорное производство, к сожалению, утратило уникальные и ценные черты, заложенные в советский период развития процессуального права. Представляется, что это произошло в связи с чрезмерными стремлениями соответствовать европейским рекомендациям и стандартам в сфере правосудия. Такое соответствие, на наш взгляд, в целом давно достигнуто (см. об этом ниже). Желательно теперь, сохраняя достигнутый уровень, возродить в надзорном производстве некоторые исконно присущие ему особенности, которые делали и могли бы в дальнейшем сделать это производство более востребованным на практике. В данном плане не вызывают возражений, например, идеи о том, что судебный надзор должен осуществляться исключительно в интересах обеспечения законности в той или иной сфере общественных отношений, но не в целях защиты прав, свобод, законных интересов конкретных субъектов правоотношений5. Отдельного обсуждения, на наш взгляд, может заслуживать и вопрос об изменении (например, расширении) состава
суда надзорной инстанции, рассматривающего административные дела.
Звучащая же в адрес российской правовой системы критика о наличии в ней двух или трех, включая надзор, кассационных инстанций не видится безусловно убедительной. Само по себе наличие нескольких имеющих близкую правовую природу процедур пересмотра судебных актов не является, на наш взгляд, чем-то предосудительным или крайне нелогичным. Такая модель может быть обусловлена качеством решений судов нижестоящих инстанций, различием оснований для пересмотра, квалификацией судей, рассматривающих жалобы на разных уровнях судебной системы, и другими заслуживающими внимания причинами. Безусловно, детали регулирования и соотношение разных процедур пересмотра нуждаются в отдельном самостоятельном исследовании6. Отметим лишь, что Россия не является единственной страной, имеющей несколько одноименных процедур пересмотра судебных актов, следующих друг за другом. Широко известен, в частности, опыт Великобритании, в которой действуют несколько уровней апелляции (первая и вторая)7.
Поскольку судебный надзор в административном судопроизводстве выступает наиболее уникальной чертой отечественного административного судопроизводства, вызывающей наибольшую критику у западных и даже российских специалистов, полагаем необходимым подробнее остановиться на характеристике данного производства, чтобы опровергнуть утверждения о его несоответствии европейским стандартам осуществления правосудия.
Высказанная ранее Европейским судом по правам человека критика положений российского законодательства, регулирующих процедуру пересмотра судебных актов в порядке надзора, состояла, в частности, в следующем.
Отмена вышестоящим судом в порядке надзора по протесту прокурора или иного должностного лица судебного решения, которое вступило в силу и стало обязательным, может сделать права стороны процесса иллюзорными и нарушить принцип правовой определенности (см. постановление Большой Палаты Европейского суда по правам человека по делу «Брумареску против Румынии» (Brumarescu v. Romania), жалоба № 28342/95, ECHR 1999-VII, § 62, и постановление Европейского суда по правам человека по делу «Рябых против Российской Федерации» (Ryabykh v. Russia) от 24 июля 2003 г., жалоба № 52854/99, § 56-58). Более того, отмена судебного решения после того, как оно стало окончательным и не под-
лежащим обжалованию, представляет собой вмешательство в право выгодоприобретателя по судебному решению на уважение его собственности (см. постановление Европейского суда по правам человека по делу «Брумареску против Румынии», § 74, и постановление Европейского суда по правам человека по делу «Рябых против Российской Федерации», § 61)8.
Ранее существовавшая процедура предусматривала отмену вступившего в силу и обязательного судебного решения вышестоящим судом по протесту, принесенному представителем органа государственной власти, чье полномочие по принесению такого протеста не было ограничено каким-либо сроком, с тем чтобы судебное решение могло быть оспорено на протяжении неопределенного срока (см. постановления Европейского суда по правам человека по делу «Рябых против Российской Федерации» (Ryabykh v. Russia), жалоба № 52854/99, ECHR 2003-X, § 52, 54-56, по делу «ОАО «Росэлтранс» против Российской Федерации» (Roseltrans v. Russia) от 21 июля 2005 г., жалоба № 60974/00, § 27-28, и по делу «Волкова против Российской Федерации» (Volkova v. Russia) от 5 апреля 2005 г., жалоба № 48758/99, § 34-36). По мнению Европейского суда по правам человека, такая процедура была несовместима с принципом «правовой определенности» и правом заявителя на суд, гарантированными п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Европейский суд по правам человека особо подчеркивал в постановлениях по названным делам, что «старая» процедура пересмотра дел в порядке надзора использовалась с целью проведения повторного слушания по спору, который был урегулирован в судебном порядке (см. постановление Европейского суда по правам человека по делу Рябых, а также см., mutatis mutandis, постановление Европейского суда по правам человека по делу «Праведная против Российской Федерации» (Pravednaya v. Russia) от 18 ноября 2004 г., жалоба № 69529/01, § 25). Тем не менее сама возможность наличия двух мнений по одному вопросу не является основанием для повторного рассмотрения дела. Полномочие вышестоящего суда по отмене или внесению изменений во вступившее в законную силу и обязательное судебное решение должно реализовываться исключительно для исправления существенных ошибок.
