CC BY
4
Юридические науки
УДК 351.811 DOI 10.53039/2079-4401.2020.2.2.008
ББК 67.401
Научная специальность: 12.00.14. - Административное право; административный процесс
ПРОФИЛАКТИКА РИСКОВ ПРИЧИНЕНИЯ ВРЕДА ОХРАНЯЕМЫМ ЗАКОНОМ ЦЕННОСТЯМ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО НАДЗОРА В ОБЛАСТИ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ КАК НАПРАВЛЕНИЕ НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
А.В. Капустин, В.С. Князев, М.Г. Михайлов *
Аннотация. В статье приведены сведения о видах профилактических мероприятий и рассматриваются вопросы применения контрольно-надзорными органами в области безопасности дорожного движения Российской Федерации комплексной системы профилактики рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям.
Ключевые слова: профилактика рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям, профилактическая деятельность, профилактика нарушений обязательных требований, профилактические мероприятия, контрольно-надзорная деятельность
PREVENTION OF RISKS OF HARM TO LEGALLY PROTECTED VALUES IN THE IMPLEMENTATION OF FEDERAL STATE SUPERVISION IN THE FIELD OF ROAD SAFETY
AS A DIRECTION OF SUPERVISORY ACTIVITY
A.V. Kapustin, VS. Knyazev, M.G. Mikhailov *
Abstract. The article provides information on the types of preventive measures and examines the application by the control and supervisory authorities in the field of road safety in the Russian Federation of a comprehensive system for the prevention of risks of harm to legally protected values.
Keywords: Prevention of risks of causing harm to legally protected values, preventive activities, prevention of violations of mandatory requirements, preventive measures, control and supervision activities
Комплексное изменение контрольно-надзорной деятельности в совокупности с правильным выявлением рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям и возможностью эффективного управления ими предполагает профилактику, ориентированную на предотвращение конкретных рисков.
Однако на текущем этапе профилактическая деятельность контрольно-надзорных органов рассматривается как превенция нарушений обязательных требований, а не непосредственно рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям. Тем не менее смысл профилактики заключается в предупреждении возникновения указанных рисков, и контрольно-надзорные органы имеют возможность воздействовать на них косвенно - за счет целена-
* Андрей Викторович Капустин,
заместитель начальника отдела ФКУ «НЦ БДД МВД России»
* Вадим Сергеевич Князев, старший научный сотрудник ФКУ «НЦ БДД МВД России»
Контакты: ул. Поклонная, д.17, Москва, Россия, 121170 E-mail: vkniazev@mvd.ru Тел: 8 (499) 148 84 53
* Максим Геннадьевич Михайлов,
научный сотрудник ФКУ «НЦ БДД МВД России»
правленной работы по повышению правовой грамотности подконтрольных субъектов .
Таким образом, под профилактикой рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям можно понимать деятельность контрольно-надзорных органов по реализации мер организационного, информационного, правового, социального и иного характера, направленных на просвещение подконтрольных субъектов и иных заинтересованных лиц по вопросам содержания и порядка применения обязательных требований и стимулирование добросовестного и правомерного поведения подконтрольных субъектов.
Профилактика рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям направлена на достижение следующих основных целей:
* Andrey V. Kapustin, Deputy Head of Department
Federal public establishment "Scientific State Institution of Road Safety of the Ministry of the Interior of the Russian Federation".
* Vadim S. Knyazev, Senior Researcher
Federal public establishment "Scientific State Institution of Road Safety of the Ministry of the Interior of the Russian Federation".
* Maxim G. Mikhailov,
Researcher Federal public establishment "Scientific State Institution of Road Safety of the Ministry of the Interior of the Russian Federation".
В ОТКРЫТОМ ДОСТУПЕ НА САЙТЕ SOVNAUKA.COM
N Л
• предотвращение риска причинения вреда и снижение уровня ущерба охраняемым законом ценностям вследствие нарушений обязательных требований;
• предупреждение нарушений обязательных требований в подконтрольной сфере;
• увеличение доли законопослушных подконтрольных субъектов;
• устранение существующих и потенциальных условий, причин и факторов, способных привести к нарушению обязательных требований и причинению вреда охраняемым законом ценностям;
• формирование моделей социально ответственного, добросовестного, правового поведения подконтрольных субъектов.
