CC BY
200УДК 342 ББК 67.4
DOI 10.24411/2312-0444-2018-10046
ПРОБЛЕМА РИСК-ОРИЕНТИРОВАННОГО ПОДХОДА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЯ
Павел Анатольевич БЫШКОВ,
доцент кафедры муниципального права Юридического института Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук, кандидат исторических наук, доцент E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.02 — конституционное право;
конституционный судебный процесс; муниципальное право
Аннотация. В статье рассматриваются проблемные вопросы правового регулирования и внедрения риск-ориентированного подхода при осуществлении контроля. Дается обзор тенденций развития муниципального контроля как функции местного самоуправления в контексте тенденций применения риск-ориентированного подхода на муниципальном уровне. Сформулированы предложения по вопросам контрольной деятельности на основании риск-ориентированного подхода. Ставится вопрос об усовершенствовании деятельности органов местного самоуправления при проведении муниципального контроля.
Форма контрольной деятельности обязывает органы муниципального контроля реализовывать свои функции с установленной периодичностью проверок индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, что нередко приводит к безрезультатному использованию материальных средств контролирующих органов и внесению дезорганизации в повседневную работу подконтрольных субъектов.
В то же время формируется такая обстановка в муниципалитетах, когда число объектов контроля превышает возможности органов контроля местного самоуправления. В определенный момент это приводит к невозможности гарантировать оптимальную степень защищенности оберегаемых законодательством ценностей при проведении мероприятий муниципального контроля.
Применение концепции управления рисками необходимо для сокращения совокупной управленческой перегрузки подконтрольных объектов вместе с повышением степени результативности муниципального контроля при росте степени защищенности оберегаемых законодательством ценностей.
Ключевые слова: контроль, муниципальный контроль, местное самоуправление, риск-ориентированный подход, управление рисками, причинение вреда, источники риска
Annotation. The article examines the problematic issues of legal regulation and the introduction of a risk-based approach in the implementation of control. An overview of the trends in the development of municipal control as a function of local government in the context of trends in applying the risk-based approach at the municipal level is given. Proposals are made on control issues based on a risk-based approach. The issue of improving the activities of local self-government bodies in the conduct of municipal control is raised.
The form of control activity obliges the bodies of municipal control to exercise their functions with the established frequency of inspections of individual entrepreneurs and legal entities, which often results in ineffectual use of material means of controlling bodies and disorganization in the day-to-day work of controlled entities.
At the same time, such situation is formed in municipalities, when the number of objects of control is higher than the capabilities of local government control authorities, which at some point leads to the impossibility of guaranteeing the optimal degree of protection of valuables protected by legislation when carrying out municipal control measures.
The application of the risk management concept to reduce the aggregate administrative overload of the controlled objects together with the increase in the degree of effectiveness of the municipal control while increasing the degree of protection of the values protected by the legislation.
Keywords: control, municipal control, local government, risk-oriented approach, risk management, harm, sources of risk
№ 3/2018
Значимость проблемы контрольно-надзорной деятельности для публичной власти и общества трудно переоценить. Развитие новой концепции муниципального контроля, основанной на сосредоточении имеющихся ресурсов страны при минимизации причинения ущерба ценностям и устранении управленческой перегрузки всех хозяйствующих субъектов, является важнейшей государственной задачей. Проблема муниципального контроля обретает особую роль во взаимосвязи с законопроектом федерального закона № 332053-7 «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», основанном на передовой концепции, сопряженной с учетом рисковой деятельности при проведении контроля.
Предметом рассмотрения настоящей статьи являются общественные отношения в сфере внедрения риск-ориентированного подхода на уровне местного самоуправления при проведении муниципального контроля. Объектом является анализ правового регулирования риск-ориентированного подхода на местном уровне.
Риск-ориентированный подход в муниципальном контроле предполагает определенный способ учреждения и исполнения контроля, профилактики патологии неотъемлемых условий деятельности хозяйствующих субъектов, обусловливается отнесением такой деятельности к рисковой и установление групп согласно классу угрозы.
Существующая форма контрольной деятельности обязывает [1; 2; 3] контрольные органы реализовывать свои функции с установленной периодичностью посредством проведения сплошных контрольных проверок индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.
Практическая деятельность муниципальной власти [4; 5; 6] указывает на необходимость интенсивного применения системы управления рисками для сокращения совокупной управленческой перегрузки на хозяйствующие субъекты с синхронным повышением уровня эффективности контрольной деятельности. Отметим, что эта проблема, являясь достаточно новой, на данный момент стала предметом небольшого количества исследований [7, с. 25—29; 8, с. 22— 27; 9, с. 10—12; 10, с. 15—17].
Переход от тотального контролирования (наблюдения) к дифференцированному планированию контрольной деятельности даст возможность повысить объем выявления возможных нарушителей неотъемлемых условий деятельности, представляющих непосредственную опасность причинения ущерба ценностям, охраняе-
мым законом, и одновременно сократит нагрузку на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, не являющихся действительно опасными для причинения вреда подобным ценностям.