Кроме того, отрицательно оценивалось Европейским судом по правам человека ранее действовавшее правовое регулирование надзорного производства, согласно которому полномочие председателя суда по отмене решений других
судей об отказе в передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции не ограничено какими-либо сроками (см. решение Европейского суда по правам человека по делу «Денисов против Российской Федерации» (Denisov v. Russia) от 6 мая 2004 г., жалоба № 33408/03); было не ясно, по каким основаниям председатель суда может принять решение об отмене определения судьи-докладчика9.
Следует дать подробный комментарий статьям КАС РФ, регулирующим производство в суде надзорной инстанции, чтобы показать, что действующее правовое регулирование не только избавлено от выявленных ранее недостатков, но и обладает достоинствами, выработанными отечественной правовой доктриной и судебной практикой на протяжении долгих лет существования и развития в нашей стране институтов проверки (пересмотра) вступивших в законную силу судебных актов.
Единственным судебным органом, обладающим правом пересмотра судебных актов в порядке надзора, выступает сегодня Президиум Верховного Суда Российской Федерации. Лицами, наделенными правом инициировать надзорное производство путем подачи надзорной жалобы, являются в настоящее время лица, участвующие в деле, а также иные лица, считающие, что их права, свободы и законные интересы нарушены вступившим в законную силу судебным актом.
Часть 2 ст. 332 КАС РФ содержит подробный перечень судебных актов, которые могут быть объектами надзорного пересмотра. Данный перечень свидетельствует о том, что судебный акт может быть обжалован в порядке надзора, если исчерпаны либо отсутствуют иные возможности его обжалования, что соответствует позиции Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которой производство по пересмотру вступивших в законную силу судебных постановлений как дополнительный способ обеспечения правосудности судебных постановлений предполагает возможность его использования только в случае, если заинтересованным лицом были исчерпаны все обычные (ординарные) способы обжалования судебного постановления до его вступления в законную силу10.
Согласно части 3 ст. 332 КАС РФ Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители имеют право на обращение с представлением о пересмотре судебных актов в порядке надзора, если в рассмотрении соответствующего дела участвовал прокурор.
Кроме того, надзорное представление может быть принесено в интересах лиц, не
привлеченных к участию в деле, если судебными актами разрешен вопрос об их правах или обязанностях. Необходимость принесения надзорного представления в защиту прав, свобод и законных интересов указанных лиц должна быть мотивирована применительно к требованиям ч. 1 ст. 39 КАС РФ.
Согласно ч. 3 ст. 333 КАС РФ пропущенный по уважительным причинам срок подачи надзорных жалобы, представления может быть восстановлен только в том случае, если обстоятельства, послужившие причиной его пропуска, имели место (выделено мной. — Р. О.) в период не позднее 12 месяцев со дня вступления обжалуемого судебного акта в законную силу или если заявление подано лицом, не участвовавшим в административном деле, о правах и обязанностях которого суд принял судебный акт, со дня, когда это лицо узнало или должно было узнать о нарушении его прав, свобод и законных интересов обжалуемым судебным актом.
