CC BY
45
УДК 332.146.2(470.662) ББК 65.049-237(2Рос.Инг) Б 25
Р.А. Баркенхоева,
кандидат экономических наук, доцент кафедры бухгалтерского учета и аудита Ингушского государственного университета, г. Магас. Тел.: + 7 (928) 748-72-72, e-mail: [email protected]
ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЕ УПРАВЛЕНИЕ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ: СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ИНСТРУМЕНТАРИЯ И ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ
(Рецензирована)
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы реализации программно-целевого подхода на примере Республики Ингушетия. Приведены параметры освоения средств, выделенных на реализацию государственных программ Республики Ингушетия в 2016 году, позволяющие сделать вывод о том, что средний уровень освоения лимита выделенных средств составляет 89,8%. Это обстоятельство обусловливает необходимость более тщательного определения величины ресурсов, необходимых для реализации программ, и возможности их привлечения, что актуализирует использование методологии программно-целевого прогнозирования. Показано, что при оценке эффективности реализации региональных программ иногда возникает «парадокс результативности», связанный с тем, что установленные параметры эффективности являются не совсем корректными. В работе предлагается производить оценку эффективности реализации республиканских целевых программ на основе сопоставления динамики показателей результативности, определенных в программах, с величиной расходов на их реализацию, с помощью системы оценочных коэффициентов.
Ключевые слова: программно-целевой подход, целевые программы, эффективное функционирование, программно-целевое прогнозирование, «парадокс результативности», приоритеты социально-экономического развития.
R.A. Barkenkhoeva,
Candidate of Economic Sciences, Associate Professor of Accounting and Audit Department, Ingush State University, Nazran. Ph.: +7 (928) 748-72-72, е-mail: [email protected]
PROGRAM AND TARGET MANAGEMENT AT THE REGIONAL LEVEL: IMPROVING INSTRUMENTATION AND EFFICIENCY EVALUATION
Abstract. The article deals with the implementation of the program-target approach on the example of the Republic of Ingushetia. The parameters of the disbursement of funds allocated for the implementation of state programs of the Republic of Ingushetia in 2016 are given, which make it possible to conclude that the average level of disbursement of the allocated funds limit is 89.8%. This circumstance necessitates a more thorough determination of the amount of resources required for the implementation of programs, and the possibility of their involvement, which actualizes the use of the methodology of program-specific forecasting.
It is shown that when evaluating the effectiveness of the implementation of regional programs, sometimes there is a "performance paradox" associated with the fact that the established performance parameters are not entirely correct. It is proposed to evaluate the effectiveness of the implementation of republican target programs based on a comparison of the dynamics of performance indicators, defined in the programs, with the amount of expenses for their implementation, using a system of estimated coefficients.
Keywords: program-target approach, target programs, effective functioning, program-target forecasting, "performance paradox", socio-economic development priorities.
Программно-целевой подход ориентирован на формирование системы подлежащих осуществлению действий, нацеленных на достижение единой, заранее определенной цели. Достаточно широкое применение данного подхода в российских регионах объясняется, с одной стороны, его эффективным использованием в условиях рыночных отношений, а с другой - исторически присущим отечественной практике высоким теоретическим и методическим уровнем разработки и реализации целевых программ.
Указанный подход позволяет облегчить решение сложных задач, относящихся как к территориальной, так и к отраслевой компетенции органов региональной власти на основе координации усилий для их решения [1]. Если в рамках стандартного подхода управление осуществляется при помощи воздействия вышестоящей подсистемы на входные параметры нижестоящей, то реализация программно-целевой методологии предполагает необходимость перестройки характера взаимодействия данных подсистем.
Механизм реализации программно-целевого подхода базируется на определении ключевых перспективных параметров регионального развития, которые согласуются как со стратегическими ориентирами, разработанными для конкретной территории, так и с целями общегосударственной политики в определенной сфере.
