Программно-целевые методы планирования как инструмент государственного управления социально-экономическими процессами Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

А.Е. Кравец

Кандидат исторических наук, доцент Южного федерального университета*

Программно-целевые методы планирования как инструмент государственного управления социально-экономическими процессами

Цели общества в целом не сводятся к сумме интересов экономических субъектов (бизнеса). Существует целый класс задач, решение которых необходимо для существования и нормального функционирования общества и государства в целом, не решаемых в рамках рынка по той причине, что цели этого класса задач выходят за рамки целей экономических субъектов.

На современном этапе получили развитие смешанные социально-экономические системы, включающие в себя различные формы рыночного хозяйствования и активную роль государства, направленную на решение экономических и социальных вопросов общественной жизни.

Государственное регулирование осуществляется в двух взаимосвязанных формах, а именно в форме законодательства и в форме программ. Законодательство, с одной стороны, устанавливает нужные государству «правила игры» для всех участников управления с учетом политики в той или иной области, а с другой - отражает льготные условия для участников конкретных программ по приоритетным проблемам. Программы и проекты позволяют реализовывать все функции управления применительно к важнейшим задачам развития как на стадии разработки, так и в процессе осуществления задуманного.

В обширном ряду социально-экономических проблем особое место занимают программные проблемы, требующие для своего решения программно-целевых методов. Основными признаками1 таких проблем являются масштабность, настоятельность, практическая невозможность решения проблемы традиционными методами, без сосредоточения, концентрации, дополнительного привлечения ресурсов, использования специфических форм и методов организации, управления, оказания государственной поддержки.

Как свидетельствует опыт развитых стран, именно программно-целевой метод управления позволяет осуществить эффективное

* Кравец Алексей Ефимович, e-mail: alexeykravets@yandex.ru

1 Семенова Т.Ю. Программно-целевое управление инновационным развитием региона // Проблемы современной экономики. 2007. № 3. С. 26.

соединение программных целей с путями их достижения, включая механизмы государственного и рыночного регулирования2.

На уровне регионов программный подход требует решения такой проблемы, как осуществление коренных структурных сдвигов в экономической и социально-культурной сферах. В их числе:

- создание новых, развитие и поддержка существующих прогрессивных производств - «точек роста», объектов производственной и социальной инфраструктуры, позволяющих реализовать конкурентные преимущества региона;

- создание благоприятных общеэкономических условий функционирования и развития предприятий в регионе на основе:

а) развития законодательной и нормативной базы, направленной на создание «режима наибольшего благоприятствования», в первую очередь для региональных производителей, работающих в приоритетных для развития региона сферах экономики и отраслях производства, включая среднее и малое предпринимательство;

б) создания благоприятного инвестиционного климата в регионе;

- развитие рыночной инфраструктуры общерегионального и зонального (внутрирегионального) значения;

- участие в межрегиональных программах по совместному созданию производственных и инфраструктурных объектов, сохранению культурного наследия, решению экологических проблем.

Укоренившееся в российской экономической и управленческой литературе понятие «программно-целевой метод» следует рассматривать как более широкую категорию в сравнении с общепринятым толкованием слова «метод», понимаемого как один из

о

способов анализа, исследования, изучения, управления3.

По своей сути программно-целевой подход представляет методологию реализации системного подхода, которая обеспечивает формулировку цели экономического развития, разделение генеральной цели на подцели и выявление ресурсов, необходимых для их согласованной реализации. Программно-целевой подход дает также возможность решать задачи синтеза механизмов достижения новых целей, которые могут возникнуть в рамках действующих систем в будущем.

Соединяя различные свойства, признаки, характерные черты программно-целевого подхода, целесообразно рассматривать его как систему следующих взаимосвязанных и взаимообусловленных процедур проблемно ориентированного управления:4

2

Молчанова Н.П. Научные основы формирования концепции регионального развития // Гуманитарные и социально-экономические науки. 2011. № 1. С. 14.

3 Семенова Т.Ю. Программно-целевое управление инновационным развитием региона // Проблемы современной экономики. 2007. № 3. С. 49.

4 Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление. М., 2002. С. 11.

