CC BY
47
ФИНАНСОВАЯ, НАЛОГОВАЯ И ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНАЯ ПОЛИТИКА
УДК 336.1:352(571.54) А.Ю. НАЛЕТОВ
ББК 65.292.2 кандидат экономических наук,доцент
Восточно-Сибирского государственного технологического университета,
г. Улан-Удэ e-mail: [email protected]
В.В. ДОРЖИЕВА
кандидат экономических наук, доцент Восточно-Сибирского государственного технологического университета, советник по финансам ООО «Байкалэнерго», г. Улан-Удэ
e-mail: [email protected]
ПРОГНОЗ ФОРМИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ: ОЦЕНКА НАЛОГОВОГО ПОТЕНЦИАЛА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Отмечается, что в современной рыночной экономике значительно возрастает роль расчета объемов межбюджетных трансфертов, направляемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие, а также что определение налогового потенциала является важной оценкой объемов межбюджетных трансфертов. Предлагается расчет налогового потенциала производить по агрегированному показателю или по отдельным налогам путем оценки соответствующих налоговых баз, закрепленных за муниципалитетами.
Ключевые слова: налоговый потенциал, прогноз, бюджет, межбюд-жетные отношения.
На этапе формирования бюджета одного уровня расходы на финансовую помощь бюджетам других уровней прогнозируются общей суммой с учетом действующего законодательства. При необходимости сбалансированности объема расходов с общим объемом доходов может быть произведена балансировка рассчитанных показателей прогноза развития межбюджетных отношений.
В результате должны быть сформированы следующие параметры проекта бюджета: объемы передаваемой в муниципальные образования финансовой помощи, объемы получаемых из федерального бюджета финансовых средств.
Межбюджетные трансферты из местных бюджетов — финансовая помощь из бюджетов муниципальных районов бюдже-
© А.Ю. Налетов, В.В. Доржиева, 2009
там поселений; субвенции: в региональные фонды финансовой поддержки поселений (ФФПП) и финансовой поддержки муниципальных районов (городских образований) (ФФПМР (ГО)), из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на выполнение межмуниципальных функций; средства, перечисляемые в связи с погашением и обслуживанием муниципального долга; иные безвозмездные и безвозвратные перечисления (рис. 1).
Для управления финансовыми потоками нужно иметь полное представление о системе межбюджетных трансфертов. Как видно из рис. 2, все потоки проходят через бюджеты трех уровней: бюджет Республики Бурятия, бюджеты муниципальных районов и бюджеты поселений.
Рис. 1. Общая схема выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований
Рис. 2. Система межбюджетных трансфертов
Фонд финансовой поддержки поселений создан в 2006 г. Порядок образования и распределения дотаций фонда устанавливается законом Народного хурала Республики Бурятия1. Методика распределения дотаций единая, и использование показателей фактических или прогнозных объемов доходов и расходов бюджетов отдельных муниципальных образований не допускается.
Цель данного фонда — обеспечение органам местного самоуправления поселений равных финансовых возможностей для исполнения полномочий по решению вопросов местного значения. Источником средств служат собственные доходы Республики Бурятия и субвенции из бюджетов сверх-обеспеченных поселений.
Получателями трансфертов являются все те поселения, расчетные налоговые доходы которых в отчетном году не превысили двукратного среднего по поселениям уровня в
расчете на душу населения. Размер трансфертного платежа определяется в расчете на душу населения (рис. 3).
Рис. 3. Схема распределения средств регионального ФФПП
Формы передачи средств:
- дотации из фонда или дополнительные нормативные отчисления от НДФЛ в счет дотаций;
- субвенции районам из регионального фонда компенсаций (в случае делегирования районам полномочий по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений).
Целью фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских образований) является выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских образований). Объем фонда определяется законом о бюджете Республики Бурятия на очередной финансовый год. Источником средств служат собственные доходы республики и субвенции из бюджетов сверхобеспеченных муниципальных районов (городских образований).
Размеры трансфертных платежей устанавливаются:
- исходя из уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских образований) с учетом различий в структуре населения и объективных факторов, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг;
- в расчете на душу населения.
Условия выплаты:
- налоговый потенциал муниципальных районов оценивается не на консолидированной основе;
- налоговый потенциал оценивается только по доходам, закрепленным за муниципальными районами;
- при оценке расходных потребностей муниципальных районов учитывается потребность в выравнивании бюджетной обеспеченности поселений.