Логика программно-целевого метода, которая выражается с помощью триады «цель - пути - средства»,
определяет тот факт, что его использование в практике управления на региональном уровне обеспечивает органичное сочетание принципов целенаправленности, ресурсообеспечен-ности и системности, что свойственно для процессов решения комплексных задач, обладающих программной природой, и управления данными процессами [2]. Это обеспечивается через ориентацию промежуточных целей на конечные результаты, многовариантный анализ выполнения отдельных этапов программы, целевые ориентиры которых согласуются с итоговыми показателями программы, мотивацию исполнителей работ, централизацию управления в рамках органов руководства реализацией программы и т.д. Таким образом, в качестве важнейшей особенности программно-целевого подхода можно определить направленность на решение тех проблем, которые невозможно либо очень тяжело решить на основе использования стандартных управленческих процедур.
Результатом использования программно-целевого подхода является разработка и реализация целевых программ, представляющих собой форму директивных адресных документов, которые увязывают в контексте ресурсов, исполнителей и сроков выполнения мероприятия, цели и задачи, направленные на решение ключевых проблем и достижение установленных целей социально-экономического развития на региональном уровне.
Программно-целевой подход обозначен в качестве одного из важнейших инструментов обеспечения
эффективности территориального развития в целом ряде российских регионов, в том числе в Республике Ингушетия.
В соответствии с Постановлением Правительства Республики Ингушетия № 259 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Республики Ингушетия» от 14 ноября 2013 года понятие «государственная программа» определяется в качестве системы мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления
и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих достижение стратегических целей данной политики в сфере социально-экономического развития Республики Ингушетия. Реализуемый в настоящее время комплекс республиканских программ охватывает широкий круг самых актуальных проблем регионального развития. Об этом, в частности, свидетельствуют данные о финансировании республиканских государственных программ и освоении выделенных средств по итогам 2016 года (табл. 1).
Таблица 1
Параметры освоения средств, выделенных на реализацию государственных программ
Республики Ингушетия в 2016 году
Наименование программ Лимит (тыс. руб.) Освоено (тыс. руб.) Процент освоения
Развитие сферы строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства 7084593,8 6954714,8 98,2
Развитие образования 5158947,5 4534814,5 87,9
Социальная поддержка и содействие занятости населения 3449307,6 3201986,3 92.8
Развитие здравоохранения 3373898,4 3046621.8 90,3
Создание новых мест в общеобразовательных организациях в соответствии с прогнозируемой потребностью и современными условиями обучения 1070318,0 1054043,0 98,5
Управление финансами 1023109,7 950810,1 92,9
Развитие автомобильных дорог 846776,1 627441,4 74,1
Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия 712650,7 457123,4 64,1
Развитие культуры и архивного дела 377071,1 314104,6 83,3
Развитие физической культуры и спорта 355721,2 312021,6 87,7
Развитие промышленности, транспорта и связи 494376,5 235828.3 47,7
Укрепление межнациональных отношений и развитие национальной политики 220765,8 202895,8 91,9
Защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций и обеспечение пожарной безопасности 205164,0 144195,0 70,3
Экономическое развитие и инновационная экономика 91561,8 74181.8 81,0
Развитие лесного хозяйства 62174,9 62113,8 99,9
Реализация дополнительных мероприятий в сфере занятости населения, направленных на снижение напряженности на рынке труда 124165,9 44677,5 40,0
Управление государственным имуществом 32972,4 19285,7 58,5
Молодежная политика 35057,5 17814,4 50,8
Охрана и зашита окружающей среды 20185,0 15415,3 76,4
Развитие туризма 49215,3 8884,7 18,1
Противодействие коррупции 1300,0 1300,0 100,0
Культурное наследие 21415,3 0,0 0,0
Всего 24810754,8 22285273,8 89,8
Как мы можем увидеть, средний уровень освоения лимита выделенных средств составляет 89,8%, однако по целому ряду программ данный показатель значительно ниже. Подобная ситуация обусловливает необходимость более тщательного определения величины ресурсов, необходимых для реализации программ, и возможностей их привлечения. В данном контексте весьма актуальным является использование методологии программно-целевого прогнозирования.
