CC BY
14DOI 10.47643/1815-1337_2022_3_60 УДК 347.4
ПРОГРЕССИВНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ В ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) ЗАКУПОК. ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ PROGRESSIVE CHANGES IN THE LEGAL REGULATION OF THE SYSTEM OF STATE (MUNICIPAL) PROCUREMENT. LEGAL ANALYSIS AND DEVELOPMENT PROSPECTS
ФЕДИНА Любовь Михайловна,
кандидат юридических наук, Северо-Кавказский институт повышения квалификации (филиал) Краснодарского университета МВД России.
350005, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Ярославская, 128. E-mail: fedina07@inbox.ru;
Fedina Lyubov Mikhailovna,
North Caucasus Institute of advanced training (branch) Krasnodar University of the Ministry of internal Affairs of Russia, Candidate of Law. 350005, Russia, Krasnodar Territory, Krasnodar, Yaroslavskaya str., 128. E-mail: fedina07@inbox.ru
Краткая аннотация: Статья посвящена актуальной на сегодняшний день проблеме правового регулирования системы государственных (муниципальных) закупок и освоения бюджетных средств подобным образом. Прогрессивно меняющееся правовое регулирование обуславливает необходимость анализа данного явления, формирования однозначной позиции по поводу его положительного и отрицательного значения, тенденции и перспективы развития. Для этого в исследовании представлены некоторые статистические данные, а также официальное заключение органов исполнительной власти по курируемому направлению деятельности. Автором подведены итоги в части наиболее существенных изменений нормативного регулирования и представлен прогноз дальнейшего реформирования.
Abstract: The article is devoted to the current problem of legal regulation of the system of state (municipal) procurement and the use of budgetary funds in this way. Progressively changing legal regulation necessitates the analysis of this phenomenon, the formation of an unambiguous position on its positive and negative significance, trends and prospects for development. For this purpose, the study presents some statistical data, as well as the official conclusion of the executive authorities on the supervised area of activity. The author summarizes the results in terms of the most significant changes in regulatory regulation and presents a forecast for further reform.
Ключевые слова: предпринимательская деятельность, государственные нужды, контракт, конкуренция, гражданское право, административные процедуры, предпринимательское право, государственный контракт, заказчик, поставщик, госзакупка.
Keywords: business activity, public needs, contract, competition, civil law, administrative procedures, business law, government contract, customer, supplier, public procurement.
Дата направления статьи в редакцию: 03.02.2022
Дата публикации: 31.03.2022
Такое многоаспектное и комплексное правовое явление как удовлетворение государственных (муниципальных) нужд в товарах услугах и работах посредством системы закупок имеет неоднозначную правовую природу и, как следствие, затруднения правоприменения различного рода. Данным обстоятельством обуславливается постоянное реформирование нормативной базы регулирования, и в частности внесение последних «оптимизационных поправок», вступающих в законную силу уже в 2022 году. Многие научные труды1 сформированы в попытке проанализировать и изучить этот особый правовой механизм, сочетающий административно-хозяйственные признаки в рамках традиционных гражданских правоотношений по поставке товаров, оказанию услуг и выполнению работ. Правоприменитель же со своей позиции старается существовать в данных реалиях, повышать эффективность собственной предпринимательской деятельности, увеличивать получение прибыли с одной стороны, и приобретать по наиболее выгодным условиям качественный предмет госконтракта с экономией бюджетных средств, с другой.
В данном исследовании мы попытаемся проанализировать последние законодательные изменения в этой сфере и оценить эффективность их введения.
Итак, вступление в законную силу Федерального закона от 02.07.2021 №360-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»2(далее - закон 44-ФЗ), а также издание в его реализацию подзаконных нормативных правовых актов, ознаменовало несколько значительных нововведений.
В первую очередь, на наш взгляд, стоит обратить внимание на предоставление преимуществ субъектам малого предпринимательства и социально ориентированным некоммерческим организациям. В целом, новая система государственных (муниципальных) закупок ориентирована на обеспечение здоровой конкуренции и достижения равенства между поставщиками товаров (работ, услуг), что подтверждает строгая система контроля независимого проведения торгов, а также включение принципа обеспечения конкуренции в качестве одной из концептуальных идей
1 См. также: Кабытов П.П. Анализ содержания и структуры контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Вестник СПбГУ. Серия 14. Право. 2020. №3; Варавенко В.Е. Перспективы применения в России типовых договоров международной федерации инженеров-консультантов ^Ю1С) в практике публичных закупок // Право и политика. 2020. №8; Умнова М.Г. Оценка рисков компаний-поставщиков при участии в госзакупках // ЭПП. 2019. №4; Саяпина П.А. Управление рисками государственных закупок и их характер // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2019. №6-2.