В части выравнивания бюджетной обеспеченности форма передачи средств — дотации. Получателями трансфертов являются все те муниципальные районы (городские образования), бюджетная обеспеченность которых не превышает некоторого уровня, установленного в качестве критерия выравнивания (рис. 4).
Рис. 4. Распределение средств республиканского ФФПМР (ГО)
В части распределения на душу населения форма передачи средств — дотации из
фонда и (или) дополнительные нормативные отчисления от НДФЛ в счет дотаций. Получателями трансфертов являются все те муниципальные районы (городские образования), расчетная бюджетная обеспеченность которых в отчетном году не превысила двукратного среднего по району (образованию) уровня. При замещении дотаций на дополнительные отчисления НДФЛ потери от недополучения НДФЛ не компенсируются (излишки не изымаются).
При новом порядке распределения средств видно, какая часть налогов уходит в местные бюджеты, а какая — в федеральный и республиканский бюджеты. Данное нововведение стимулирует развитие поселений, так как они знают, какую часть суммы собранных налогов могут получить в собственное пользование.
Налоговый потенциал оценивается объемом доходов, которые могут быть собраны в бюджет муниципального образования из закрепленных за ними налоговых источ-ников2. При расчете этой величины следует использовать показатели, объективно характеризующие возможности получения налоговых доходов с налоговой базы, закрепленной за муниципальным образованием, а не данные о фактических доходах за отчетный период. Подобное требование не соблюдается в переходный период, когда часть средств некоторых фондов финансовой поддержки может распределяться с использованием показателей фактических и прогнозируемых доходов отдельных муниципалитетов.
Использование данных о фактических доходах при расчете бюджетной обеспеченности приводит к снижению стимулов у муниципальных образований по мобилизации доходов, поскольку уменьшение доходов, полученных из налоговых источников, будет компенсировано увеличением финансовой помощи в предстоящем году. И наоборот, увеличение налоговых доходов местного бюджета приведет к адекватному снижению объема финансовой поддержки, т.е., в конечном итоге, к отсутствию прироста собственных доходов.
Расчет налогового потенциала может производиться на основе показателя, в наибольшей мере отражающего уровень
экономического развития территории, в разрезе муниципальных образований соответствующих типов — по агрегированному показателю (аналогичному показателю валового внутреннего продукта, объема промышленного производства и товарооборота либо численности занятых) или осуществляться по отдельным налогам путем оценки соответствующих налоговых баз, закрепленных за муниципалитетами.
В случае использования агрегированного показателя, отражающего общий уровень развития экономики муниципального образования, расчет оценки налогового потенциала производится в соответствии с методологией расчета налогового потенциала в рамках методики распределения средств федерального фонда финансовой поддержки. То есть оценка осуществляется на основе соотношения величин данного показателя (величины добавленной стоимости, объема промышленного производства, скорости
оборота доходов предприятий, величины валовой прибыли, размера фонда оплаты труда) по муниципальным образованиям. При необходимости возможно применение поправочных коэффициентов на отраслевую структуру экономики муниципалитета3, отражающих различия в уровне налоговых доходов, закрепленных за муниципалитетами и поступающих с равной величины добавленной стоимости (равного объема промышленного производства и (или) фонда оплаты труда) в различных отраслях экономики. Важно отметить, что применение поправочных коэффициентов необходимо в случае принятия решения о передаче в муниципальные бюджеты косвенных налогов (например, акцизов на алкоголь) и ресурсных платежей, распределение которых зависит от производства конкретных видов продукции, облагаемой акцизами и рентными платежами, а не от общей величины агрегированных показателей.
