Программы содействия нераспространению оружия массового уничтожения: новые тенденции развития Текст научной статьи по специальности «Право»

© 2007 г. Е.В. Худина

ПРОГРАММЫ СОДЕЙСТВИЯ НЕРАСПРОСТРАНЕНИЮ ОРУЖИЯ МАССОВОГО УНИЧТОЖЕНИЯ: НОВЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

Программы содействия как инструмент противодействия распространению оружия массового уничтожения (ОМУ) появились в начале 1990-х гг. в ответ на новые вызовы режимам нераспространения, возникшие в связи с распадом СССР и изменением стратегического баланса сил на международной арене. В 1990-е гг. данные программы зарекомендовали себя как эффективный и надежный способ противодействия распространению ОМУ и превратились из односторонних (прежде всего американских) инициатив в общепризнанный инструмент политики нераспространения и поддержания режимов нераспространения, в связи с чем предпринимаются попытки использовать их не только для предотвращения распространения ОМУ с территории бывшего СССР, но и для решения широкого спектра задач по снижению подобной угрозы в глобальном масштабе.

Наиболее активно подобные попытки стали предприниматься после событий 11 сентября 2001 г., которые сделали очевидными изменения в структуре международной безопасности и появление новых вызовов режимам нераспространения ОМУ. В частности, террористическая атака 11 сентября 2001 г. на США и понимание того, что высокоорганизованные террористические группы стремятся заполучить ОМУ, повысило внимание мирового сообщества к угрозе терроризма с его использованием. Возникновение новых угроз требовало развития, расширения и реформирования программ содействия как инструмента политики нераспространения, их задач и структуры.

Можно выделить два основных направления развития программ содействия в период после 2001 г.: 1) расширение числа стран доноров; 2) расширение числа стран реципиентов. Первое направление связано в основном с созданием в 2002 г. программы Глобального партнерства «большой восьмерки». Второе - отражено прежде всего, в проектах администрации США по «расширению» программы Совместного уменьшения угрозы (СУЗ), так же известной как программа Нанна-Лугара, (Закон о расширении программы Нанна-Лугара от 2004 г.). Общей тенденцией этих двух направлений является стремление к глобализации и универсализации усилий.

Созданная в июне 2002 г. на саммите «большой восьмерки» в Кананаскисе программа Глобального партнерства «восьмерки» против распространения оружия и материалов массового уничтожения представляет собой сотрудничество данных стран по осуществлению конкретных проектов первоначально в России для решения вопросов нераспространения, разоружения, борьбы с терроризмом и обеспечения ядерной безопасности. В программном документе лидеры стран «восьмерки» заявили о «приверженности задаче предотвращения того, чтобы террористы или, те кто их укрывает, смогли приобрести либо разработать ядерное, химическое, радиологическое

или биологическое оружие, ракеты, а также соответствующие материалы, оборудование и технологии» [1].

Кроме того, было принято решение ассигновать до 20 млрд дол. на эти проекты в течение следующих десяти лет (половину выделят США, другую половину - остальные члены «восьмерки»). В качестве приоритетных сфер сотрудничества в рамках Глобального партнерства были названы уничтожение химического оружия, утилизация списанных атомных подводных лодок (АПЛ), обращение с расщепляющимися материалами и трудоустройство бывших ученых-оружейников [2].

Кроме увеличения финансирования, еще одной целью Глобального партнерства было создание единого координационного механизма и правовой базы для всех уже существующих программ содействия нераспространению, осуществляемых различными странами на территории РФ, что должно улучшить координацию и предотвратить появление дублирующих друг друга программ.

Однако несмотря на это, программу Глобального партнерства трудно назвать принципиально новым направлением в данной сфере, так как ее структура и организация практически идентичны более ранним программам содействия (в частности - СУУ). Не изменилась и географическая сфера применения. Основные нововведения связаны с модификацией целей, для реализации которых предоставляется содействие, а именно - приведением их в соответствие с изменившейся структурой международной безопасности. Изменилось восприятие источника угрозы распространения. В целях, обозначенных в Кананаскисе, исходят из того, что основная угроза распространения ОМУ (по крайней мере, инфраструктуре России и стран СНГ) исходит теперь в большей степени от террористических группировок, а не от государственных образований. Также в качестве новаций можно назвать многосторонний характер программы и глобальность международных усилий по осуществлению содействия, что ранее было нехарактерно для программ содействия.