Содержание программно-целевого прогнозирования в самом общем виде можно представить в качестве прогнозирования тенденций развития, отталкиваясь от конечных целей, определенных в программных документах. В данном контексте алгоритм программно-целевого прогнозирования включает следующие взаимосвязанные этапы: разработка прогноза, формирование программы, планирование и реализация программы.
Система программно-целевого прогнозирования должна быть ориентирована на определение экономических, социальных, финансовых параметров развития объекта, в отношении которого реализуется программно-целевой подход, в определенной перспективе. При этом ее эффективное функционирование предполагает необходимость реализации следующих условий [3]:
- процесс прогнозирования должен быть направлен на учет взаимодействия всех видов ресурсов, необходимых для достижения поставленных в программах целей;
- прогнозирование должно быть ориентировано на кратко- и среднесрочную перспективу, так как вероятность ошибок, связанных с долгосрочным горизонтом прогнозирования, является причиной определения неправильных приоритетов территориального развития;
- стратегическая ориентация процесса программно-целевого прогнозирования должна быть
ориентирована на формирование механизмов, учитывающих региональные особенности, возможности финансирования, особенности местных рынков труда, специфику системы управления и т.д.;
- программно-целевое прогнозирование должно осуществляться с использованием принципов ин-дикативности и ответственности за достижение результатов, соответствующих как ресурсным возможностям, так и интересам наиболее важных акторов процесса регионального развития;
- важнейшее значение в процессе программно-целевого прогнозирования имеет анализ соответствия планируемых и фактических результатов территориального развития;
- процесс программно-целевого прогнозирования территориального развития должен предполагать учет различных вариантов данного процесса, зависящих от направленности разнообразных тенденций экономического, финансового и социального характера, а также высокую достоверность используемых статистических данных.
Возможность и потенциальная эффективность использования методов программно-целевого прогнозирования определяется уровнем управляемости факторами, оказывающими потенциальное воздействие на способность регионального менеджмента действовать в русле тенденций, определенных в процессе прогнозирования.
Кроме того, важнейшим фактором, определяющим эффективность использования программно-целевого подхода в рамках системы регионального управления, является использование современных подходов к оценке эффективности реализации региональных программ, что обусловливает необходимость использования адекватной сложившимся условиям и установленным целям системы показателей эффективности реализации целевых программ, поскольку, как показывает
практика, зачастую установленные параметры эффективности являются не совсем корректными, что может привести к созданию неверного представления о реальной ситуации. Такой феномен получил наименование «парадокса результативности». В частности, можно указать на следующие формы проявления указанного парадокса при оценке эффективности реализации целевых программ [4]:
- «туннельное видение» - подбираются наиболее простые параметры оценки эффективности в ущерб более сложным, но не всегда поддающимся количественному исчислению;
- «близорукость» - параметры оценки эффективности в большей степени ориентируются на измерение краткосрочного эффекта;
- «тяготение к критериям» - целевые показатели не соотносятся с мероприятиями, реализуемыми в рамках программ.
В данной связи следует отметить, что в научной литературе присутствуют различные подходы к постулированию экономического содержания понятия «эффективность». В частности, В.В. Новожиловым эффективность понимается как отношение полезного эффекта (результата) к затратам на его получение. Отметим, что указанный автор связывал понятие эффективности с понятием оптимальности как результата минимизации затрат, которые необходимы для достижения целевых ориентиров деятельности, и максимизации результата при заданном объеме ресурсов [5].
Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов под эффективностью подразумевают соответствие проекта целям и интересам его участников [6]. При этом эффективность как комплексное понятие включает общественную эффективность (отражает социально-экономические последствия осуществления деятельности для общества в
целом) и коммерческую эффективность (отражает экономическую целесообразность для организации, реализующей проект, при условии, что она несет все необходимые на реализацию затраты и пользуется всеми результатами проекта).
А.С. Пуряев, Г.Ф. Юсупова и А.М. Назмутдинов на основе проведенного ими анализа существующих подходов к определению сущности эффективности выделяют четыре основных направления в области формулирования данной категории, представляющих эффективность как [7]:
- соотношение затрат и обусловленных ими результатов;
- характеристику состояния экономической системы либо качества управления ею;
- меру приближения к оптимальному состоянию экономической системы;
- комплексную категорию соответствия интересам участников проекта.
