CC BY
42
Роль межбюджетных отношений в социально-экономическом развитии региона
В.А. Гришин
Контрольно-счетная палата Мурманской области
Аннотация. В статье рассматривается зависимость наполняемости консолидированного бюджета Мурманской области от правильности выстроения межбюджетных отношений, от обоснованности расчетов субъекта федерации для получения недостающих средств, которые варьируются с изменениями налогового законодательства. На примерах показано, как регион-донор может превратиться в регион-реципиент. Рассматривается перспективный финансовый план и его влияние на развитие региона и обоснованность основных характеристик бюджета области.
Abstract. The paper considers the dependence of the fullness of the Murmansk region consolidated budget on the accuracy of inter-budgetary relations, on validity of calculations made by the Federation subject in order to get deficient amount which depends on tax legislation. The author has shown how the region-donor can become the region-recipient. The perspective financial plan and its influence on the region development have been considered.
1. Введение
Три-четыре года назад предпринимались активные попытки ввести в бюджетное устройство экономическую асимметрию. Речь идет о претензиях на особый бюджетный статус 10-15 субъектов Федерации, называвших себя регионами-донорами. С самого начала была очевидна сомнительность этой конструкции. Ведь неполучение федеральных трансфертов лишь свидетельствует о высокой бюджетной обеспеченности, чем можно гордиться, конечно, если забыть, что налоговый потенциал любого региона десятилетиями формировался усилиями всей страны. Более того, не регионы (региональные власти) платят налоги в федеральный бюджет, а налогоплательщики (граждане и предприятия). С территории всех субъектов Федерации поступают налоги в федеральный бюджет, т.е. все субъекты в чем-то доноры и в чем-то реципиенты, поскольку получают средства из него (финансовую помощь или прямые расходы федеральных ведомств на соответствующей территории). Благодаря федеральному казначейству, появилась возможность точно отслеживать географию федеральных расходов. По оценкам института "Восток-Запад", с территории 35-40 регионов, где проживает две трети россиян, в федеральный бюджет поступает средств больше, чем возвращается из него по всем каналам. Эти оценки отличаются от представлений о 10-15 регионах-донорах, которые якобы кормят всю страну (Лавров и др., 2001).
2. Развитие межбюджетных отношений между центром и субъектом РФ
Исчезла идея одноканальной модели межбюджетных отношений, согласно которой все налоги должны сначала зачисляться в бюджеты регионов, а затем в виде фиксированных взносов поступать в федеральный бюджет. Такая система - привилегия конфедераций, которых в мире почти не осталось. Она уходит корнями в ошибочное представление, будто бы регионы перечисляют в федеральный бюджет часть "своих" доходов. На самом деле сейчас федеральный центр делится с региональными и местными бюджетами поступлениями по федеральным налогам. А об одноканальной модели можно говорить только с точки зрения замены единым нормативом (платежом) многочисленных нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты регионов. Здесь наглядно проступают пороки идеологии "разделения денег, а не полномочий" независимо от того, снизу вверх или сверху вниз перекачиваются бюджетные средства (Лексин, Швецов, 1999).
Еще одно проявление этой идеологии - продолжающаяся борьба со встречными финансовыми потоками, которых в российской бюджетной системе реально нет, поскольку, как уже говорилось, налоги в федеральный бюджет платят не регионы (региональные власти), а предприятия и граждане. Они же, в конечном счете, получают из федерального бюджета средства или оплаченные общественные услуги, часть федеральных доходов перечисляется в региональные бюджеты в виде финансовой помощи. Предлагаемое же время от времени решение этой надуманной проблемы - установить регионам нормативы отчислений от так называемых "регулирующих" налогов, по сути, является формой финансовой помощи, которую гораздо проще и эффективнее предоставлять субъектам Федерации непосредственно из федерального бюджета по объективным и прозрачным критериям.
