CC BY
51ДИССЕРТАЦИОННЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
УДК 342 ББК 67.4
DOI 10.24411/2073-3313-2018-10136
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОФИЛАКТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ И ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ
Павел Анатольевич БЫШКОВ, доцент кафедры муниципального права юридического института РУДН, кандидат юридических наук,
кандидат исторических наук, доцент E-mail: byshkov@mail.ru
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право;
конституционный судебный процесс; муниципальное право
Аннотация. В статье рассматриваются проблемные вопросы правового регулирования и внедрения методов профилактики нарушений обязательных требований при осуществлении муниципального контроля. Дается обзор тенденций развития муниципального контроля как функции местного самоуправления в контексте применения профилактического подхода на муниципальном уровне. Ставится вопрос об усовершенствовании деятельности органов местного самоуправления при проведении муниципального контроля.
Профилактику как превентивный метод предупреждения требуется сделать обязательной составляющей работы любого инспектора контрольного органа местного самоуправления. Необходимо создать высококачественную поэтапную систему формирования компетенций профилактики рисков причинения ущерба охраняемым законодательством ценностям и применять ее всем контрольным органам. Использование таких предупредительных методик обеспечит максимальный результат контрольной деятельности и станет социально важным итогом при минимальных расходах ресурсов для муниципальной власти и предпринимателей.
В настоящее время профилактическая составляющая контрольной деятельности воспринимается как предупредительная мера пресечения возможных правонарушений. Концепция контрольной деятельности органов местного самоуправления подразумевает наличие профилактических методов в процессе работы. Создание и методическое обеспечение системы предупредительных мер даст возможность минимизировать появление рисков и ущерба, а субъектам контроля повысить свою грамотность в правовом регулировании контрольной деятельности.
Ключевые слова: контроль, муниципальный контроль, местное самоуправление, риск-ориентированный подход, профилактическое мероприятие, профилактика рисков, профилактическая работа
Annotation. The article deals with the problematic issues of legal regulation and the introduction of methods for preventing violations of mandatory reguirements in the implementation of municipal control. An overview of the trends in the development of municipal control as a function of local self-government in the context of trends in the use of a preventive approach at the municipal level is given. The issue of improving the activities of local self-government bodies in the conduct of municipal control is raised.
Prevention, as a preventive method of prevention is reguired to make an obligatory component of the work of any inspector of the control body of local government, ft is necessary to create a high-guality step-by-step system for forming competencies to prevent risks of damage inflicted on the values protected by law and apply it to all supervisory bodies. The use of such precautionary technigues will ensure the maximum result of the control activity and will become a socially important result with minimal expenditure of resources for municipal authorities and entrepreneurs.
Currently, the preventive component of the control activity is perceived as a precautionary measure to prevent possible violations. The concept of control activity of local self-government bodies implies the availability of preventive methods in the process of work. The creation and methodical provision of a system of preventive measures will make it possible to minimize the occurrence of risks and damage, and to control subjects to increase their literacy in the legal regulation of control activities.
Keywords: control, municipal control, local government, risk-oriented approach, preventive measures, prevention of risks, preventive work.
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2018
37
ДИССЕРТАЦИОННЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
Необходимость модификации и усовершенствования контрольно-надзорной деятельности вместе с целенаправленным и верным раскрытием характеристики рисков причинения ущерба оберегаемым законодательством ценностям и перспективой успешного управления ими подразумевает профилактику, направленную в целях устранения определенных рисков [12, с. 42]. Тем не менее в настоящее время предупредительная работа контрольных органов местного самоуправления рассматривается равно как предупреждение патологий неотъемлемых условий, а не как рисковое причинение ущерба охраняемых законодательством ценностей.
Значение профилактики состоит в предотвращении появления рисков, при которых контрольные органы местного самоуправления обязаны оказывать непрямое воздействие на них при увеличении разъяснительной работы среди подконтрольных субъектов, в совокупности со всеми возможными мерами воздействия [13, с. 56].