Изложенное правило о восстановлении срока по своему буквальному содержанию отличается от того, что закреплено в настоящее время в ч. 5 ст. 3081 АПК РФ. При определении момента окончания пресекательного срока, за пределами которого восстановление срока обращения в суд надзорной инстанции невозможно, юридическое значение имеет не момент подачи заявления о восстановлении срока, а момент отпадения обстоятельств, препятствовавших подаче надзорной жалобы. Так, если тяжелое заболевание гражданина прекратилось через 11 месяцев после вступления судебного акта в законную силу, а надзорная жалоба подается им через 12 месяцев и 3 дня после его вступления в законную силу, то согласно буквальному толкованию комментируемой нормы КАС РФ срок подачи жалобы может быть восстановлен. При этом, полагаем, что подача надзорной жалобы в любом случае должна состояться в разумный срок после отпадения обстоятельств, препятствовавших обращению в суд надзорной инстанции. Напротив, согласно буквальному смыслу ч. 5 ст. 3081 АПК РФ лицо, не имевшее в течение всего пресека-тельного срока возможности обратиться в суд надзорной инстанции, теряет возможность подачи надзорной жалобы, что далеко не во всех случаях может быть признано справедливым, обеспечивающим эффективную защиту прав граждан и организаций.
Поскольку при разрешении вопросов о восстановлении срока подачи надзорных жалобы, представления объективно существуют элементы судебного усмотрения, у Председателя
Верховного Суда Российской Федерации, его заместителя сохранены традиционные для отечественного процессуального права механизмы контроля за реализацией усмотрения судьи. Председатель или его заместитель вправе не согласиться с определением судьи о восстановлении пропущенного срока подачи надзорных жалобы, представления или об отказе в его восстановлении и самостоятельно вынести определение об отказе в восстановлении пропущенного срока подачи надзорных жалобы, представления или о его восстанов-лении11.
После первого этапа стадии пересмотра судебных актов в порядке надзора, заключающегося в проверке формальных требований, закрепленных в ст. 332—334 КАС РФ, которые касаются содержания надзорных жалоб, представлений, прилагаемых к ним документов, а также соблюдения срока и порядка их подачи, следует второй этап надзорного производства. На втором этапе надзорного производства судья Верховного Суда Российской Федерации изучает надзорные жалобу, представление по материалам, приложенным к жалобе, представлению, либо по материалам истребованного административного дела на предмет наличия оснований для их передачи на рассмотрение в судебном заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации. При этом судья ориентируется на основания для отмены или изменения судебных актов в порядке надзора, сформулированные в ст. 341 КАС РФ12.
Высший судебный орган Российской Федерации способен осуществлять пересмотр вступивших в законную силу актов правосудия лишь в ограниченном числе случаев и в исключительном порядке. Поэтому вопрос о передаче надзорных жалобы, представления на рассмотрение в судебном заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации требует тщательной и очень большой аналитической проработки, направленной на изучение обстоятельств административного дела, судебной практики, складывающейся при разрешении аналогичных административных дел в стране в целом, толкование соответствующих норм международного права. Принимая во внимание эти особенности, КАС РФ предусматривает возможность продления срока рассмотрения надзорных жалобы, представления Председателем Верховного Суда Российской Федерации, его заместителем, но не более чем на два месяца.
Изучение надзорных жалобы, представления осуществляется без проведения судеб-
ного заседания, заслушивания мнений лиц, участвующих в деле. Вместе с тем, как указал Конституционный Суд Российской Федерации при толковании аналогичных норм ГПК РФ, исходя из конституционного требования равенства в праве на судебную защиту и с учетом права не обращавшихся с надзорной жалобой (представлением) лиц правомерно полагать, что вступившее в законную силу судебное постановление действует, должно обеспечиваться обязательное извещение названных лиц об обжаловании судебного постановления и о передаче дела для рассмотрения в суд надзорной инстанции по существу13.
В рамках второго этапа надзорного производства судья Верховного Суда наделен полномочием истребовать административное дело из суда нижестоящего звена судебной системы, что влечет увеличение срока рассмотрения надзорных жалобы, представления (ч. 1 ст. 336 КАС РФ), а также дает судье право вынести определение о приостановлении исполнения судебного акта до окончания производства в суде надзорной инстанции при наличии просьбы об этом в надзорных жалобе, представлении или ином отдельном процессуальном документе (заявлении, ходатайстве). Соответствующая просьба должна быть мотивирована. В качестве мотивов может быть указано, например, на то, что исполнение судебного акта до окончания рассмотрения дела в суде надзорной инстанции нанесет вред интересам неопределенного круга лиц или иным публичным интересам, сделает невозможным либо крайне затруднительным восстановление прав лица, обратившегося с надзорной жалобой.
По результатам изучения надзорных жалобы, представления судья Верховного Суда Российской Федерации принимает процессуальное решение в форме определения, указанного в ст. 338 либо в ст. 339 КАС РФ.