С "регулирующими" налогами неразрывно связан миф о том, что пропорция 50:50, с которой последние три года начинается обсуждение федерального бюджета, якобы защищает интересы регионов. Но более половины всех налогов собирается на территории 10 субъектов Федерации, где проживает 22 % населения, именно они в наибольшей степени выигрывают от децентрализации налоговых поступлений.
Гришин В.А. Роль межбюджетных отношений в социально-экономическом развитии...
Большинство же субъектов Федерации и населения страны, напротив, объективно заинтересовано в частичном перераспределении средств между регионами, а значит, в повышении доли федерального бюджета в налоговых доходах. По оценкам Центра фискальной политики, чтобы довести бюджетную обеспеченность до одинакового для всех субъектов Федерации уровня, нужно сконцентрировать в федеральном бюджете 85 % налоговых доходов, затем примерно половину из них перераспределить в виде финансовой помощи регионам (Марченко, Мачулъская, 2000).
Этот расчет наглядно показывает прямую зависимость между централизацией доходов и возможностями федерального бюджета выравнивать бюджетную обеспеченность регионов и гарантировать доступ граждан к основным общественным услугам и социальным гарантиям.
Несмотря на то, что средствами реально распоряжаются региональные и местные власти, большинство претензий по невыполнению обязательств территориальными бюджетами (от выплаты зарплаты до подготовки к зиме) адресуется федеральному правительству. Отчасти это справедливо, поскольку доходы и расходы территориальных бюджетов формально регулируются сверху. Разделив деньги, в том числе с помощью "регулирующих" налогов, но, не разделив полномочия, мы никогда не добьемся сбалансированности территориальных бюджетов и эффективного управления региональными финансами, потому что за них никто по-настоящему не отвечает.
Реформирование межбюджетных отношений прошло через три наиболее важных этапа (Христенко, 2000): 1991 г., конец 1993 и 1994 г., 1999-2001 гг. В 1991 г. была создана основа новой налоговой системы России. В части, касающейся межбюджетных отношений, из прежнего опыта заимствованы "регулирующие" налоги с расщеплением поступлений по основным налогам между бюджетами разных уровней. Тогда была упущена возможность перейти к разделению полномочий, а не денег.
В этих условиях субъекты РФ добивались налоговых и бюджетных льгот "по взаимной договоренности", а то и просто ставили центр перед фактом неуплаты налогов в федеральный бюджет.
3. Налоговое законодательство и консолидированный бюджет области
Что касается потерь консолидированного бюджета Мурманской области в связи с изменением налогового законодательства и порядка зачисления платежей по уровням бюджетной системы, то здесь нужно сказать, что это правила общие, никто из регионов не выделен в особые условия. Почему-то выпавшие вследствие изменения налогового законодательства из финансового оборота региона суммы принято называть потерями, или выпадающими доходами. Пресса Мурманской области пишет "При соответствующей компенсации выпадающих доходов Мурманская область уже в 2002 г. могла перейти на полное самофинансирование и перейти в разряд регионов-доноров" (Мулкахайнен, 2003). Одним словом, дайте нам компенсацию, и мы будем донорами. Так называемые потери консолидированного бюджета Мурманской области составили в 2001 г. 959,3 млн руб., в 2002 г. 1556,7 млн руб. В 2003 г. по предварительной оценке потери составят 1225,8 млн руб. По мнению специалистов, нужно пересчитывать налоговый потенциал области и выходить на новые возможности налоговых валовых ресурсов. Можно, конечно, вспоминать, как область жила в 1993-1995 гг., ничего не получая из федерального центра, и как за последние три года "потеряла" из-за налоговых реформ около 4 млрд. руб. бюджетных денег. Все это смотрится с газетных полос впечатляюще, но с экономической позиции несколько отдает публичностью. Тем более, что, по словам заместителя министра экономического развития и торговли М. Циканова, в среднем 51 % налоговых поступлений остается в бюджете региона, 49 % идет в федеральный. Такая информация дана при характеристике прогноза социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Наверное, нужно представить параллельно и помощь, оказанную из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФФПРФ), причем помощь, запрашиваемую областью и выделенную. Ежегодно Министерством финансов Российской Федерации в субъекты РФ направляются "Методика и результаты расчетов распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2003 год". На базе методики нужно сделать расчеты, которые покажут налоговый потенциал и валовые налоговые ресурсы субъекта РФ.