Для достижения указанных целей перед контрольно-надзорными органами стоят следующие основные задачи:
• выявление факторов риска причинения вреда охраняемым законом ценностям, причин и условий, способствующих нарушению обязательных требований, определение способов устранения или снижения рисков и их реализация;
• регулярная ревизия обязательных требований и принятие мер к обеспечению реального влияния на уровень безопасности охраняемых законом ценностей комплекса обязательных требований, соблюдение которых составляет предмет конкретного вида государственного контроля (надзора);
• повышение уровня правовой грамотности и формирование одинакового понимания обязательных требований в соответствующей сфере у всех участников контрольно-надзорной деятельности;
• оценка состояния подконтрольной среды и установление зависимости видов, форм и интенсивности профилактических мероприятий от типов дифференциации подконтрольных субъектов, присвоенных категорий риска;
• создание условий для изменения ценностного отношения подконтрольных субъектов к поведению в нормативной среде для формирования позитивной ответственности за свое поведение, поддержания мотивации к добросовестному поведению [1].
Для обеспечения состояния безопасности охраняемых законом ценностей необходимо стремиться к росту числа законопослушных подконтрольных субъектов.
Однако у контрольно-надзорных органов также остается задача комплексного повышения уровня правовой грамотности в регулируемой сфере. В данной связи большое значение имеют профилактические меры массового характера по информированию по вопросам соблюдения обязательных требований.
Исходя из зарубежного опыта профилактическая деятельность контрольно-надзорных органов предполагает следующие векторы ее осуществления:
• образование и техническая поддержка (создание условий для исполнения требований): реализуемые в различных видах профилактические меры, направленные на повышение уровня правовой грамотности подконтрольных субъектов и всех заинтересованных лиц, в том числе на информирование по широкому спектру вопросов соблюдения обязательных требований на уяснение подконтрольными субъектами всех правовых и фактических аспектов, касающихся процедур осуществления государственного контроля (надзора) и возникающих в связи с этим прав и обязанностей подконтрольных субъектов, и т.д., а также меры по созданию организационных условий соблюдения обязательных требований;
• обеспечение информационной открытости: контрольно-надзорные органы обеспечивают публикацию в доступной и удобной форме данных статистического, отчетного и экспертного характера о контрольно-надзорной деятельности на своих официальных сайтах в сети Интернет;
• создание условий для общественного контроля: применение отдельных профилактических мер, направленных на широкое информирование общества о рисках и (или) фактах причинения вреда охраняемым законом ценностям в случаях нарушений подконтрольными субъектами обязательных требований с разъяснением их сути и порядка соблюдения, о степени добросовестности подконтрольных субъектов, создание эффективных механизмов обратной связи с общественностью по вопросам выявленных признаков нарушений обязательных требований, включая альтернативные обращениям граждан способы донесения и накопления соответствующей информации;
• популяризация историй успеха: в рамках реализации отдельных профилактических мер кон-
трольно-надзорные органы стимулируют подконтрольных субъектов к добросовестному поведению путем широкого освещения и предоставления информации о способах и примерах наиболее эффективных образцов соблюдения сложных обязательных требований [2];
Правовой базой осуществления контрольно-надзорной деятельности, включая ее профилактическое направление, является Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ) [3].
В части профилактики нарушения обязательных требований данным законом определены:
• роль профилактики как неотъемлемой части государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: организация и проведение мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований наряду с организацией и проведением проверок входит в число элементов деятельности контрольно-надзорных органов по реализации функций государственного контроля (надзора) и муниципального контроля;
• содержание понятия «профилактическое мероприятие»: это мероприятие по профилактике нарушений обязательных требований, осуществляемое в целях предупреждения нарушений гражданами и организациями обязательных требований, устранения причин, факторов и условий, способствующих нарушениям обязательных требований;
• возможные виды профилактических мероприятий;
• обязательность осуществления профилактических мероприятий, указанных в законе;
• основные вопросы общей и внутриведомственной регламентации профилактической деятельности контрольно-надзорных органов.