2 Собрание законодательства Российской Федерации от 5 июля 2021 г. N 27 (часть II) ст. 5188
Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
основополагающего в данной сфере Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»1. Указанный принцип провозглашает необходимость создания и обеспечения равных условий для всех участников закупок. Вместе с тем, законодатель отдает явные преимущества и льготные условия для таких категорий поставщиков (подрядчиков, исполнителей) как учреждения и предприятия уголовно-исполнительной системы, социально ориентированные некоммерческие организации, малое и среднее предпринимательство. Проанализировав данные преимущества, приходим к выводу, что рассматриваемые привилегии являются не противоречием или исключением принципа обеспечения конкуренции, а частью социально-экономической политики государства и защиты более слабых участников правоотношений.
Вместе с тем, законодатель идет по пути увеличения преференций для указанной категории поставщиков (подрядчиков, исполнителей). В том числе возложение на государственного (муниципального) заказчика обязанности заключения четверти, от общего числа контрактов, с субъектами малого бизнеса, вместо порогового значения в 15%, существовавшего ранее. Кроме того, по новому законодательству предусмотрено императивное сокращение сроков оплаты по контрактам, контрагентами по которым являются социальные некоммерческие учреждения и субъекты малого и среднего предпринимательства. Таким образом, обязательная оплата по вышеуказанным государственным (муниципальным) контрактам должна быть произведена в срок до 10 дней, если извещение о проведении закупки размещено в Единой информационной системе в сфере закупок в течение 2022 года, а после 1 января 2023 года - до 7 дней.
Следующим весомым дополнением существующей правовой системы представляется дальнейшая легитимизация типовых контрактов и типовых условий. Разработанные изначально как добровольное подспорье обеих сторон сделки, в настоящее время представляют собой готовые соглашения, которые госзаказчики обязаны использовать для разработки проекта госконтракта в конкурентных процедурах и в закупках у единственного поставщика. Однако правовая коллизия состоит в том, что данные типовые соглашения не успевают подстраиваться под стремительно меняющееся законодательство и условия экономической среды. Таким образом, эти документы сохраняют свою силу и должны использоваться заказчиками до утверждения правительством РФ новых типовых условий, что в некоторых случаях приводит к противоречиям действующему законодательству. При этом Министерство финансов Российской Федерации в своем разъяснении2 по этому поводу допускает возможность возникновения противоречий условий типовых контрактов законодательству о контрактной системе, например, в разделе согласования сроков заключения и исполнения контракта. В подобных случаях Министерство советует заказчикам корректировать типовые контракты и типовые условия в соответствии с нормами закона 44-ФЗ, что, по нашему мнению, нивелирует значение такого правового механизма, как типовой государственный (муниципальный) контракт.
Так или иначе обязанность заказчика использовать типовые условия или топовые контракты, а также навязывание законодателем определенного контрагента по контракту, а именно 25% соглашений с малым предпринимательством, социально ориентированными организациями и иными субъектами всё больше приводит и без того императивно урегулированные отношения в полностью подконтрольные государству. Духа цивильного законодательства и его принципов регулирования в данных правоотношениях становится всё меньше. Мы не оцениваем это с точки зрения негативных последствий, но и развития капиталистической, саморегулируемой экономики в данной сфере не наблюдаем.
По-настоящему оптимизационными, на наш взгляд, являются поправки связанные с сокращением числа видов закупочных процедур, сроков их проведения, электронизацию и автоматизацию различных этапов проведения государственных (муниципальных) закупок.
В результате, в настоящее время госзаказчик имеет возможность проводить закупочные процедуры тремя конкурентными способами, вместо существовавших ранее одиннадцати процедур. Речь идет о конкурсе, аукционе и запросе котировок, и при этом их проведение предусмотрено только в электронной форме. Если обратиться к данным официальной статистики3, то напрашивается вывод об упразднении таких закупочных процедур как запрос предложения в связи с их невостребованностью. Так, исходя из приведенных данных, в 2021 году наиболее распространенными способами определения поставщика (подрядчика, исполнителя) являются:
- электронный аукцион - 89% в количественном и 66% в стоимостном выражении;
- запрос котировок в электронной форме - 4,5% в количественном и 0,2% в стоимостном выражении;
- открытый конкурс в электронной форме - 2,1% в количественном и 25% в стоимостном выражении.
Сущность функционирующих в настоящее время конкурентных способов определения поставщика заключается в том, что информация о закупаемых товарах, работах или услугах, то есть потребности государственного (муниципального) заказчика сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении данного вида закупки, с оглашением основных условий будущего контракта.
В связи с этим, рассматриваемая новелла, предусматривающая укрупнение и уменьшение количества способов проведения закупок, отказ от архаических и невостребованных правовых механизмов представляется наиболее удачным.