Иными словами, под профилактикой рисков причинения ущерба оберегаемым законодательством ценностям понимается работа органов муниципального контроля за подконтрольными субъектами по осуществлению координационной, информативной, законной, общественной и другой деятельности [2], сориентированной на образование и просвещение подконтрольных субъектов по соблюдению неотъемлемых условий и поощрение точных и обоснованных действий подконтрольных субъектов.
Помимо специальных законов [1; 3; 5], важными при проведении муниципального контроля будут являться:
■ акты контрольных органов, регламентирующие специальные контрольные вой-росы [7];
■ акты контрольных органов, распределяющие подконтрольные субъекты согласно категориям риска (классам угрозы) [8];
■ акты, устанавливающие риски патологии неотъемлемых условий [6].
Данные категории нормативных актов должны использоваться при утверждении и осуществлении различных предупредительных мероприятий.
Важно отметить, что контрольно-надзорная деятельность не регламентируется специальным законом о профилактике правонарушений [4]. У данного закона особенный объект, специальные субъекты предупредительного влияния, осо-
бые мероприятия профилактики, подходящие для работы правоохранительных органов.
Перечисленные группы ведомственных нормативных правовых актов применяются при разработке, организации и реализации на их основе различных профилактических инструментов (например, для интерактивных электронных сервисов, для самопроверки соблюдения обязательных требований).
Совершенствование работы органов муниципального контроля как органов публичной власти главным образом строится на основных конституционных принципах во взаимосвязи с системой ведения профилактической (предупредительной) деятельности контрольных органов подконтрольных субъектов. Особенную роль здесь играют следующие конституциональные основы и гарантии [14, с. 181 — 182], являющиеся общими конституционными ценностями, например, такие, как правомерность, финансово-экономическая независимость, прямое действие прав и свобод человека и гражданина и их конституционная защита, равенство, свободный доступ к информации. Отмеченные основные принципы могут быть реализованы как вместе с созданием стратегии предупредительной работы, так и в случае использования определенных предупредительных мероприятий.
Предметом рассмотрения данной статьи являются общественные отношения в сфере профилактической деятельности органов и должностных лиц муниципального контроля. Объектом является анализ правового регулирования профилактической деятельности на местном уровне органами и должностными лицами местного самоуправления.
Предупреждение рисков причинения ущерба оберегаемым законодательством ценностям ориентировано на результат выполнения ключевых целей: предотвращение патологий неотъемлемых условий в подконтрольной области; повышение количества законопослушных подконтрольных субъектов; устранение риска причинения ущерба и уменьшение убытков оберегаемым законодательством ценностям из-за патологий неотъемлемых условий; ликвидация имеющихся и возможных обстоятельств, факторов и условий, возможность стать причиной патологии неотъемлемых условий и причинения ущерба оберегаемым законодательством ценностям.
Исходя из этого перед органами муниципального контроля встают ключевые проблемы: постоянная проверка неотъемлемых условий и утверждение способов обеспечения действитель-
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2018
38 -----------------------------------------------------------------------------
ДИССЕРТАЦИОННЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
ного воздействия на степень защищенности оберегаемых законодательством ценностей; обнаружение рисковых условий причинения ущерба оберегаемым законодательством ценностям, факторов и обстоятельств, содействующих патологии неотъемлемых условий, установление методов ликвидации либо сокращения рисков и их осуществление; формирование обстоятельств с целью перемены ценностного взаимоотношения подконтрольных субъектов к действию в нормативной сфере с целью развития положительной ответственности собственных действий; анализ подконтрольной сферы и утверждение связи типов, конфигураций и насыщенности предупредительных событий с видами дифференциации подконтрольных субъектов; увеличение степени правовой грамотности и развитие осмысленных действий неотъемлемых условий в определенной области у абсолютно всех участников контрольной деятельности.
Отметим, что главным адресатом предупредительной работы органов муниципального контроля являются те физические и юридические лица, действия которых указывают на их желание выполнять предъявляемые к ним требования, в том числе и в случае, если они бессознательно дозволяют их несоблюдение. Направленная помощь по соблюдению неотъемлемых условий подконтрольным группам субъектов содействует увеличению количества законопослушных подконтрольных субъектов и, таким образом, проводит к уменьшению рисков причинения ущерба.