Эти расчеты будут убедительным аргументом при рассмотрении прогнозов социально-экономического развития области и основных характеристик проекта областного бюджета на очередной финансовый год.
Анализ по "выпадающим доходам" повторяется с завидной постоянностью, как только наступает время обсуждения областного бюджета. Не исключение и этот год. За последние три года в связи с изменением налогового и бюджетного законодательства Мурманская область недополучила доходов на сумму 4699,6 млн руб. В качестве компенсации финансовая помощь из федерального бюджета составит, с учетом 2003 г., только 3647 млн руб. (Тимофеев, 2003).
Для достоверного анализа необходимо "... создать «финансовые портреты» российских территорий" (Лексин, Швецов, 2002). В них должны быть отражены: балансы налогово-бюджетных отношений Федерации с каждым ее субъектом по налоговым поступлениям в федеральный бюджет и всем видам помощи региону;
полное сальдо финансовых потоков по каждому субъекту РФ; величина и степень использования всех источников доходов бюджета на территории каждого региона; бюджетная зависимость территории.
4. ФФФПР и его влияние на субъекты РФ
С 2001 г. применяется новая методика распределения средств Фонда финансовой поддержки регионов РФ, основанная на использовании таких показателей, как "валовые налоговые ресурсы", "индекс налогового потенциала", "индекс бюджетных расходов" субъектов Российской Федерации. С помощью этих аналитических инструментов можно соотнести уровень развития экономики области, её структуру, социальную нагрузку с доходами бюджета и определить направления структурных преобразований хозяйственного комплекса. То есть получить тот самый "финансовый портрет", о котором было сказано выше. Тогда отпадут споры о "обирании" регионов федеральным центром, и сами регионы будут располагать весомыми аргументами в вопросах "нефинансируемых мандатов", делегируемых из центра.
Никто не спорит о нужности системных мероприятий по ликвидации явления нефинансируемых федеральных мандатов, которые продолжают сохраняться на практике. Наиболее крупный из возникших -финансирование роста оплаты труда работников региональной бюджетной сферы - принят к исполнению федеральным бюджетом на 2002 г. Это планово нефинансируемый федеральный мандат в силу изначальной недостаточности средств, заложенных в федеральном бюджете, чтобы выдержать плановые цифры роста оплаты труда. Так, Мурманская область получила в течение 2002 финансового года 137 млн руб. против 1,5 млрд руб. расчетной потребности. Дефицит средств составил 91 %. В то же время Министерство финансов не видит острой необходимости помощи Мурманской области и аргументирует свое высказывание цифрами. Минфин признает, что компенсация затрат на повышение зарплат бюджетникам была произведена частично. Уровень дотаций на эти нужды составил 136,8 млн руб., но области дополнительно было выделено 305 млн руб., причем 96,3 млн руб. могли быть направлены на финансирование первоочередных текущих расходов по усмотрению руководителей области. Было получено бюджетных ссуд 400 млн руб. на покрытие временного кассового разрыва. Область же погасила только 6,9 млн руб. долга по бюджетным ссудам. Остаток непогашенных бюджетных ссуд на 1 января 2003 г. составил 670,3 млн руб., из них 270,3 млн руб. - остаток ссуд 2001 г., которые были пролонгированы. Между МФ и Мурманской областью было заключено Соглашение о пролонгации консолидированной задолженности Мурманской области перед федеральным бюджетом по беспроцентным бюджетным ссудам в размере 670,3 млн руб. до ноября 2003 г. Из-за отсутствия источников финансирования в бюджете 2003 г. не предусмотрены средства на повышение с 1 октября 2003 г. заработной платы бюджетникам, потребность в которых на текущий год составляет 242,7 млн руб., и 1,1 млрд руб. требуется на 2004 г. То есть это прогнозируемые и доказуемые цифры, и нет оснований не доверять аналитикам исполнительной власти региона. Здесь уже в силу этичности пропускается вопрос о принятых областью четырех региональных законах, которые предусматривают дополнительные социальные выплаты работникам бюджетной сферы и которые "стоят" для области 118,1 млн руб. Вопрос действительно этики, так как это надбавки к мизерному жалованью бюджетников, но Минфин еще в прошлом году предупредил своим распоряжением, что регионы, нуждающиеся в финансовой помощи, в обязательном порядке должны отменить дополнительные финансовые выплаты, не предусмотренные федеральным законодательством. Но пожелания Минфина не всегда указ региональным властям... В то же время общая просроченная задолженность по расходам консолидированного бюджета с 1 января по 1 июля 2003 г. возросла на 500 млн руб. и составляет 3,4 млрд руб., или 53,6 % к расходам бюджета. Государственный долг Мурманской области перед федеральным бюджетом увеличился за тот же срок с 0,7 млрд руб. до 1,0 млрд руб. (Наказ членам..., 2003).
5. Налоговая нагрузка и перспективное финансовое планирование на регионе
Изучая подготовленный Облкомстатом анализ социально-экономического положения Мурманской области в январе-июне 2003 г., можно увидеть, что налог на прибыль уменьшился на 22 %, но его должны платить и финансово-промышленные группы, зарегистрированные в Москве, но использующие сырьевую базу Кольского полуострова. Так о чем здесь говорить? Так называемые олигархические структуры давно уже обзавелись аналитическими центрами, которые находят способы ухода от налогов, и на них пенять нечего. К примеру, если еще в 2000 г. доля Кольской горнометаллургической компании в областном бюджете составляла около 22 %, то в 2003 г. - 11 %. Доля ОАО "Апатит" в налоговых поступлениях составляет всего 6,3 %. А вот почему в области почти половина предприятий убыточна, и их убытки увеличились в 2,6 раза - это проблема уже властных органов. По данным Минфина, в 2003 г. сохранится соотношение доходов федерального центра и регионов 60 : 40, в будущем году - 56 : 44. Но это ничего не изменит: без правильно выстроенной политики межбюджетных отношений с федеральным центром области при любом процентном отношении денег хватать не будет. Но в то же время исполнительная власть области не спешит разрабатывать минимальные социальные стандарты, рассчитывать индексы бюджетной обеспеченности и законодательно фиксировать их.
Гришин В.А. Роль межбюджетных отношений в социально-экономическом развитии.
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию "О бюджетной политике на 2002 год" говорится, что увеличение доходов федерального бюджета должно происходить не за счет увеличения налоговой нагрузки на экономику, а за счет расширения налогооблагаемой базы благодаря созданию благоприятных условий для развития частного бизнеса. В Бюджетном послании Президента на 2003 г. отмечено, что положительным результатом 2002 г. является снижение налогового бремени, что влечет за собой увеличение собираемости налогов, повышение качества налогового администрирования. В Бюджетном послании на 2004 г. прозвучало: "продолжена реализация налоговой реформы, обеспечивающая снижение налоговой нагрузки на экономику и повышение собираемости налогов. Налоговая система становится более рациональной, сокращается число налогов, снижаются налоговые ставки". Планы снижения налогового бремени, принятие новых обязательств, проведение структурных реформ в экономике должны быть увязаны с базовым прогнозом параметров бюджетной системы. Важным направлением налоговой политики должны стать меры по повышению уровня налогового администрирования, суть которого состоит в смещении приоритета деятельности налоговых органов с фискального на регулирующий, что, в свою очередь, приводит к качественному изменению задач. Появляется необходимость в прогнозировании объемов налоговых поступлений на среднесрочную перспективу. Мощной информационной базой должен стать налоговый паспорт региона, необходимый для проведения мониторинга и прогноза макроэкономической ситуации на территории области, усиления научно-методологического обоснования налогового планирования, определения налогового потенциала региона, достоверности формирования доходной части консолидированного бюджета области, анализа и выявления основных тенденций, влияющих на изменение налогооблагаемой базы и налоговой нагрузки на предприятия.