Таким образом, Глобальное партнерство выходит на новый более высокий уровень. Основной заслугой инициативы Глобального партнерства является придание программам содействия нового, более высокого статуса, обусловленного признанием значимости и необходимости подобных мер на глобальном уровне и тем, что подобные программы стали объектом деятельности широкой международной коалиции.

Несмотря на то что Глобальное партнерство не свободно от ряда проблем, затрудняющих развитие сотрудничества, перспективы его реализации следует оценивать как довольно благоприятные, так как эта программа унаследовала от более ранних достаточно развитую правовую, организационную, процессуаль-

ную и техническую базу и опыт реализации сотрудничества в данной сфере.

Что касается второго направления реформирования программ содействия, очевидные успехи реализации программы СУУ в России привели к возникновению в правящих кругах США планов по расширению подобного рода деятельности и распространению инициатив СУУ на новые страны-реципиенты. Так, в своей речи от 11.02.2004 г., посвященной проблемам нераспространения, президент США Дж. Буш-младший обозначил семь новых инициатив, призванных противодействовать распространению, среди которых было названо и расширение программы СУУ. В частности, Буш отметил, что фонды СУУ могут быть использованы на переподготовку и трудоустройство ученых-оружейников из Ирака и Ливии [3, с. 3].

Кроме того, начиная с 2004 финансового года, согласно Закону о расширении программы Нанна-Луга-ра («Nunn-Lugar Expansion Act»), являющемуся частью Закона «О финансировании национальной обороны», администрация Буша получила право использовать 50 млн дол. из фондов СУУ на подготовку и осуществление соответствующих проектов за пределами бывшего СССР. В этой связи необходимо отметить, что ранее фонды СУУ были предназначены только для использования на территории России и других стран бывшего Советского Союза [3].

В качестве стран - предполагаемых получателей помощи в рамках расширенной СУУ чаще всего называют Ирак, Иран, Северную Корею, Ливию, Сирию, Индию и Пакистан [4].

Но несмотря на достаточно детальную проработку, теоретические планы расширения мер СУУ на новые страны-реципиенты еще далеки от своего воплощения в жизнь, поскольку существует ряд препятствий и противоречий, не позволяющих распространить методы и инструменты, применяемые в России и других бывших советских республиках в вышеперечисленных странах-кандидатах.

Прежде всего необходимо отметить, что первоначальные обстоятельства возникновения СУУ как программы содействия России были уникальны и не могут быть повторены ни в одной другой стране. Во-первых, перед появлением СУУ СССР подписал договор СНВ-1, который представлял собой фактическое и юридическое согласие страны на демонтаж и ликвидацию значительной части своего ядерного потенциала. Во-вторых, СССР, а впоследствии Россия, обладали статусом ядерной державы в связи с чем вопрос о международных инспекциях и контроле со стороны МАГАТЭ за выполнением проектов СУУ даже не возникал, потому как известно, что МАГАТЭ не инспектирует военный ядерный комплекс ядерных держав.

В этой связи проекты по расширению СУУ столкнулись с рядом проблем, среди которых можно выделить политические, технические и юридические препятствия для начала сотрудничества.

Политические препятствия связаны прежде всего с желанием и готовностью предполагаемых стран-реципиентов к сотрудничеству в рамках СУУ.

Так, некоторые страны (Индия и Пакистан) рассмат-

ривают свое ядерное оружие как необходимое условие обеспечения региональной безопасности и баланса сил, т.е. их позиция на данный момент заключается в том, что ядерное оружие необходимо для их выживания. Таким образом, эти страны достаточно критически относятся к повышению уровня транспарентности своих ядерных программ, допуску американских или любых других инспекторов и специалистов на свои ядерные объекты и совершенно не готовы ни к сворачиванию ядерных программ, ни к отказу от ядерного оружия как такового.