1) анализ и отбор наиболее важных, настоятельных, кризисных проблем функционирования и развития экономики, социально-культурной сферы, экологии;

2) формулирование системной совокупности структурированных, ранжированных по масштабности, значимости, главенству целей и целевых задач, достижение которых исчерпывает выявленную острую проблему;

3) установление комплекса мер, действий, направленных на решение выделенной проблемы; координация, ориентация действий во времени, их взаимная увязка, привязка мероприятий к исполнителям на основе вариантного анализа и отбора предпочтительных вариантов;

4) определение вида и количества трудовых, материальных, информационных, финансовых ресурсов, необходимых для осуществления программных мероприятий; источников приобретения, получения ресурсов; рационализация состава ресурсного обеспечения с позиций экономии ресурсов, минимизации затрат на основе взаимозаменяемости и взаимодополняемости;

5) создание и приведение в действие организационно-экономического механизма управления реализацией намеченных программных мер, контроля за их исполнением и обеспечением, регулирования и корректирования.

Для программно-целевого метода характерно то, что он обеспечивает реализацию одновременно двух типов интеграции

с.

социально-экономических и научно-технических процессов:5

- пространственной, когда требуется объединить усилия субъектов, принадлежащих к различным отраслям, регионам или формам собственности;

- временной, когда требуется добиться четкой последовательности и единства различных этапов (стадий) общего процесса движения к конечной цели, предусмотренной программой.

Особенность программно-целевого подхода заключается в том, что он позволяет решать сложные задачи, стоящие на стыке ведомственных6 и отраслевых компетенций, полномочий и зон ответственности хозяйствующих субъектов, органов исполнительной и муниципальной власти, за счет координации общих усилий для решения проблемы. Следовательно, одним из основных признаков программно-целевого подхода является его комплексность и наличие соответствующих организационных форм реализации программ.

Программно-целевой подход подразумевает изначальную формулировку, постановку целей, на достижение которых

5 Целевые программы развития регионов: рекомендации по совершенствованию разработки, финансирования и реализации / под ред. В.Я. Любовного. М., 2002. С. 5.

6 Лапыгин Д.Ю. Развитие региона методом программно-целевого планирования // Экономика региона. 2007. № 18. С. 34.

ориентировано проведение мер, действий, предусмотренных программой. Система целей программы должна быть определена, исходя, с одной стороны, из характера решаемой проблемы, а с другой - из ресурсных возможностей ее решения с учетом ограничений, накладываемых наличием ряда проблем и свойствами ресурсного потенциала. В то же время данный метод допускает постановку целей в качественной формулировке, без четкого числового выражения, но достаточно ясных, чтобы представлять собой целевые ориентиры, по которым можно устанавливать требуемую направленность программных действий.

Программно-целевой подход не подразумевает однонаправленного движения от заданных, заранее определенных целей к мерам по их реализации и от них - к необходимым ресурсам. В основу метода положено представление о двунаправленном движении: от целей к средствам их достижения и от средств к целям.

Цель первична в том отношении, что она задает общую направленность программных действий, их ориентацию на решение проблемы. В то же время параметры цели в виде достигаемого уровня решения программных задач зависят от ресурсных возможностей программы, включая и такой ресурс, как время7.

Процесс модернизации социально-культурной сферы выступает составной частью социально-экономической модернизации страны, что определило системообразующие принципы новой организационно-экономической модели сферы культуры: сокращение государственного присутствия, формирование рынка культурных услуг и конкурентной среды в социально-культурной сфере, максимально возможная в настоящее время либерализация управления

о

учреждениями культуры и искусств8.

К наиболее важным проблемам сферы культуры следует отнести:

- невключенность значительной части культурных учреждений в процессы инновационного развития, а также в информационное пространство российского общества;

- недостаточное использование современных технологий;

- низкую динамику кадрового обновления;

- неоднородный охват граждан услугами социально-культурной сферы в различных субъектах Российской Федерации;

- отсутствие конкурентных механизмов и обратной связи между производителями и потребителями культурных услуг, обеспечивающих эффективное функционирование системы оценки качества культуры.

7 Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление. М., 2002. С. 9.