Что касается Северо-запада, то Правительство Карелии еще в 2002 г. приняло перспективный финансовый план республики на 2003-2005 гг. Принятый документ определяет рамочные перспективы развития консолидированного бюджета Карелии на ближайшие годы и позволяет министерствам, ведомствам и органам местного самоуправления создавать собственные планы на ближайшие годы. Правительство Санкт-Петербурга в июне 2003 г. одобрило перспективный финансовый план города на 2004-2006 гг. Основными целями ПФП являются улучшение городской среды и инвестиционного экономического климата. Приоритетными расходными статьями являются рост заработной платы работников бюджетной сферы, увеличение капитальных вложений в развитие городского хозяйства.
Правительство Мурманской области постановлением от 24 апреля 2003 г. № 113-ПП "О разработке прогноза социально-экономического развития Мурманской области на 2004 год, проекта закона Мурманской области «Об областном бюджете на 2004 год» и параметров прогноза социально-экономического развития до 2006 года" определило себе задачи на ближайшую перспективу и сделало заявку на прогноз социально-экономического развития до 2006 г. Но в постановлении ни слова не сказано о перспективном финансовом плане. Может, прогноз социально-экономического развития и ПФП одно и то же, и нечего придираться к терминологии. Для чистоты эксперимента обратимся к постатейным комментариям к Бюджетному Кодексу Российской Федерации под редакцией доктора юридических наук, проф. А.Н. Козырина, который сообщает, что "разработка прогноза социально-экономического развития территории предшествует составлению бюджета". Комментируемая ст. 173 исходит из неразрывной связи прогноза социально-экономического развития территории и проекта соответствующего бюджета, на что указывает ч. 2 статьи, предполагающая, что изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик самого проекта. Перспективный финансовый план представляет собой документ, формируемый одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год. Его разработка осуществляется на основе среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования. Он содержит в себе данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.
Конечно, можно ответить на отсутствие намерений формировать ПФП тем, что в законе "О бюджетном процессе Мурманской области" о составлении ПФП не сказано ни слова. Но, изучая нормативные документы Карелии, Санкт-Петербурга, Ленинградской и Тюменской областей, обращаешь внимание на обязательность предоставления в рабочую группу по подготовке областного бюджета на 2004 г. и проекта перспективного финансового плана на 2004-2006 гг., прогноза социально-экономического развития региона на 2004 г., прогноза социально-экономического развития региона до 2006 г., баланса финансовых ресурсов региона на 2004-2006 гг. Итогом этой работы становится постановление административных органов субъекта федерации или муниципального образования "О перспективном финансовом плане на 2004-2006 гг.", где департаменту по финансам дается указание при формировании прогноза консолидированного бюджета региона на очередной финансовый год обеспечить взаимосвязь его показателей с показателями финансового плана. На вопрос о том, почему издается только постановление, а не закон субъекта федерации, отвечаю языком Бюджетного Кодекса
РФ: "Перспективный финансовый план законодательно не утверждается". Но, наверное, не будет вреда, если подобное постановление станет предметом депутатских слушаний. Можно задать вопрос автору о его уже не первом, и далеко не первом, призыве разобраться в первичной фазе бюджетного процесса, где формируются вышеозначенные проекты, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов. Ответ простой: не зная процессов, происходящих в экономике региона, не владея показателями среднесрочного прогноза социально-экономического развития субъекта РФ, не изучив исходные макропоказатели, необходимые для составления проекта бюджета, невозможно дать объективную характеристику проекту бюджета, который будет предоставлен исполнительной властью на рассмотрение законодательного (представительного) органа.
