CC BY
47
Прогноз социально-экономического развития Мурманской области и формирование областного бюджета
В.А. Гришин
Контрольно-счетная палата Мурманской области
Аннотация. Рассматриваются проблемы прогнозирования социально-экономического развития Мурманской области и формирования областного бюджета как инструмента реализации прогноза. Уделено внимание валовому региональному продукту (ВРП) и его влиянию на доходную часть областного бюджета. Проанализированы издержки планирования ВРП, определены причины негативных явлений в планировании областного бюджета.
Abstract. The paper considers the problems of prediction of the Murmansk region social and economic development and the regional budget forming as an instrument of the prognosis realization. The author has paid attention to gross regional product and its influence on the incoming budget part, has analysed planning costs of the gross regional product and has found out the reasons of negative phenomena in the regional budget planning.
1. Введение
Президент РФ, обращаясь к Федеральному Собранию с посланием "О бюджетной политике в 2003 году", предложил "создать среднесрочный бюджет", указав, что необходимо долгосрочное, больше чем на год, экономическое планирование, т.е. продекларированы нормы, отраженные в статьях 173-175 Бюджетного Кодекса (БК) Российской Федерации (Бюджетный Кодекс, 2000). Возникает вопрос: если существуют правовые нормы по работе в этом направлении, то зачем предложения Президента? Ситуация в Российской Федерации такова, что вышеупомянутые статьи носят рекомендательный характер. Ст. 174 БК РФ предлагает составлять "перспективный финансовый план (ПФП), который не утверждается законодательно, но разрабатывается в целях "информирования законодательных (представительных) органов о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы" и, что очень важно, для "комплексного прогнозирования финансовых последствий разрабатываемых реформ, программ и законов". Разрабатывается ПФП на три года, где первый год - год, на который составляется бюджет, следующий год - плановый период, в течение которого отслеживаются результаты.
БК РФ в ст. 175 отмечает: "Баланс финансовых ресурсов (БФР) представляет собой баланс всех доходов и расходов Российской Федерации, субъектов РФ ... на определенной территории. Баланс финансовых ресурсов составляется на основе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и является основой для составления проекта бюджета". Здесь уместно отметить в пользу трехлетнего планирования ст. 50 БК РФ, которая устанавливает, что пропорции распределения поступлений от федеральных налогов между бюджетами различных уровней утверждаются законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год на срок не менее трех лет.
При разработке проекта бюджета нужно исходить не от распространенной практики бюджетной обеспеченности, а рассматривать формируемую в условиях данного бюджета обеспеченность благами за счет всех источников. "Поэтому при рассмотрении вопроса о назначении бюджетных показателей необходимо учитывать проекты бюджетов государственных территориальных внебюджетных фондов, прогнозы социально-экономического развития и сводного финансового баланса территории, внесение которых одновременно с проектом закона о бюджете предусмотрено БК РФ" (Ияшвили, Чичилев, 2002).
Согласно БК РФ, составлению проектов бюджетов предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.
2. ВРП и его влияние на составление проекта бюджета
Сложность при разработке проектов бюджетов состоит в том, что, в отличие от расходной составляющей, БК РФ не дает развернутого представления, как работать по формированию доходной части бюджета. Ясны лишь общие задачи по контролю над своевременным исполнением доходной части бюджета, полнотой денежных поступлений и соответствием фактических и заложенных в бюджете данных по доходам. Более того, когда делается заключение Счетной палаты Российской Федерации по отчету об исполнении федерального бюджета (ст. 278 БК РФ), о доходах ничего не говорится. Аналогичная ситуация и у областных бюджетов субъектов федерации.
Гришин В.А. Прогноз социально-экономического развития Мурманской области...
Приведу высказывание акад. Абалкина Л.И. по поводу планирования параметров федерального бюджета: "я не знаю примеров в мировой практике, когда доходы и расходы рассчитываются, исходя из разных концептуальных подходов". Доходы рассчитываются по оптимистическому варианту, а расходы - по пессимистическому, разница при этом предполагается профицитом (Двуреченских, 2002).