8 Zayats P., Posukhova O. Engineering of Political Party Systems: experience of methodological designing in social and humanitarian knowledge // World Applied Sciences J. 2013. № 26 (12). Р. 16281632.

Поскольку смысл предлагаемых направлений решения экономических проблем управления социально-культурной сферой заключается в сознательном применении их к социальной реальности, то сущность и назначение предложений заключаются в оптимизации управленческого процесса, т. е. снижении затрат на управление и повышении социального и экономического эффекта9. Предоставление учреждениям социально-культурной сферы самостоятельности, в том числе финансовой, потребовало ориентации органов управления всех уровней на новые подходы в планировании, на широкое внедрение в практику программно-целевых методов планирования.

Использование в социокультурном управлении принципа программности позволяет эффективно увязывать механизмы взаимодействия различных уровней управления в единую конструкцию, дает возможности трансформировать сохраняющиеся еще базовые элементы старой административной модели управления социокультурными процессами, повысить эффективность как управления, так и самой деятельности по наращиванию социально-культурного потенциала в регионах10. Одновременно с этим управленческие структуры определяют свое место и роль в отношениях с носителями тех или иных социокультурных проблем и инноваций -субъектами культурной деятельности своей территории.

Использование программного подхода в управлении сферой культуры обеспечивает:11

- гарантированную поддержку государством профессионального творчества, создание условий для его развития и участия граждан в культурной жизни;

- развитие инфраструктуры отрасли культуры и искусства;

- создание условий для доступа граждан к культурным благам;

- повышение роли культуры в укреплении институтов гражданского общества, формировании социально активной личности;

- защиту социально уязвимых категорий граждан;

- концентрацию бюджетных средств на приоритетных направлениях развития культуры и искусств.

Таким образом, совокупность проблем социально-культурной сферы требует комплексного решения. Это решение может быть обеспечено применением программно-целевого подхода. Основной формой программно-целевого управления в настоящий момент выступают целевые комплексные культурные программы.

9 Рубинштейн А.Я., Сорочкин Б.Ю. Культура между государством и рынком: О реформе бюджетного финансирования отрасли // Справочник руководителя учреждения культуры. 2003. №

8. С. 42.

10

Чижиков В.М., Чижиков В.В. Теория и практика социокультурного менеджмента. М., 2008. С. 200.

11 Бабатов З.Б., Колыванов В.Ю. Программный подход в управлении сферой культуры // Проблемы теории и практики управления развитием социально-экономических систем: материалы VII Всерос. науч.-практ. конф., 23-25 ноября 2010 г. Махачкала, 2010. С. 139.

Культурная программа, разработанная на основе программно-целевого метода, представляет собой комплекс различных

мероприятий, обеспечивающих общие подходы и взаимосвязь целей и

12

задач, стоящих перед отраслью культуры12.

Принципы разработки программы базируются на понятиях и принципах программно-целевого планирования. Наиболее важными из них являются:13

- целенаправленность - целевая ориентация программ на обеспечение конечных результатов;

- системность - разработка совокупности мер, необходимых для реализации программы (организационно-экономических, законодательных, политических, административных, технологических и т. д.) во взаимосвязи с концепцией развития страны в целом; программы, ориентированные на реализацию целевых установок развития страны в целом, должны иметь в общественной системе статус наибольшего благоприятствования;

- комплексность - имеется в виду, что разработка отдельных увязанных между собой элементов программной структуры, обеспечивающих достижение более частных целей (подцелей), должна осуществляться в соответствии с основной (генеральной) целью той или иной программы;

- обеспеченность - состоит в том, что все мероприятия, предусмотренные в программе, должны быть обеспечены различными видами необходимых для ее реализации ресурсов: финансовых, информационных, материальных, трудовых;

- приоритетность - иначе говоря, отдается предпочтение приоритетным задачам, исходя из общей концепции развития;

- экономическая безопасность разрабатываемых мероприятий;

- согласованность - речь идет о согласованности федеральных и региональных интересов и задач;

- своевременность достижения требуемого конечного результата в установленные сроки.

Для эффективной реализации программы необходимо опираться

14

не только на целеориентированный потенциал программы14, но и на ее ресурсную емкость, что обусловлено как особенностями территории - объекта управления, так и поиском возможностей дифференциации ресурсных источников, их возможной замены при неблагоприятном состоянии внутренней и внешней среды в процессе исполнения программы.