В других случаях (Северная Корея, Иран) само состояние неопределенности, подозрения в наличии у страны ядерного оружия или военной ядерной программы, могут расцениваться правящими кругами этих стран как более способствующими укреплению национальной безопасности страны в условии внешней угрозы (Иран - Израиль, КНДР - США), чем отказ от ОМУ-программ и установление высокой степени прозрачности ядерной инфраструктуры [3, с. 26].

Таким образом, перспективы расширения СУУ в значительной степени зависят не от готовности США и других западных стран оказывать содействие и финансовую помощь в рамках СУУ, а от готовности и наличия политической воли к сотрудничеству в предполагаемых странах-реципиентах.

Технические препятствия заключаются, во-первых, в сомнениях в достоверности и точности получаемой информации, и, во-вторых, в обеспечении гарантий того, что оказанное содействие не будет способствовать развитию имеющейся ОМУ-инфраструк-туры.

И в открытых демократических обществах информация, связанная с программами по производству и разработке ОМУ, является засекреченной, поэтому даже полученные посредством разведки данные могут быть крайне ограниченными и недостаточными для эффективного планирования программ содействия, определения конкретных целей сотрудничества и осуществления контроля за использованием выделенных средств. Так, при реализации программы СУУ в России американские чиновники постоянно выражали недовольство тем, что Россия не предоставляла американским специалистам необходимый уровень допуска на свои режимные объекты и тем самым не позволяла проверить целесообразность использования средств [5].

Что касается возможности в рамках СУУ способствовать развитию ОМУ-инфраструктуры, то проблема заключается в том, что использование некоторых инноваций, в частности, в сфере обеспечения безопасности транспортировки и хранения ОМУ, прежде всего ядерного, может иметь непредвиденные последствия. Например, разработанные США в 1960-е гг. средства негативного контроля - PALs (permissive action link) были предназначены для того, чтобы несанкционированные пользователи не имели возможности получить доступ и активировать ядерное оружие. В тоже время выяснилось, что ядерное оружие, оснащенное PALs, обладает большей быстротой развертывания. Таким образом, в случае если подобные устройства будут переданы Индии и Пакистану с це-

лью снизить вероятность кражи или несанкционированного использования ядерных боезарядов, эта технология в то же время повысит боеготовность ядерных арсеналов этих стран [3, с. 27].

Юридические препятствия расширению связаны с ограничениями или запрещениями применения подобного рода мер, зафиксированными как в международных соглашениях по нераспространению ОМУ, так и в национальных законодательствах стран-участниц подобного сотрудничества, прежде всего в законодательстве США.

Как известно режимы нераспространения ОМУ базируются на таких международных соглашениях, как Договор о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), Конвенции о запрещении химического и биологического оружия (КЗХО и КБТО), которые запрещают передачу ОМУ, ОМУ-технологий и чувствительной информации кому бы то ни было. Формально помощь, предоставляемая в рамках СУУ, не противоречит и не нарушает положений этих соглашений. Однако при появлении новых стран реципиентов может возникнуть ситуация, когда подобные меры будут противоречить духу этих соглашений, в частности ДНЯО. Речь идет, прежде всего, о предоставлении помощи в рамках СУУ Индии и Пакистану, которые не подписали ДНЯО, но de facto являются ядерными державами. Сотрудничество в ними в рамках СУУ будет фактически означать признание за ними ядерного статуса, что может явиться серьезной угрозой стабильности режима ядерного нераспространения, так как создаст опасный прецедент и вызовет недовольство других стран, отказавшихся в соответствии с ДНЯО и Соглашениями в рамках МАГАТЭ от своих военных ядерных программ.

Что касается внутреннего законодательства США, то в этой стране имеется ряд законодательных актов вводящих санкции, ограничивающих или запрещающих оказывать какую-либо (прежде всего экономическую) помощь и содействие, экспортировать оборонные технологии и технологии двойного назначения в страны, подозреваемые в пособничестве международному терроризму или нарушении норм режимов нераспространения.