Предупредительная деятельность органов муниципального контроля создается в синхронном следовании последующих ключевых основ, а именно, неотделимость от проведения муниципального контроля; компетентность и грамотность; законность и выполнение справедливых и легитимных предписаний подконтрольных субъектов; целесообразность; общедоступность данных по профилактике; подлинность и обеспеченность данных по профилактике; доходчивость в разъяснении данных по профилактике; межведомственная и координационная связь; информатизация контрольной деятельности работы; поступательное формирование новых методов профилактики. Данные основы предупредительной деятельности обладают определенным нормативным и ценностным содержимым. Выполнение отмеченных основ обязательно для органов муниципального контроля, а их нарушение означает несоблюдение идеи предупредительной деятельности.
Контрольные органы обязаны поставить собственную работу так, чтобы беспрерывно способствовать соблюдению неотъемлемых условий в контролируемой области. Требуемые предупредительные и иные сопутствующие им действия должны проводиться контрольными органами стабильно.
Контрольным органам местного самоуправления необходимо прилагать усилия к выравниванию и балансу контрольных и предупредительных действий. В результате при обнаружении нарушения неотъемлемых условий контрольные органы обязаны точно объяснять появившиеся расхождения, дать понять их основания, дать рекомендации по соблюдению неотъемлемых условий. Контрольные органы должны реализовывать свои функцию на основе совокупной стратегии предупредительной работы. Тем не менее осуществление предупредительных мероприятий подразумевает потребность проведения контрольных мероприятий с учетом определенных условий.
Муниципальные контрольные органы должны гарантировать законность исполняемой ими предупредительной работы. В основе каждого предупредительного мероприятия должны учитываться конституциональные основы законности, равенства.
Выполнение законных прав подконтрольных субъектов гарантируется контрольными органами посредством формирования прямого, легкодоступного, объективного, правильного и успешного досудебного (внесудебного) решения спорных ситуаций. При этом всевозможные заключения, воздействия (бездействие) официальных лиц контрольных органов местного самоуправления имеют все шансы быть обжалованными.
Контрольные органы гарантируют доступность и общедоступность данных о досудебном (внесудебном) обжаловании заключений, деяний официальных лиц контрольного органа. Каждое подконтрольное лицо могло знать обо всех требуемых процедурных вопросах. Контрольные органы обязаны вовремя предоставлять абсолютно всем причастным лицам объяснение о возможности оспаривания.
Непосредственная поименованность профилактических мероприятий в законе делает их обязательными для использования контрольными органами местного самоуправления в своей деятельности. Среди них выделим:
во-первых, доступность на сайтах органов местного самоуправления системы нормативных
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2018
------------------------------------------------------------------------------------- 39
ДИССЕРТАЦИОННЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
правовых актов по каждому виду муниципального контроля;
во-вторых, уведомление физических и юридических лиц о проблемах соблюдения неотъемлемых условий, консультативная и консалтинговая деятельность, разработка и расположение руководств по соблюдению обязательных условий, а в случае перемены обязательных условий также разработка и популяризация определенных объяснений и советов по соблюдению неотъемлемых условий;
в-третьих, постоянные комментарии по практике исполнения в надлежащей сфере деятельности муниципальных контрольных органов;
в-четвертых, особые предупредительные меры, нацеленные на предупреждение причинения ущерба от проведения муниципального контроля.
Для выполнения всестороннего исследования и реализации принципа целостности правоприменительной практики муниципальные контрольные органы обобщают практику выполнения данной функции согласно выявленным главным тенденциям.
Теория обобщения правоприменительной практики состоит в предоставлении подконтрольным субъектам и абсолютно всем другим причастным субъектам детальных данных о часто встречающихся вариантах патологий неотъемлемых условий, обнаруженных за прошедшее время, и ключевых (стандартных) факторах и обстоятельствах их совершения.