В Ленинградской области решено "в целях выработки конкретных предложений по формированию доходной части бюджета области на 2004-2006 гг. в условиях действия части второй Налогового кодекса РФ образовать при Правительстве области межведомственную рабочую группу по формированию доходной части бюджета Ленинградской области на 2004-2006 годы". Аналогичная работа проводится в Республике Карелия. Более того, в Ленинградской области разработана методика расчета потенциала доходов консолидированного бюджета области на планируемый финансовый год, которая дает возможность обеспечить единство бюджетного и социально-экономического планирования как в целом по области, так и в разрезе конкретных муниципальных образований.
Идея консолидации представителей исполнительной и законодательной властей не нова: Председатель Счетной палаты РФ Степашин C.B. на пресс-конференции в Новгороде заявил, что проект бюджета-2004 они будут рассматривать совместно с Министерством Финансов и Минэкономики. Конечно, такие действия отдают новизной, так как губернаторы регионов не хотят подпускать представителей законодательной власти к "Исключительной прерогативе Правительства Российской Федерации, соответствующих органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления" - составлению проекта бюджетов (Бюджетный кодекс РФ, 2000).
Проблема межбюджетных отношений, конечно, не исчезнет с развитием нормативной базы, просто работа вертикальной зависимости будет более цивилизованной, и исчезнет в большей степени "субъективный фактор". Нужно отметить, что правительство одобрило поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы по вопросам уточнения перечня федеральных, региональных и местных налогов и нормативов распределения налоговых доходов между бюджетами всех уровней. Но поправки вступят в силу с 1 января 2004 г. для регионов и с 1 января 2006 г. для местных бюджетов (Конищева, 2003).
6. Заключение
Основным стимулирующим фактором в межбюджетных отношениях для достижения оптимальных социально-экономических показателей должно быть не поощрительное вливание из вышестоящего бюджета, а четкое и обоснованное разграничение расходных полномочий и соответствующих им доходных источников на определенном уровне бюджетной системы. А для этого необходимо относительно стабильное налоговое и бюджетное законодательство.
Межбюджетные отношения выполняют две основные функции: выравнивающую и стимулирующую. В последние годы преобладающей становится выравнивающая функция. Реализация этой функции не должна вести к снижению заинтересованности органов власти территориальных образований в наращивании налогового потенциала, рациональном и эффективном расходовании средств (Игудин, 2003).
Литература
Бюджетный кодекс Российской Федерации, 2000.
Игудин А.Г. "Некоторые проблемы межбюджетных отношений". Финансы, № 5, с.8-11, 2003. Конищева Т. "Межбюджетный пасьянс", Российская газета, 26.08.03.
Лавров А., Литвак Дж., Сазерленд Д. Реформа межбюджетных отношений в России: "Федерализм,
создающий рынок". Вопросы экономики, № 4, с.18-23, 2001. Лексин В., Швецов А. "Контроль XXI века". Финансовый контроль, №11(13), 2002. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Бюджет и межбюджетные отношения: системная модернизация российской
модели бюджетного федерализма. Концепция и рекомендации. М., ГУ ВШЭ, с.51, 1999. Марченко Г.В., Мачульская О.В. Финансовые механизмы межрегионального выравнивания. Финансы
и кредит, № 1(61), с.13-21, 2000. Мулкахайнен А. "65:35 в пользу Москвы." Комсомольская правда, 14.08.03. "Наказ членам Федерального собрания". Мурманский вестник, 11.07.03. Тимофеев В. "Ответ Минфина не вселяет оптимизма". Мурманский вестник, 2.08.03. Христенко В.Б. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи. Вопросы экономики, № 8, с.4-14, 2000.