Процессуальное законодательство не содержит и вряд ли может содержать лишь абсолютно определенные критерии для решения вопроса о передаче дела на рассмотрение в судебном заседании суда надзорной инстанции. Правовое регулирование оснований совершения соответствующих процессуальных действий осуществляется с использованием оценочных понятий (см. ст. 341 КАС РФ). Поскольку при разрешении указанного правового вопроса объективно существуют элементы судебного усмотрения, законодателем сохранены традиционные механизмы контроля за реализацией усмотрения судьи Верховного Суда Российской Федерации со стороны Председателя Верховного Суда Российской Федерации, его
заместителя, которые вправе не согласиться с определением об отказе в передаче надзорных жалобы, представления для рассмотрения в судебном заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации и вынести определение о его отмене и передаче надзорных жалобы, представления с административным делом для рассмотрения в судебном заседании Президиума Верховного Суда Российской Фе-
дерации14.
Убеждены, что при этом сохраняет значение правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, высказанная в рамках толкования аналогичных норм ГПК РФ, согласно которой указанное полномочие Председателя Верховного Суда Российской Федерации, его заместителя может быть реализовано только при наличии соответствующего обращения лица, подававшего надзорную жалобу (представление). Такое обращение может рассматриваться как обжалование вынесенного судьей определения, являясь, по сути, отдельным этапом производства в суде надзорной инстанции, и допустимо только в пределах срока подачи надзорных жалобы, представления. Председатель Верховного Суда Российской Федерации, заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации в случае обращения к ним заинтересованного лица принимают решение в такой же процедуре, в те же сроки и исходя из тех же оснований, которые предусмотрены для решения рассматривающим надзорную жалобу (представление) судьей вопросов об истребовании дела и о передаче дела для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции, поскольку в противном случае имела бы место не урегулированная законом процессуальная деятельность15.
Как сказано Конституционным Судом Российской Федерации: «Само по себе введение предварительной процедуры рассмотрения надзорных жалоб (представлений), в рамках которой определяются правовые основания для дальнейшего движения дела (истребования дела, передачи его для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции) исходя из доводов, изложенных в жалобе (представ -лении), и содержания обжалуемых судебных постановлений (материалов истребованного дела), отвечает правовой природе и предназначению надзорного производства и не может расцениваться как не совместимое с правом каждого на судебную защиту и на справедливое судебное разбирательство, при том что при рассмотрении дела по существу судом надзорной инстанции в отношении сторон и
иных участвующих в нем лиц обеспечивается соблюдение основных процессуальных принципов и гарантий. Кроме того, <...> во всяком случае — как при решении вопроса о наличии или отсутствии оснований для истребования дела, так и при решении вопроса о наличии или отсутствии оснований для передачи дела в суд надзорной инстанции для рассмотрения по существу — необходимо вынесение мотивированного определения»16.
Как указано Конституционным Судом Российской Федерации, поскольку пересмотр судебных постановлений в порядке надзора выступает в качестве дополнительной гарантии реализации конституционного права на судебную защиту и обеспечения правосудно-сти судебных решений, когда исчерпаны все средства защиты в судах общей юрисдикции первой и второй инстанций, основания такого пересмотра не должны открывать возможность надзорного производства лишь с целью исправления судебных ошибок, подлежащих устранению в обычных (ординарных) судебных процедурах проверки судебных постановлений, не вступивших в законную силу.
Отмена или изменение судебного постановления в порядке надзора допустимы лишь в случае, если в результате судебной ошибки, имевшей место в ходе предшествующего разбирательства и повлиявшей на исход дела, существенно нарушены права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы неограниченного числа лиц, иные защищаемые законом публичные интересы. Основанием для отмены или изменения судебного постановления нижестоящего суда не может быть единственно другая точка зрения суда надзорной инстанции на то, как должно было быть разрешено дело17.
Изложенная позиция Конституционного Суда Российской Федерации последовательно реализована в КАС РФ. Согласно данному Кодексу пересмотр вступивших в законную силу судебных актов по административным делам осуществляется лишь в случае, если исчерпаны либо отсутствуют иные возможности их обжалования. При этом основания для передачи надзорных жалобы, представления с административным делом для рассмотрения в судебном заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации, вытекающие из положений ст. 341 КАС РФ, согласуются с основаниями, указанными Конституционным Судом Российской Федерации.