А.М. Покровский при этом в качестве основного методологического принципа, используемого при оценке эффективности, определяет принцип системности. Любая программа реализуется в условиях определенного экономического, социального, экологического и политического окружения, поэтому эффективность деятельности по реализации программы для ее исполнителей в значительной степени определяется тем, каким образом они отделены от внешнего окружения, с одной стороны, и каким образом с ним взаимодействуют - с другой [8].
Касаясь используемой в настоящее время методики оценки эффективности реализации государственных программ Республики Ингушетия, отметим, что в соответствии с Постановлением Правительства Республики Ингушетия № 259 «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Республики Ингушетия» от 14 ноября
2013 года на начальном этапе оценки эффективности программы производится анализ ее соответствия первичным критериям. В рамках данного подхода выставленная по десятибалльной шкале оценка, значение которой аргументировано соответствующими параметрами конкретной программы, умножается на весовой коэффициент.
На основе суммирования оценок по первичным критериям определяется оценка по комплексным критериям, характеризующим конкретную программу, в качестве которых приняты наличие соответствия приоритетам социально-экономического развития на федеральном и республиканском уровнях; наличие задач, для решения которых необходимо использование программно-целевого подхода; степень проработанности целевых параметров и индикаторов эффективности реализации; степень финансового обеспечения реализации; уровень управления реализацией программы.
Интегральный показатель рейтинга программ определяется на основе полученных оценок по комплексным критериям с учетом их весовых коэффициентов. На основе его значения определяется качественная характеристика уровня реализации программы, которая может быть определена как эффективная, умеренно эффективная, адекватная либо неэффективная.
Программе при этом может быть присвоен нулевой интегральный показатель рейтинга - в случае наличия у нее нулевой оценки по таким критериям, как соответствие приоритетам социально-экономического развития на федеральном и республиканском уровнях и степень проработанности целевых параметров и индикаторов эффективности реализации программы.
На базе результатов рейтинговой оценки эффективности реализации программ Министерство экономического развития Республики Ингушетия разрабатывает рекомендации
по сохранению либо уменьшению финансового обеспечения программы. В случае крайне низкой эффективности реализации программы принимается решение о досрочном прекращении финансирования ее реализации.
Касаясь практических результатов реализации описанного подхода, отметим, что, в частности, по итогам 2016 года, было определено, что из 20 реализуемых государственных целевых программ 18 можно признать эффективными, а две программы -адекватными. В свою очередь, из 99 подпрограмм, включенных в состав этих программ, 78 охарактеризованы как эффективные, 3 - как умеренно эффективные, 4 - как адекватные и 14 - как неэффективные.
В целом соглашаясь с общей направленностью рассмотренного механизма оценки эффективности реализации республиканских целевых программ, в то же время следует указать на отсутствие в его рамках взаимоувязки параметров, характеризующих объемы расходов на реализацию программ, и динамики ключевых параметров, отражающих достижение целевых ориентиров, установленных в конкретных программах.
В данной связи предлагаемый подход может быть представлен как система оценки результативности реализации целевых программ во взаимоувязке с затратами на ее обеспечение. Таким образом,
понятие эффективности реализации программно-целевого подхода рассматривается в плане оптимального соотношения ресурсных затрат и конечных результатов работы по реализации целевых задач, определенных в программах.