Эксперты аудиторско-консультационной компании ФБК считают, что профицит свидетельствует о макроэкономической стабильности только для здоровой экономики, в которой бюджет формируется от расходов, а не от доходов. Когда выплаты по всем общественно важным расходным статьям осуществлены, дополнительные доходы формируют профицит, позволяющий создавать резервы для использования в менее благоприятные годы. В недостаточно здоровой экономике (наша область тут не исключение), где финансирование из бюджета всех социально значимых статей невозможно, а бюджет формируется исходя из доходов, наличие профицита никак не свидетельство макроэкономической стабильности.
Согласно БК РФ (ст. 183), исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются:
- объем валового внутреннего продукта на очередной финансовый год и темп роста валового внутреннего продукта в очередном финансовом году;
- уровень инфляции (темп роста цен: декабрь очередного финансового года к декабрю текущего года). То есть от качества планирования валового внутреннего продукта (ВВП) (в нашем случае валовой региональный продукт - ВРП), инфляции, мировых цен и т.д. зависит качество составления бюджета.
На региональном уровне трудно составить достоверные прогнозы на длительную перспективу инфляционных процессов, изменения курса рубля и конвертируемых валют, мировых цен на углеводородное сырье, цветные и черные металлы, минеральные удобрения и так далее (Юшко, 2001). В то же время действующая система учета, оценки и прогнозирования процессов, происходящих в экономике и финансах РФ и ее субъектов, не дает достаточно точных и достоверных данных. В результате возникают отклонения прогнозных и фактических значений основных макроэкономических показателей социально-экономического развития. Не исключение здесь Мурманская область.
Используя прогнозы социально-экономического развития Мурманской области на 2002-2003 гг. составлена таблица, характеризующая нестабильность цифровых показателей ВРП. Данные табл. 1 показывают отклонения в прогнозируемых и фактических цифрах ВРП за ряд лет.
По своему экономическому содержанию показатель ВРП является региональным аналогом ВВП. ВРП также определяется как сумма валовой добавленной стоимости, произведенной за отчетный период резидентными единицами, только в данном случае речь идет о единицах-резидентах региональной экономики. Валовая добавленная стоимость определяется как разница между выпуском продуктов и услуг в основных ценах и промежуточным потреблением (Методологические положения..., 1996).
Несовершенство исходной статистической базы - проблема не только региональная. "Когда официальные досчеты ВВП составляют 20-25 %, а неофициальные - 30-40 %, говорить о надежности любой прогнозной модели можно лишь с известной долей иронии" (Герман Греф - цит. по (Василъчук, 2002)).
Проблемы расчета ВРП описаны не для критики, здесь проблема другого направления. Об этом говорят требования ст. 173 БК РФ: "изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета".
Таблица 1
Показатель един. изм. отчет 2000 оценка 2001 отчет 2001 прогноз 2002 оценка 2002 прогноз 2003
ВРП млн руб. 58370 64607 64995 75115 78379 92500
Темп роста % к пред. году 104.2 101.4 102.1 101.8 1 00.2 101.2
Индекс-дефлятор % к пред.году 133.4 109.1 109 114.2 120.3 116.6
Таблица 2. ВРП и бюджетные назначения по доходам (млн руб.)
Год Прогноз и бюдж. назн. бюд./ВРП, % Отчета. данные бюд./ВРП, %
ВРП бюджет ВРП бюджет
2000 20631.6 3193 15.47 58369.6 3257 5.58
2001 22000.0 3875 17.61 64995.1 3751 5.77
2002 75115.1 5765 7.67 78379.0 4466* 5.70
2003 92500.0
Пояснение к табл. 2: * - исполнение доходной части областного бюджета на 01.10.02 года.
Данные цифрового поля взяты из источников Мурманского облкомстата по расчету валового регионального продукта и прогнозов социально-экономического развития Мурманской области. Бюджетные назначения и их исполнение из формы 7-ОБ, предоставляемой Департаментом финансов Мурманской области согласно постановлению Мурманской областной Думы от 09.12.1999 № 599.
Зависимость доходных поступлений в областной бюджет от ВРП наглядно просматривается в табл. 2, когда процентное соотношение показателей областного бюджета и ВРП при планировании и фактическом исполнении может иметь существенное расхождение.