Наиболее известным из таких законов является так называемый список государств - спонсоров терроризма, находящийся в 6-м разделе закона о регулировании экспорта от 1979 г. В этот список входят такие страны, как Иран, Северная Корея, Ливия, Судан, Сирия и т.д. Данный список может быть изменен. Для исключения какой-либо страны из него, Президент США в докладе Конгрессу должен представить доказательства того, что, во-первых, в этой стране произошла фундаментальная смена правительства и политического курса, во-вторых, новое правительство больше не поддерживает международный терроризм, и, в-третьих, должны быть представлены гарантии того, что правительство этой страны воздержится от поддержки международного терроризма в будущем. Так, из этого списка по результатам военной операции США в октябре 2003 г. был исключен Ирак. В настоящий момент подобную процедуру пытаются провести также в отношении

Ливии [3, с. 34-35].

Таким образом, внутреннее американское законодательство значительно ограничивает возможное сотрудничество в рамках расширенной СУУ, поскольку прямо запрещает применять ряд инструментов СУУ к вышеназванным странам (Иран, Северная Корея, Сирия и т. д.), которые рассматриваются в качестве кандидатов на получение подобного рода содействия. Конечно, эти препятствия со временем могут быть устранены посредством внесения поправок в законодательные акты, пересмотра списков спонсоров терроризма и т. п., но даже в случае благоприятного для США развития событий в отношениях с потенциальными реципиентами, процесс преодоления юридических препятствий к сотрудничеству едва ли будет быстрым и не встретит противодействия в Конгрессе. Напротив, скорее всего процесс расширения СУУ будет идти достаточно медленно и сопровождаться длительными обсуждениями в Сенате и Конгрессе.

Подводя итоги, можно сделать вывод, что эффективность расширенной СУУ как инструмента противодействия распространению представляется весьма противоречивой, поскольку, несмотря на очевидную пользу, которую подобное сотрудничество несомненно принесет в отношении так называемых «простых» проблем распространения (как, например, угроза, исходящая от Ливии), помощь и содействие, предоставляемые некоторым потенциальным реципиентам в отсутствие проведения последними недвусмысленной разоруженческой политики, могут быть расценены как поощрение «плохого» поведения и вместо решения животрепещущих проблем приведут к очередно -му кризису режима.

Современный этап развития программ содействия, связанный с многочисленными попытками концептуального и структурного реформирования, отличается высокой степенью взаимовлияния, которое программы содействия и режима нераспространения оказывают друг на друга. Так, общий кризис режима и обострение угроз, исходящих из таких стран, как Пакистан, КНДР, Иран и т.д., находят свое отражение в попытках адаптировать программы содействия для нейтрализации этих проблем. Однако некоторые направления реформирования программ содействия ОМУ содержат противоречия нормам существующего режима. В результате возникает ситуация, когда созданные для поддержания режима программы начинают подрывать существование этого режима, могут привести к результатам, обратным поставленным целям. Из этого наблюдения вытекают два вывода:

- существует опасность использования программ содействия (в широком толковании) как универсального инструмента противодействия распространению. Каждый случай, ситуация в каждой стране строго индивидуальны, чем обусловлена невозможность использования повсеместно какой-либо идеальной модели оказания содействия, в частности модели, опробованной на РФ. В каждом отдельном случае необходим индивидуальный подход;

- сами по себе программы содействия не панацея и

не могут самостоятельно (без применения других инструментов противодействия распространению) нейтрализовать существующие угрозы и риски распространения ОМУ. В этой связи сложности, возникающие при реализации проекта «расширенной» СУУ обусловлены общим кризисом режима нераспространения и могут быть решены лишь при условии преодоления этого кризиса и реформирования режима.

Литература

пространения оружия и материалов массового уничтожения // Ядерный контроль. 2002. № 5. С. 20

2. Кобяков Д.О. Вестн. Глобального партнерства. М., 2003. № 1. С. 5.

3. Woolf A. Globalizing Cooperative Threat Reduction: A Survey of Options. Washington, 2004.

4. Goodby J.E. Cooperative Threat Reduction for a New Era. Washington, 2004. P. 18.

5. Орлов В.А. Глобальное партнерство против распространения оружия массового уничтожения. М., 2005. С. 110.

1. Заявление лидеров «восьмерки» от 27.06.2002 г. Глобальное партнерство «восьмерки» против рас-

Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского 7 декабря 2006 г.