Поэтому при оценке эффективности реализации целевых программ на региональном уровне представляется необходимым наиболее полный учет следующих проблемных аспектов [4]:
- четкая направленность оценочных индикаторов на удовлетворение
Таблица 2
Коэффициенты взаимоувязки величины затрат на реализацию республиканских целевых программ и показателей их результативности
Значи- Незначи- Стаби- Незначи- Значи-
тельное тельное лизация тельное тельное
Динамика затрат и показателей улучшение ре- улучшение ре- результатов (из- ухудшение ре- ухудшение ре-
зультатов (более чем на 5%) зультатов (в пределах 5%) менение в пределах 1%) зультатов (в пределах 5%) зультатов (более чем на 5%)
Увеличение расходов в рамках программы более чем на 5% 1,6 1,15 0,9 0,65 0,3
Увеличение расходов в рамках программы в пределах 5% 1,7 1,2 0,95 0,7 0,4
Увеличение расходов в рамках программы в пределах 1% 1,8 1,3 1 0,75 0,5
потребностей целевых групп при помощи планируемых мероприятий;
- максимально возможное нивелирование воздействия внешних факторов на итоговые значения оценочных индикаторов;
- учет временного фактора в процессе планирования целевых значений оценочных индикаторов;
- корректный подбор источников информации при отборе целевых индикаторов и разработке методических подходов к их расчету;
- обеспечение прямой связи оценочных индикаторов с поставленными задачами и планируемыми для их решения мероприятиями;
- ориентация используемых индикаторов на отражение конечного результата реализации программы, а не промежуточных результатов, которые лишь способствуют достижению поставленной цели;
- использование параметров, позволяющих в максимально полной мере оценить достижение установленных целевых ориентиров.
Нам представляется целесообразным производить оценку
эффективности реализации республиканских целевых программ на основе сопоставления динамики показателей результативности, то есть целевых параметров, определенных в программах, с величиной расходов на их реализацию, с помощью системы оценочных коэффициентов, представленных в табл. 2.
Сводный показатель эффективности реализации программ определяется при этом как средняя оценка по всем параметрам на основе расчета средней величины коэффициентов взаимоувязки расходов на реализацию программ и показателей их результативности по каждому параметру.
Использование подобного подхода позволит обеспечить комплексную оценку как эффективности реализации конкретных целевых программ, так и в целом уровня развития системы программно-целевого управления на региональном уровне в контексте обеспечения эффективного использования бюджетных средств, выделяемых на реализацию целевых программ.
Примечания:
1. Лапыгин Д.Ю. Развитие региона методом программно-целевого планирования // Экономика региона. 2007. № 18. С. 29.
2. Митрофанова И.В. Финансирование федеральных целевых программ // Финансы и кредит. 2006. № 9. С. 105.
3. Кураков А.А. Прогнозирование и планирование развития системы образования // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2010. № 16. С. 22.
4. Соловьева Т.С. Индикативная оценка результативности программно-целевого управления образовательными системами // Проблемы развития территории. 2017. Вып. 2. С. 158.
5. Кузьмин В.Н. Развитие методов определения экономической эффективности // Российский экономический интернет-журнал. 2008. № 1. С. 24.
6. Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов. М.: Экономика, 2007. С. 8.
7. Пуряев А.С., Юсупова Г.Ф., Назмутдинов А.М. Сущность понятия «эффективность» и основные методы ее оценки // Вестник ИжГТУ. 2009. № 3. С. 86.
8. Покровский А.М. Принципы оценки эффективности инвестиционных проектов экспертно-аналитическим методом // Транспортное дело России. 2006. № 11. С. 34.
References:
1. Lapygin D.Yu. Development of the region by the method of program-targeted planning // Economy of the region. 2007. No. 18. P. 29.
2. Mitrofanova I.V. Financing federal targeted programs // Finance and credit. 2006. No. 9. P. 105.
3. Kurakov A.A. Forecasting and planning the development of the education system // National interests: priorities and security. 2010. No. 16. P. 22.
4. Solovyova T.S. Indicative assessment of the effectiveness of program-target management of educational systems // Problems of territory development. 2017. Vol. 2. P. 158.
5. Kuzmin V.N. Development of methods for determining economic efficiency // Russian Economics online-journal. 2008. No. 1. P. 24.
6. Methodical recommendations according to efficiency of investment projects. M.: Economy, 2007. P. 8.
7. Puryaev A.S., Yusupova G.F., Nazmutdinov A.M. The essence of the concept of "efficiency" and the main methods of its evaluation // Vestnik IzhSTU. 2009. No. 3. P. 86.
8. Pokrovsky A.M. Principles for evaluating the effectiveness of investment projects by an expert-analytical method. // Transport Business of Russia. 2006. No. 11. P. 34.