Введены следующие виды профилактических мероприятий:
• размещение на официальных сайтах органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для каждого вида государственного контроля (надзора), муниципального контроля перечней правовых актов или
их отдельных частей, содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также текстов соответствующих правовых актов (далее - перечни правовых актов);
• информирование граждан и организаций по вопросам соблюдения обязательных требований (в том числе проведение публичных мероприятий, разъяснительная и консультационная работа, подготовка и размещение руководств по соблюдению обязательных требований, в случае изменения обязательных требований - подготовка и распространение соответствующих комментариев, а также рекомендаций о проведении необходимых организационных, технических мероприятий, направленных на внедрение и обеспечение соблюдения обязательных требований);
• регулярное обобщение практики осуществления в соответствующей сфере деятельности государственного контроля (надзора), муниципального контроля и размещение на официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет соответствующих обобщений;
• выдача предостережений о недопустимости нарушения обязательных требований;
• специальные профилактические мероприятия, направленные на предупреждение причинения вреда, возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, проведение которых предусмотрено федеральным законом, положением о виде федерального государственного контроля (надзора), порядком организации и осуществления отдельного вида регионального государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
Учитывая прямое указание на данные меры в законе, они являются обязательными для применения контрольно-надзорными органами.
Проверочные листы хотя и не относятся к мерам профилактики, тем не менее выполняют профилактическую функцию. Во-первых, утвержденные и опубликованные в установленном порядке формы проверочных листов обеспечивают возможность самооценки подконтрольных субъектов на предмет соблюдения, предъявляемых к ним требований. Во-вторых, на основании утвержденных форм проверочных листов разрабатываются электронные ин-
В ОТКРЫТОМ ДОСТУПЕ НА САЙТЕ SOVNAUKA.COM
N Л
струменты профилактики, направленные на проведение самопроверки.
В этой связи проверочные листы также рассматриваются в качестве предусмотренных законом обязательных мер профилактики, если для соответствующего вида государственного контроля (надзора) установлена обязательность применения проверочных листов при проведении плановых проверок.
Поскольку законодатель использует открытый список для перечисления возможных мер профилактики, контрольно-надзорные органы могут дополнительно к обязательным мерам реализовывать иные профилактические мероприятия. В частности, предусматривающие следующие дополнительные меры профилактики:
• размещение и ведение перечня обязательных требований,
• мероприятия, направленные на поощрение и стимулирование добросовестных подконтрольных субъектов;
• разъяснительная работа относительно процедур контроля (надзора),
• создание интерактивных сервисов, обеспечивающих взаимодействие с подконтрольными субъектами, в том числе для самостоятельного определения и добровольного подтверждения подконтрольными субъектами соблюдения обязательных требований.
В целях устранения недостатков нынешнего правового регулирования государственного и муниципального контроля был разработан Федеральный закон от 31 июня 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», который вступает в силу с 1 июля 2021 года и должен будет заменить действующий Закон № 294-ФЗ [4].
Вступление в силу данного закона поможет на практике:
• более эффективно использовать имеющиеся ресурсы, концентрируя их на наиболее проблемных участках, соотнося поводы для проведения надзорных мероприятий с их видом и интенсивностью;
• стимулировать добросовестное поведение контролируемых лиц;
• уменьшить непосредственное взаимодействие контролируемых лиц и надзорных органов, повысить оперативность обмена информацией;
- повысить эффективность и оперативность работы надзорных органов;
- снизить объем документооборота надзорных органов;
- предоставить надзорным органам дополнительные инструменты для оценки соблюдения обязательных требований;
- повысить эффективность надзорной деятельности в смежных видах контроля;
- способствовать повышению законности, прозрачности и эффективности надзорной деятельности, снижению количества споров при осуществлении контроля.
Контрольно-надзорные органы должны осуществлять свою деятельность таким образом, чтобы постоянно содействовать соблюдению обязательных требований в регулируемой сфере.