Предварительному выявлению данных оснований служит этап рассмотрения (изучения) надзорных жалоб, представлений судьей
Верховного Суда Российской Федерации — процедура допуска (фильтрации) надзорных жалоб (представлений) для рассмотрения в судебном заседании. Организацией и качеством работы на данном этапе надзорного производства определяется эффективность деятельности Президиума Верховного Суда Российской Федерации. Так, в случае, если в Президиум будут часто передаваться дела, в которых отсутствуют основания для отмены или изменения судебных актов в порядке надзора, высший судебный орган страны не сможет надлежащим образом выполнять свои функции по устранению фундаментальных ошибок судебной практики, оказывающих существенное влияние на интересы широкого круга лиц и решение стоящих перед российским правосудием задач18.
В ст. 340 КАС РФ последовательно и полно изложен апробированный многолетней судебной практикой применения гражданского процессуального законодательства порядок рассмотрения надзорных жалоб, представлений в судебном заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации.
Следует отметить, что по смыслу положений ст. 340 КАС РФ судом надзорной инстанции рассматриваются вопросы права. При этом проверяются и устанавливаются именно фундаментальные ошибки правоприменения. На данном этапе административного судопроизводства не осуществляется доказывание обстоятельств материально-правового характера (не проводятся судебная экспертиза, допрос свидетелей). Суд изучает лишь материалы административного дела и объяснения лиц, участвующих в нем, которые по общему правилу должны состоять из аргументов правового характера, а не утверждений о наличии или отсутствии материально-правовых фактов, устанавливаемых на стадии производства в суде первой инстанции либо на стадии производства в суде апелляционной инстанции.
Вместе с тем, с точки зрения автора, суд надзорной инстанции, выступая, как и суд кассационной инстанции, в качестве суда права, обладает полномочиями устанавливать процессуально-правовые факты (например, факты неподведомственности дела, отсутствия оснований для участия в нем), а также проверять соответствие выводов судов нижестоящих инстанций установленным ими обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, поскольку проверяя данные аспекты обоснованности судебных актов, суды проверяют и законность судебных актов. Кроме того, видится, что Президиум Верховного Суда Российской
Федерации при необходимости не лишен права проверить правильность толкования нормы права с оценочным понятием применительно к обстоятельствам административного дела19.
Как следует из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку проверка вступивших в законную силу судебных актов означает, по существу, возможность преодоления окончательности этих судебных актов, законодатель должен устанавливать такие институциональные и процедурные условия их пересмотра в порядке надзора, которые исключали бы возможность затягивания или необоснованного возобновления судебного разбирательства и тем самым обеспечивали бы справедливость судебного решения и вместе с тем — правовую определенность, включая признание законной силы судебных решений, их неопровержимости (res judicata), без чего недостижим баланс публично-правовых и частноправовых интересов.
Пересмотр в порядке надзора судебных актов, вступивших в законную силу, возможен лишь как дополнительная гарантия законности таких актов и предполагает установление особых оснований и процедур производства в данной стадии процесса, соответствующих ее правовой природе и предназначению. Акт суда, который уже вступил в законную силу, может быть изменен или отменен в порядке надзора лишь в исключительных случаях, когда в результате ошибки, допущенной в ходе предыдущего разбирательства и предопределившей исход дела, существенно нарушены права и законные интересы, защищаемые в судебном порядке, которые не могут быть восстановлены без устранения или изменения ошибочного судебного акта.
Отмена или изменение судебного постановления в порядке надзора допустимы лишь в случае, если в результате судебной ошибки, имевшей место в ходе предшествующего разбирательства и повлиявшей на исход дела, существенно нарушены права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы неограниченного числа лиц, иные защищаемые законом публичные интересы. Основанием для отмены или изменения судебного постановления нижестоящего суда не может быть единственно другая точка зрения суда надзорной инстанции на то, как должно было быть разрешено дело. Как неоднократно указывал Европейский Суд по правам человека в постановлениях, касающихся производства в порядке надзора по гражданским делам в Российской Федерации, принцип res judicata предполагает, что ни одна из сторон не
может требовать пересмотра окончательного и вступившего в законную силу постановления только в целях проведения повторного слушания и получения нового постановления; одна лишь возможность наличия двух точек зрения по одному и тому же вопросу не может являться основанием для пересмотра (п. 52 постановления от 24 июля 2003 г. по делу «Рябых против России»). Иной подход приводил бы к несоразмерному ограничению принципа правовой определенности.