12

Posukhova O., Zayats P. Social Engineering as a Mechanism of Optimization of Human Resources Management in Rostov Region // Middle-East J. of Scientific Research. 2014. № 19 (3). Р. 424-428.

13 Есаков В.А. Управление нормативной сферой культуры II Дом культуры. 2008. № 5. С. 20.

14 Лабуцкая Е.И., Шевченко И.К. Программные технологии формирования инновационно ориентированной социально-экономической политики муниципальных образований II Ученые записки Санкт-Петербургской академии управления и экономики. 2009. № 1. С. 61.

В общем смысле под ресурсной емкостью понимается способность удовлетворять потребности и реализовывать функции, необходимые

системе или социуму для поддержания состояния отрицательной

1е;

энтропии'5.

При превышении ресурсной емкости в социально-культурной системе наблюдается тенденция к увеличению энтропии.

Ресурсная емкость программы представляет собой способность удовлетворять потребности в реализации программных мероприятий и проектов, обеспечивать реализацию целевых функций среднесрочного управления.

Следует отметить, что если ресурсная емкость программы повышается и превышает необходимый уровень, наступает нарушение эффективности реализации программы, что в большинстве случаев связано со снижением бюджетной эффективности и способности объектов реализации программ к самообеспечению экономического роста16.

С другой стороны, резкое снижение ресурсной емкости программы приводит к недостижению целевых функций, распылению ресурсов между несогласованными элементами регионального программирования, а процесс принятия решений сводится к поиску новых источников и корректировке программ и восстановления ресурсно-целевого баланса.

Прежде всего, необходимо сбалансировать ресурсную емкость, что может быть достигнуто двумя способами - экстенсивным и интенсивным.

Первый подразумевает поиск дополнительных ресурсов, повышение их совокупного абсолютного значения. В любом случае это означает вовлечение в экономический оборот новых ресурсов и (или) новых проектов и программ.

Второй способ - это внедрение новых, более эффективных технологий и механизмов, в частности, механизмов частно-государственного партнерства, механизмов использования стабилизационного фонда и резервов, позволяющих более полно использовать планируемые к использованию ресурсы в контексте сбалансированного социально-экономического развития территорий.

Другой путь приведения в соответствие с целевыми функциями ресурсной емкости в рамках изменения условий внешней среды - это сокращение числа проектов и программных мероприятий.

Таким образом, программы, представляющие собой совокупность взаимоувязанных мер и задач, план действий и

15

Шевченко И.К. Программно-проектный инструментарий управления экономическими системами: теория, методология, технологии реализации. Таганрог, 2009. С. 14.

16 Лабуцкая Е.И., Шевченко И.К. Программные технологии формирования инновационно ориентированной социально-экономической политики муниципальных образований // Ученые записки Санкт-Петербургской академии управления и экономики. 2009. № 1. С. 58.

мероприятий, направленных на достижение единой цели и единой проблемы, являются основой программно-целевого подхода и выступают основой проводимой государством бюджетной политики, ориентированной на решение важнейших социально-экономических задач.

Все большее применение на практике находит со стороны государства программный подход к финансированию некоммерческого сектора сферы культуры и искусства. Следовательно, являясь по сути способом организации, выявления и увеличения ресурсного потенциала сферы культуры, средством взаимодействия с органами власти, общественностью и партнерами, программирование является специфической формой государственного регулирования социально-экономических процессов, протекающих в российском обществе.

Кравец А.Е. Программно-целевые методы планирования как инструмент государственного управления социально-экономическими процессами. В статье рассматриваются вопросы целесообразности и актуальности применения программно-целевых методов как вида государственного управления социально-экономическими процессами.

Ключевые слова: социально-культурная сфера, программно-проектная деятельность, программно-целевой метод, социокультурное управление.

Kravets A.E. Target program planning methods as a tool of government socio-economic processes. The article discusses the usefulness and relevance of the program-target method as a form of government of socio-economic processes.

Keywords: socio-cultural sphere, software-design activity, programtarget method, socio-cultural management.