Опыт последних лет показывает, что макроэкономический подход при проектировании областного бюджета (исходя из фактически достигнутой базы, сложившейся структуры расходов в процентах к ВРП, предполагаемых темпов роста ВРП и индекса инфляции) применим лишь в достаточно стабильных социально-экономических условиях, когда ежегодно растет объем ВРП и индекс инфляции составляет достаточно малую величину. В наших условиях затянувшегося кризиса и рыночной стихии такой подход всего лишь сохранит сложившееся положение, ведет к дальнейшей деформации социальной политики.
Результаты контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, осуществленных Счетной палатой Мурманской области, позволяют сделать вывод, что прогноз социально-экономического развития области в определенной степени является экстраполяцией сложившихся тенденций. Прогнозы социально-экономического развития находятся в полной зависимости от нескольких системообразующих финансово-промышленных групп и являются отражением хозяйственно-финансовой деятельности последних.
3. Проблемы прогнозирования социально-экономического развития области
Правительство Мурманской области активно работает по разработке законов и программ социально-экономического развития Мурманской области.1 Но, несмотря на наличие таких законов и программ, оно не улучшило качество системы прогнозирования социально-экономического развития, существующая система прогнозирования не стимулирует исполнительную власть на поиск резервов интенсификации и повышения эффективности использования имеющихся и привлекаемых ресурсов.
На совещании руководителей предприятий и организаций, глав муниципальных образований области по результатам социально-экономического развития Мурманской области 25 октября 2002 г. в Кировске при обсуждении вопроса "О некоторых итогах социально-экономического развития области и исполнении бюджета в 2002 г." губернатором области было заявлено, что "похвастаться нечем" (Иванова, 2002). Вице-губернатор Мотлохов В.Н. считает ситуацию в области не столь плачевной: "Благодаря принятым политическим и экономическим мерам, нам удалось наладить устойчивую работу основных бюджетообразующих предприятий области. Ведущие предприятия области преодолели кризис и создали реальную финансовую основу для устойчивого поступательного развития" (Мотлохов, 2001). Но общим выводом служит то, что брать рассчитанный и произведенный ВРП как базу для определения налогового потенциала региона проблематично. Отсюда возникают проблемы с формированием доходной части областного бюджета, которая всегда ниже плана по сбору налогов в регионе.
Вследствие отсутствия нормативно-статистических показателей (перечень, виды, количественные значения минимальных государственных социальных стандартов), нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, бюджетное планирование обречено на волевой метод при активном использовании политического фактора.
Актуально отразил проблемы прогнозирования социально-экономического развития территории (в нашем случае - субъекта федерации) аудитор Счетной палаты РФ Пансков В.Г. (2001): "...запланировано заблаговременное, до официального представления федерального бюджета в Государственную Думу, проведение в Министерстве финансов Российской Федерации ... и других министерствах, участвующих в разработке прогноза социально-экономического развития страны и проекта бюджета, специального комплекса контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по проверке и анализу нормативно-методической базы для прогнозирования валового внутреннего продукта и других макроэкономических показателей, нормативно-методической базы, используемой при расчетах доходов федерального бюджета и другим показателям".
Очевидно, что такая организация работы по рассмотрению бюджетных проектировок, по обеспечению своевременного и качественного формирования проекта территориального бюджета имеет право на жизнь. Необходима межведомственная комиссия по работе с предпроектными вариантами
1 Закон Мурманской области от 25 марта 1999 г. № 137-01-ЗМ0 (в ред. Закона Мурманской области от 05.10.2001 № 288-01-ЗМ0) "О прогнозировании и программах социально-экономического развития Мурманской области", Постановление Правительства Мурманской области от 29 ноября 2000 г. № 87-ПП/6 "О концепции программы социально-экономического развития Мурманской области на период до 2005 г.", Постановление Губернатора Мурманской области от 13 декабря
2000 г. № 510-ПГ "О разработке стратегии экономического развития Мурманской области на период до 2015 г.", Постановление Правительства Мурманской области от 20 декабря 2001 г. № 251-ПП "О стратегии экономического развития Мурманской области на период до 2015 г.", Постановление Правительства Мурманской области от 27 декабря
2001 г. № 265-ПП "О порядке разработки, утверждения и реализации региональных целевых программ Мурманской области (в ред. постановления правительства Мурманской области от 16.08.2002 № 303 ПП).
Гришин В.А. Прогноз социально-экономического развития Мурманской области.