Основания для отмены или изменения вступивших в законную силу судебных постановлений должны отвечать конституционно значимым целям и в соответствии с принципом соразмерности не нарушать баланса справедливости судебного решения и его стабильности20.
Из текста ст. 341 КАС РФ видно, что изложенные правовые позиции последовательно реализованы в Кодексе. Основания для передачи надзорных жалобы, представления с административным делом для рассмотрения в судебном заседании Президиума Верховного Суда Российской Федерации, сформулированные в ст. 341 КАС РФ, согласованы с указанными выше основаниями.
Прямо не указывалось Конституционным Судом Российской Федерации лишь основание, предусмотренное п. 3 ст. 341 КАС РФ, согласно которому обжалуемый в порядке надзора судебный акт подлежит отмене или изменению, если суд надзорной инстанции установит, что он нарушает единообразие в толковании и применении судами норм права.
При этом оценочное понятие единообразия в толковании и применении судами норм права имеет в российском праве длительную историю своего существования и развития, берущую начало еще с Устава гражданского судопроизводства 1864 г.21
Следует также отметить, что согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нечеткость основания для отмены или изменения судебных актов в порядке надзора сама по себе не может расцениваться как недопустимое явление; предоставление суду надзорной инстанции определенной свободы усмотрения при решении вопроса о наличии или отсутствии оснований для отмены или изменения судебных постановлений в порядке надзора — при условии единообразного толкования соответствующей нормы в процессе правоприменения — не противоречит принципу доступности правосудия и отвечает роли, месту и полномочиям суда как независимого органа правосудия22.
В настоящее время полномочия суда надзорной инстанции, реализуемые им по итогам рассмотрения надзорной жалобы, представления, по своему содержанию аналогичны полномочиям суда кассационной инстанции (см. ст. 329 КАС РФ).
Отличие заключается лишь в основаниях, дающих судам кассационной, надзорной инстанций право выйти за пределы доводов кассационных (надзорных) жалобы, представления. Согласно ч. 2 ст. 329 КАС РФ суд кассационной инстанции вправе выйти за пределы доводов кассационных жалобы, представления по административным делам, затрагивающим интересы неопределенного круга лиц, а также по делам, указанным в определенных главах 28-311 данного Кодекса, в которых затрагиваются интересы физического лица. Усмотрение Президиума Верховного Суда Российской Федерации при решении вопроса о возможности выйти за пределы доводов надзорных жалобы, представления носит более широкий характер. Президиум вправе реализовать такую возможность по любой категории административных дел в интересах законности23.
Постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации вступает в законную силу со дня его принятия, не может быть обжаловано, однако может быть пересмотрено данным судебным органом по новым или вновь открывшимся обстоятельствам24.
Всё вышеизложенное позволяет, на наш взгляд, говорить о том, что предусмотренное КАС РФ надзорное производство соответствует европейским стандартам судебной защиты прав. В исключительных случаях такое производство может оказаться востребованным в целях эффективной судебной защиты прав конкретных лиц и защиты интересов общества в целом. Никакой необходимости в отказе от данного вида пересмотра вступивших в законную силу судебных актов по административным делам в настоящее время не имеется.
В целом же в теории и практике административного судопроизводства остается значительное число вопросов, касающихся применения и развития положений законодательства, регулирующих проверку законности и обоснованности судебных актов по административным делам, требующих своего дальнейшего специального исследования и обсуждения.
1 См. об этом, например: Комиссаров К. И. Задачи судебного надзора в сфере гражданского судопроизводства // Российский ежегодник гражданского и арбитражного процесса. 2009. № 7. С. 427-547 ;
Малешин Д. Я. Культурологические особенности отечественного производства в суде надзорной инстанции // Юридический мир. 2011. № 1. С. 52-59 ; Пучин-ский В. К. Пересмотр судебных постановлений в порядке надзора в советском гражданском процессе. СПб., 2007. С. 21 ; и др.
2 См., например: Pudelka Jurg (Hrsg.) Verwaltungs-prozess : Konzeption, Modellgesetz und Kommentierung = Административно-процессуальный кодекс : концепция, модельный закон и комментирование. Berlin, 2014. С. 119.
3 См., например: Постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 18 сентября 2019 г. № 11-ПВ19. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 См.: Комментарий к Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (постатейный, научно-практический) / под ред. В. В. Яркова. М., 2016. С. 1230 (автор соответствующего комментария - Р. О. Опалев).