В числе прочих законодательных нововведений отметим актуальное, на наш взгляд, формирование обязательной стоимостной предк-валификации поставщиков (подрядчиков, исполнителей). Речь идет о дополнительном защитном механизме государственных и муниципальных
1 Собрании законодательства Российской Федерации от 8 апреля 2013 г. N 14 ст. 1652
2 Письмо Минфина России от 14.02.2022 № 24-01-09/10138 «О применении положений Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ в редакции Федерального закона от 02.07.2021 №360-ФЗ, а также изданных в его реализацию нормативных правовых актов»
3 Аналитический отчет по результатам осуществления мониторинга закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" по итогам 2021 года. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. URL: https://minfin.gov.ru/common/upload/Nbrary/2021/05/main/ANALITICHESKIY_QTCHET.pdf (дата обращения: 30.01.2022).
органов и учреждений от недобросовестных контрагентов. Так, с начала 2022 года при проведении любого конкурентного способа определения поставщика с начальной ценой контракта не менее 20 миллионов рублей заказчик вправе требовать от поставщика (подрядчика, исполнителя) подтверждения успешного опыта реализации госконтрактов в течение трех предыдущих лет. При этом общая сумма исполненных контрактов должна составлять не менее 20% от цены проводимой закупки.
Представляется, что данное положение, с одной стороны, приведет к ещё большему ограничению конкуренции и возможному отстранению от участия в закупке добросовестного поставщика с наиболее оптимальным соотношением цены и качества товара (работы, услуги). Но вместе с тем, дополнительная защита заказчика позволит уменьшить количество нереализованных контрактов, теневых мошеннических схем, и как следствие приведет к наиболее рациональному использование бюджетных средств.
В заключении, следует отметить, что рассмотренные проекты оптимизационных изменений были подготовлены к началу 2020 года в связи с острой необходимостью реформирования системы государственных (муниципальных) закупок, однако по известным объективным причинам реализованы в полном объеме. только к началу 2022 г. Проведенный анализ позволяет сделать вывод о частичной рентабельности и положительной динамике правоприменения. В то же время ретроспективный взгляд на становление правового регулирования правоотношений в сфере удовлетворения государственных (муниципальных) потребностей в товарах, работах и услугах с постсоветского периода позволяет сделать вывод о наличии необходимость дальнейшего постепенного реформирования этой правовой базы.
Библиогра фия:
1. Варавенко В.Е. Перспективы применения в России типовых договоров международной федерации инженеров-консультантов (FIDIC) в практике публичных закупок // Право и политика. 2020. №8;
2. Кабытов П.П. Анализ содержания и структуры контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд // Вестник СПбГУ. Серия 14. Право. 2020. №3;
3. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. URL: https://minfm.gov.ru/common/upload/library/2021/05/mam/ANALITICHESKIY_OTCHET.pdf (дата обращения: 30.01.2022).
4. Саяпина П.А. Управление рисками государственных закупок и их характер // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2019.
№ 6-2.
5. Собрание законодательства Российской Федерации от 5 июля 2021 г. N 27 (часть II) ст. 5188
6. Собрании законодательства Российской Федерации от 8 апреля 2013 г. N 14 ст. 1652
7. Умнова М.Г. Оценка рисков компаний-поставщиков при участии в госзакупках // ЭПП. 2019. №4.
References (transliterated):
1. Varavenko V.E. Perspektivy primeneniya v Rossii tipovyh dogovorov mezhdunarodnoj federacii inzhenerov-konsul'tantov (FIDIC) v praktike publichnyh zakupok // Pravo i politika. 2020. №8;
2. Kabytov P.P. Analiz soderzhaniya i struktury kontraktnoj sistemy v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlya obespecheniya gosudarstvennyh i municipal'nyh nuzhd // Vestnik SPbGU. Seriya 14. Pravo. 2020. №3;
3. Oficial'nyj sajt Ministerstva finansov Rossijskoj Federacii. URL: https://minfin.gov.ru/common/upload/library/2021/05/main/ANALITICHESKIY_OTCHET.pdf (data obrashcheniya: 30.01.2022).
4. Sayapina P.A. Upravlenie riskami gosudarstvennyh zakupok i ih harakter // Mezhdunarodnyj zhurnal gumanitarnyh i estestvennyh nauk. 2019. № 6-2.
5. Sobranie zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii ot 5 iyulya 2021 g. N 27 (chast' II) st. 5188
6. Sobranii zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii ot 8 aprelya 2013 g. N 14 st. 1652
7. Umnova M.G. Ocenka riskov kompanij-postavshchikov pri uchastii v goszakupkah // EPP. 2019. №4.