Каждый год муниципальные контрольные органы публикуют надлежащие результаты в своих докладах, регламентируемых нормативными правовыми актами органов местного самоуправления [9; 10; 11], с обзором практики исполнения видов муниципального контроля, с описанием трудностей их исполнения, а также часто встречающихся патологий неотъемлемых условий.
В них четко, структурированно отражается статистика проведения муниципального контроля, нарушения, которые чаще всего встречаются за отчетный период, анализ встречающихся нарушений, а также материалы рекомендательного характера в целях последующей профилактики нарушений обязательных требований.
Все официальные лица контрольных органов, задействованные в процедурах утверждения и исполнения предупредительных мер, обязаны владеть необходимыми компетенциями и умениями. Проверка знаний должностных лиц конт-
рольного органа может быть осуществлена специально созданной внутренней комиссией.
Библиографический список
1. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
2. Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
3. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ // СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776.
4. Федеральный закон «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» от 23.06.2016 г. № 182-ФЗ // СЗ РФ. 2016. № 26 (ч. I). Ст. 3851.
5. Постановление Правительства РФ от 10.07.2013 г. № 583 «Об обеспечении доступа к общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в форме открытых данных» (вместе с Правилами отнесения информации к общедоступной информации, размещаемой государственными органами и органами местного самоуправления в информационнотелекоммуникационной сети Интернет в форме открытых данных, Правилами определения периодичности размещения в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в форме открытых данных общедоступной информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, сроков ее обновления, обеспечивающих своевременность реализации и защиты пользователями своих прав и законных интересов, а также иных требований к размещению указанной информации в форме открытых данных, Правилами обязательного размещения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления общедоступной информации о деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, созданной указанными органами или поступившей к ним
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2018
40 -----------------------------------------------------------------------------
ДИССЕРТАЦИОННЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
при осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации или органам местного самоуправления, в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в форме открытых данных) // СЗ РФ. 2013. № 30 (ч. II). Ст. 4107.
6. Постановление Правительства РФ от 02.01.2015 г. № 1 «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре» // СЗ РФ. 2015. № 2. Ст. 514.
7. Постановление Правительства РФ от
13.02.2017 г. № 177 «Об утверждении общих требований к разработке и утверждению проверочных листов (списков контрольных вопросов)» // СЗ РФ. 2017. №9. Ст. 1359.
8. Постановление Правительства РФ от
01.03.2018 г. № 213 «Об утверждении критериев отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих экономическую деятельность, к категориям риска при осуществлении государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации» // СЗ РФ. 2018. № 11. Ст. 1628.
9. Постановление мэра города Тынды от 03.06.2011 г. № 1457 «Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)» // Авангард. 2011. № 42. 10 июня.
10. Постановление Администрации городского округа Химки МО от 30.05.2014 г. № 694 «Об утверждении Порядка подготовки ежегодного доклада об осуществлении муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля в городском округе Химки Московской области и формы федерального статистического наблюдения № 1 -контроль «Сведения об осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // Химкинские новости. 2014. № 25. 11 июня.
11. Постановление Администрации города Покачи от 29.12.2015 г. № 1459 «Об утверждении Порядка подготовки и обобщения сведений об организации и проведении муниципального контроля, необходимых для подготовки доклада об осуществлении муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля» // Покачевс-кий вестник. 2016. № 1—2. 1 янв.
12. Ноздрачев А.Ф., Зырянов С.М., Калмыкова А.В. Реформа государственного контроля (надзора) и муниципального контроля // Журнал рос. права. 2017. № 9 (249).
13. Перов В.И. Неурегулированные проблемы в организации и деятельности муниципальных контрольно-счетных органов и предложения по их решению // Вестник РУДН. Сер.: Государственное и муниципальное управление. 2014. № 4.
14. Уваров АЛ. Конституционные основы обеспечения прав человека в Российской Федерации // Вестник ОГУ. 2005. № 3—2.
ЗАКОН И ПРАВО • 09-2018
--------------------------------------------------------------------------------------- 41