5 См.: Борисова Е. А. Кассация по гражданским делам. М., 2020. С. 115 ; Жуйков В. М. Надзорное производство в гражданском процессе // Закон. 2021. № 7. С. 60.
6 См. об этом, например: Никитин С. В., Паца-ция М. Ш. Вторая кассация в арбитражном процессе : генезис, итоги процессуальной деятельности и перспективы единообразия судебной практики // Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. 2021. Т. 25. С. 434460.
7 См. об этом, например: Котельников А. Г. Пересмотр судебных актов в странах общего права (на примере Англии и Британских Виргинских островов) // Закон. 2021. № 7. С. 158.
8 По вопросу приемлемости жалобы № 55609/00 «Роза Александровна Ситохова (Roza Aleksandrovna Sitokhova) против Российской Федерации» : решение Европейского суда по правам человека от 2 сентября 2004 г. Доступ из справ.-правовой системы «Консуль-тантПлюс».
9 По делу «Гавриленко (Gavrilenko) против Российской Федерации» (жалоба № 30674/03) : постановление Европейского суда по правам человека от 15 февраля 2007 г. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
10 По делу о проверке конституционности положений статей 16, 20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382, 383, 387, 388 и 389 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Кабинета Министров Республики Татарстан, жалобами открытых акционерных обществ «Нижнекамскнефтехим» и «Ха-касэнерго», а также жалобами ряда граждан : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 г. № 2-П. Доступ из справ.-пра-вовой системы «КонсультантПлюс». (Далее - Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 г. № 2-П.)
11 См.: Комментарий к Кодексу административного судопроизводства... С. 1230-1233.
12 См.: Там же. С. 1239.
13 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 г. № 2-П.
14 См.: Комментарий к Кодексу административного судопроизводства. С. 1239-1241.
15 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 г. № 2-П.
16 Там же.
17 Там же.
18 См.: Комментарий к Кодексу административного судопроизводства. С. 1243-1244.
19 См. подробнее об этой проблематике: Опалев Р. О. Оценочные понятия в арбитражном и гражданском процессуальном праве. М. : ВолтерсКлувер, 2008. С. 155-157 и др. ; Его же. Переоценка обстоятельств и доказательств в практике арбитражных судов кассационной инстанции // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. № 5 ; Его же. Переоценка обстоятельств, доказательств и выводов арбитражными судами кассационной инстанции // Арбитражная практика. 2009. № 10 ; Его же. Переоценка обстоятельств и доказательств в практике арбитражных судов кассационной инстанции // Налоги. 2009. № 12 ; Мартемьянов В. Б., Мурзин Д. В., Опалев Р. О., Петров Е. Ю., Хорошун Ю. Л. Проблемы применения норм главы 25 Гражданского кодекса Российской Федерации «Ответственность за нарушение обязательств» // Вестник Федерального арбитражного суда Уральского округа. 2010. № 4. С. 44-46 ; Опалев Р. О. Вопросы судопроизводства в арбитражных судах : решения и аргументы, которыми можете воспользоваться и вы. С. 242-250 ; Его же. Полномочия арбитражных судов кассационной инстанции по проверке обоснованности судебных актов // Арбитражный и гражданский процесс. 2014. № 10.
20 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 г. № 2-П.
21 См. об этом подробнее: Ефимов А. Е. Надзорное производство в арбитражном процессе. М., 2007. С. 153-173 ; Кожемяко А. С. Кассационное производство в арбитражном суде : теория и практика. М., 2004. С. 14 и др. ; Опалев Р. О. Оценочные понятия в арбитражном и гражданском процессуальном праве. С. 126-128, 189 ; Терехова Л. А. Надзорное производство в гражданском процессе : проблемы развития и совершенствования. М., 2009. С. 122-126.
22 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 5 февраля 2007 г. № 2-П.
23 См. доктринальные дискуссии по поводу понятия интересов законности: Борисова Е. А. Проверка судебных актов по гражданским делам. М. : Городец, 2005. С. 231-240.
24 См.: Комментарий к Кодексу административного судопроизводства. С. 1247-1252.
Российский государственный университет правосудия
Опалев Р. О., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского и административного судопроизводства
e-mail: CivilRAP@yandex.ru
Russian State University of Justice Opalev R. O., Candidate of Laws, Associate Professor, Assistant Professor of the Department of Civil and Administrative Judicial Procedure
e-mail: CivilRAP@yandex.ru