областного бюджета. Прежде, чем рассматривать проект бюджета, будь он областной или федеральный, необходимо говорить о стратегии страны или региона, так как бюджет может быть лишь инструментом реализации этой стратегии. Нужно отметить, что в методологических и методических положениях региональной программы "Экономическое и социальное развитие Мурманской области на период до 2015 г." отмечается емкость и содержательность бюджетного аспекта: "бюджетная политика - выделить основные источники формирования бюджетов, направления расходования, бюджетную обеспеченность и достаточность по принятым критериям" (Истомин, 2001). Вышеперечисленные сведения необходимы для повышения прозрачности областного бюджета и бюджетных процедур и оценки эффективности предлагаемых бюджетных расходов.
Здесь уместен опыт Московской области по привлечению бюджетных средств через систему нормативов минимальной бюджетной обеспеченности. Законодательной базой при этом служит Закон Московской области "О бюджетных правах местного самоуправления". Ст. 14 этого закона в Московской области установлены 22 группы нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, или 49 конкретных нормативов. Состав норм разработан московской законодательной и исполнительной властями и не основывается на государственных минимальных социальных стандартах, поскольку соответствующего федерального закона нет, хотя его принятие предусматривалось Указом Президента РФ еще в 1996 г. (Романцев, 2001).
4. Заключение
Эффективность решения задачи оптимизации областного бюджета может быть повышена за счет моделирования нескольких вариантов исполнения бюджета при переменных составляющих, то есть используя различные комбинации показателей, существенно влияющих на конечную цель. В то же время в качестве ограничений необходимо учитывать возможности региона, его социально-экономическую ситуацию. В этой связи на рассмотрение законодательного органы было бы целесообразно вынести несколько альтернативных проектов областного бюджета. Депутаты, как представители населения Мурманской области, смогли бы выбрать определенное сочетание доходной и расходной составляющих областного бюджета, которое бы наиболее полно отвечало интересам их избирателей.
Анализируя проект федерального бюджета на 2003 г., директор Института народнохозяйственного прогнозирования РАН В. Ивантер отметил, что целью бюджетной политики является благополучие экономики, а не сбалансированность бюджета, что с такой целью никаких сдвигов не будет, а будет топтание на месте. Не будет прорыва, будут только бессмысленно уравновешиваться доходы и расходы. Трудно не согласиться с такими доводами.
Решение проблемы повышения надежности прогноза основных макроэкономических показателей требует существенного улучшения качества всей системы прогнозирования социально-экономического развития.
Литература
Бюджетный кодекс Российской Федерации, 2000.
Васильчук В. Что у власти под сукном. Российская газета, № 30 (370), 6 августа, 2002. Двуреченских В. Революция концепций. Новая методология финансового контроля. Информационный
бюллетень Контрольно-счетной палаты г. Москвы, № 3, 2002. Иванова Е. Шагреневая кожа Кольского края. Курьер Норд-Весть, 31октября-5 ноября, 2002. Истомин A.B. Программно-целевой подход в экономической политике развития регионов Севера.
Апатиты, изд. КНЦРАН, с.62, 2001. Ияшвили В.Б., Чичилев М.Е. О принципах формирования бюджетной политики и бюджетных
показателей. Информационный бюллетень Контрольно-счетной палаты г. Москвы, № 4, с.24, 2002. Методологические положения по статистике. М., Госкомстат России, вып.1, гл. 7, 1996. Мотлохов В.Н. Состояние и перспективы социально-экономического развития Мурманской области.
Экономика Северо-запада: проблемы и перспективы развития, № 3 (9), с.57, 2001. Пансков В.Г. О роли Счетной палаты Российской Федерации в системе органов государственного
финансового контроля страны. Финансы, № 9, с.58, 2001. Романцев A.A. Проблемы формирования доходов территориальных бюджетов и межбюджетных отношений. Сборник статей по материалам Всероссийской научно-практической конференции "Территориальные финансы как фактор стабилизации экономического и социального положения регионов". Москва, с.156, 2001. Юшко П.Н. Проблемы стратегического планирования социально-экономического развития региона на долгосрочную перспективу. Экономика Северо-запада: проблемы и перспективы развития, № 3(9), с.65, 2001.