Рекомендуемый перечень показателей, которые могут использоваться для оценки косвенной налоговой базы
Вид налога Рекомендуемый показатель налоговой базы
Налог на доходы физических лиц Объем фонда оплаты труда, среднедушевые доходы населения, величина добавленной стоимости, объем промышленного производства
Земельный налог Кадастровая стоимость земель, стоимость основных фондов, величина добавленной стоимости
Единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности и единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения Объем розничного товарооборота (в том числе по категориям продукции), среднедушевые доходы населения, величина добавленной стоимости
Транспортный налог Количество транспортных средств, среднедушевые доходы населения, величина добавленной стоимости, объем промышленного производства, численность городского населения
Налог на имущество физических лиц Стоимость имущества физических лиц, среднедушевые доходы населения
Единый сельскохозяйственный налог Объем выпуска сельскохозяйственной продукции, кадастровая стоимость земель, численность сельского населения
Налог на имущество организаций Стоимость основных фондов, стоимость имущества, величина добавленной стоимости, объем выпуска промышленной продукции
Налог на прибыль предприятий Объем прибыли, объем выручки, величина добавленной стоимости, объем выпуска промышленной продукции
Акцизы на алкогольную продукцию, пиво Объем производства алкогольной продукции и пива, объем розничной продажи алкогольной продукции и пива
Акцизы на нефтепродукты Объем реализации нефтепродуктов, величина добавленной стоимости, количество автомобилей, протяженность автодорог, объем промышленного производства
Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых Объем добычи общераспространенных полезных ископаемых, стоимость общераспространенных полезных ископаемых
Расчет налогового потенциала будет производиться по следующей формуле4:
НП, = (НБ; - НБЦ + НБЦ • К) •
I j IjJ
ПД НБ ‘
где НПI — объем налогового потенциала /-го муниципального образования; НБ, — сумма добавленной стоимости (объем промышленного производства или фонда оплаты труда) в /-м муниципальном образовании; НБу — сумма добавленной стоимости (объем промышленного производства или фонда оплаты труда) по у-й отрасли экономики (виду деятельности) в /-м муниципальном образовании; Ку — корректирующий коэффициент, отражающий различия в налогообложении у-й отрасли экономики (вида деятельности) в /-м муниципальном образовании; ПД — суммарный по субъекту Российской Федерации прогноз поступлений налоговых доходов в бюджеты всех муниципальных образований данного типа; НБ — суммарная по субъекту Российской Федерации величина добавленной стоимости (суммарный объем промышленного производства или фонда оплаты труда).
Корректирующий коэффициент определяется следующим образом:
НО1
К=О ■
где НОу — доля прогнозируемого на очередной финансовый год объема налоговых поступлений в бюджеты муниципальных образований соответствующего типа по у-й отрасли экономики (виду деятельности) с учетом косвенных налогов и платежей за пользование природными ресурсами в общем объеме налоговых поступлений в бюджеты муниципальных образований соответствующего типа; Оу — доля суммы добавленной стоимости (объема промышленного производства или фонда оплаты труда), производимой в у-й отрасли экономики (по данному виду деятельности), в общей сумме добавленной стоимости (общем объеме промышленного производства или фонда оплаты труда).
Важно отметить, что при наличии объективных и существенных различий в уровне налоговых поступлений с единицы добавлен-
ной стоимости в двух и более отраслях следует дополнять формулу соответствующим числом поправочных коэффициентов, что, однако, существенно усложняет расчеты и не всегда повышает точность оценки.
Налоговый потенциал может рассчитываться также по отдельным налогам, если можно выделить и оценить показатели, характеризующие объективные различия в размещении налоговой базы по муниципалитетам (табл.). Например, для земельного налога, который является основным видом местных налогов, в качестве такого показателя целесообразно использовать кадастровую стоимость земли (возможно, скорректированную с учетом федеральных и региональных льгот для отдельных категорий налогоплательщиков и земель), для подоходного налога — доходы населения, объем фонда оплаты труда, для налогов на малый бизнес — объем товарооборота.
Налоговый потенциал по видам налогов оценивается исходя из предположения, что имеющаяся на территории муниципального образования косвенная налоговая база используется со средней по региону эффективностью (с одной единицы измерения налоговой базы собирается одинаковый объем налога). На практике расчет налогового потенциала может производиться не по всем, а только по основным налогам. Данный метод позволяет более просто и прозрачно оценивать налоговый потенциал. При выборе такого метода оценки налогового потенциала следует проводить анализ изменения точности расчетов при учете каждого дополнительного налога или фактора.
Примечания
1 О бюджетной системе и бюджетном процессе в Республике Бурятия: закон Республики Бурятия от 6 июля 2005 г. № 1243-III.
2 Лавров А.М., Алексеева И.В., Богачева О.В. и др. Управление бюджетными доходами и заимствованиями: руководство по управлению общественными финансами на региональном и муниципальном уровне / под ред. А.М. Лаврова. М., 2007. Т. 4. С. 184.
3 Там же. С. 185.
4 Там же.