Контрольно-надзорным органам следует стремиться к сбалансированному сочетанию контрольных и профилактических мероприятий. В ответ на выявленное несоблюдение обязательных требований контрольно-надзорные органы должны четко разъяснять, в чем именно состоит установленное несоответствие и каковы его причины, предоставлять необходимые рекомендации по обеспечению соблюдения обязательных требований.
Контрольно-надзорные органы осуществляют контрольно-надзорную функцию на основании общей стратегии профилактической деятельности. Однако реализация определенных профилактических мероприятий предполагает необходимость действовать с учетом конкретных целей и задач, обусловленных особенностями ситуации [5].
18 августа 2018 года статс-секретарем - заместителем Министра внутренних дел И.Н. Зубовым утверждена программа профилактики рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям при осуществлении федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения лицами, осуществляющими деятельность по эксплуатации автомобильных дорог и транспортных средств.
Задачами программы являются:
• выявление и устранение причин, факторов и условий, способствующих причинению вреда ох-
раняемым законом ценностям и нарушению обязательных требований, определению способов устранения или снижения рисков их возникновения;
• установление перечня видов и порядка сбора статистических данных, необходимых для организации профилактической работы;
• создание систем консультирования субъектов надзора.
ФКУ «НЦ БДД МВД России» проведены анкетирование представителей поднадзорных субъектов (выборка составила 44 организации из различных регионов Российской Федерации) и опрос на сайте ГУОБДД МВД России.
Согласно представленной информации 73% организаций осуществляют деятельность по эксплуатации автомобильных дорог (их участков), а 27%
- по эксплуатации транспортных средств.
Среди наиболее эффективных профилактических мероприятий респонденты отметили их проведение в публичной форме (47%), а также выдачу предостережений (40%). Наименее эффективным стало размещение на сайте докладов с обобщением практики осуществления надзора (16%).
По мнению представителей поднадзорных субъектов, в качестве наиболее эффективного канала коммуникации следует выбирать сеть Интернет
- 70,4%, а также сайты МВД - 38,6 % и телевидение
- 36,4%.
В целом профилактическую деятельность МВД России 66% опрошенных оценили удовлетворительно, 32% - хорошо, 2% - неудовлетворительно.
Очевидно, что профилактика рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям при осуществлении федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения является достаточно новой для Госавтоинспекции деятельностью. В связи с чем возникают определенные трудности по ее реализации среди должностных лиц, уполномоченных на осуществление таких мероприятий.
Однако на текущем этапе профилактическая деятельность контрольно-надзорных органов рассматривается как предотвращение нарушений обязательных требований. Тем на менее смысл профилактики заключается в предупреждении возникновения указанных рисков, и контрольно-надзорные органы имеют возможность воздействовать на них косвенно - за счет целенаправленной работы по повышению правовой грамотности подконтрольных субъектов [6].
Литература:
1. Методический документ от 10.05.2018 «Стандарт комплексной профилактики рисков причинения вреда охраняемым законом ценностям» // https://ar.gov.ru/ru-RU/document/default/view/448.
2. Кудилинский М.Н. «К вопросу о планировании контрольной деятельности государства» / М.Н. Кудилинский // Административное право и процесс. 2016. № 11.
3. Федеральный закон от 26 декабря 2008 г.№ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // «Собрание законодательства РФ», 29.12.2008, № 52 (ч. 1), ст. 6249.
4. Федеральный закон от 31 июня 2020 года № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 31.07.2020.
5. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // «Собрание законодательства РФ», 16.02.2009, № 7, ст. 776.
6. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Ав-дейко А.Г., Антонов С.Н., Бачило И.Л., Бачило И.Л., Васильева В.Г., Веремеенко И.И., Гаршин В.Г., Дубовик О.Л., Кузин В.В., Маньшина С.В., Никитина С.В., Полубинская С.В., Попов Л.Л., Пучкова М.В., Салищева Н.Г., Сергиенко Л.А., Сидоренко Е.Н., Студиникина М.С, Федосенко А.В., Хаманева Н.Ю. и др. Научное издание / Москва, 2003 (3-е издание, переработанное и дополненное).