Внедрение данного подхода (концепции управления рисками) должно сопровождаться соблюдением следующих принципов:
■ открытость и ясность критериев оценок и категорий рисков, а также результатов распределения согласно им подконтрольных субъектов;
■ направленность категорий и критериев рис-
ков для целей минимизации причинения ущерба оберегаемым законом ценностям, равно, как и установление категорий и критериев оценок таким образом, чтобы в ходе их использования предпочтительно проверялись те хозяйствующих субъекты, которые потенциально опасны для оберегаемых законодательством ценностей в различных областях правового регулировки;
■ создание концепции управления рисками, утверждение их параметров на основе справедливой и изученной информации;
■ периодический пересмотр параметров рисков, базирующийся, по сути, на изменениях условий с целью соблюдения обязательных требований;
■ повышение уровня методик и развитие кон-
цепции управления рисками, внедрение их в муниципальную практику проведения контроля.
В совокупном варианте угроза причинения ущерба является возможным происшествием, результатом которого будет нанесение ущерба оберегаемым законодательством ценностям разного уровня. Подобным образом угроза причинения ущерба представляется вероятностным происшествием неблагоприятных последствий в определенных размерах возможного ущерба.
Следуя данной концепции, необходимо определить ценности, охраняемые законом.
К ним следует отнести жизнедеятельность и состояние здоровья людей, право на независимость и легитимность интересов, имущественные права, безопасность существования животного и растительного мира, объектов культуры, устойчивость экономики и финансов, создание условий беспрепятственного передвижения продуктов, услуг и денег.
С целью эффективного осуществления контрольной деятельности для каждого вида муниципального контроля обязательно определение охраняемых ценностей. На данном этапе необ-
№ 3/2018
ходимо стремиться к численному установлению единиц, с поддержкой которых фиксируется размер ущерба.
В дальнейшем следует установить те вероятные действия, результатом которых может быть возможность нанесения ущерба (вреда) оберегаемым законодательством ценностям. Различные виды контроля будут отличаться по набору потенциально негативных происшествий. Например, во внутри муниципальном финансовом контроле противозаконность и негативность событий будет определяться неправомерным расходованием средств. В сфере муниципального контроля за охраной окружающей среды — ориентация на улучшение природоохранной ситуации и благоприятной экологической обстановки. Таким образом, с целью усовершенствования видов муниципального контроля органы местного самоуправления обязаны установить собственный список происшествий, результатом которых может стать нанесение ущерба оберегаемым законодательством ценностям.
Следующим шагом является установление обстоятельств, условий и оснований, приводящих к наступлению происшествий и нанесению ущерба. Первоначально необходимо установить список источников потенциального риска. Это даст возможность значительно упростить дальнейшую идентификацию условий наступления рисковых последствий, а также принять к сведению всегда разнообразные возможные условия возникновения риска.
Список источников рисков может быть построен на основе различных, характерных для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц свойствах их работы, применяемых ими производственных предметах, а также по итогам их работы, что само по себе либо в композиции с иными факторами, в том числе случайными, имеет все шансы быть факторами происшествий, результатом чего будет нанесение ущерба оберегаемым законодательством ценностям. Например, аварийное жилье может стать причиной негативных последствий для жизни и здоровья людей.
Следует также определять наибольшее количество важных условий риска, детализировать обстоятельства, которые могут стать фактором нанесения ущерба. Такие факторы формируются либо модифицируются в результате обстоятельств, результатом которых будут пришествия, нанесшие ущерб оберегаемым законодательством ценностям.
Нередко явление, результатом которого может стать нанесение ущерба, обусловлено не-
сколькими условиями. Следовательно, данное сочетание обстоятельств при происшествии имеет все возможности причинить ущерб оберегаемым законодательством ценностям.
Следовательно, уровень детализации рисков, условий и их профилей формируются с учетом фактической необходимости и нацеленности на вероятность внешнего отображения риска. С этой целью следует принять к сведению важность условий и профилей риска, что относится к степени риска.
Поскольку угроза причинения ущерба — это вероятность неблагоприятных происшествий в размерах возможного ущерба, то следует подобрать подобные условия (контурные профили) риска, показывающие их предельное значение.
Так как риск причинения вреда — это произведение вероятности наступления негативных событий на объем потенциального вреда, то необходимо отобрать такие факторы (профили) риска, которые указывают на его максимальную величину.
Отметим, что все условия риска делятся на контролируемые и неконтролируемые.
Контролируемые условия (контурные профили) риска — это те условия (контурные профили), на которые есть возможность оказать воздействие контрольной деятельностью, представлены с целью установления критериев отнесения работы подконтрольных субъектов и применяемых ими производств к установленной группе риска для выполнения контрольных мероприятий, событий по профилактике патологии неотъемлемых условий их деятельности.
В свою очередь, под неконтролируемыми условиями (профилями) риска понимаются такие условия, которые непосредственно не находятся в зависимости от контрольной деятельности. При этом они поддаются прогнозу и управлению при более сложном анализе муниципального управления.
Итак, с целью применения оценочных методик в причинении ущерба оберегаемым законом ценностям есть возможность использовать весь комплекс обстоятельств и факторов вероятного причинения убытков, при этом при установлении классов (групп) угрозы необходимо принимать во внимание только лишь действия, вследствие которых вероятно неисполнение индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами неотъемлемых условий их деятельности.
Важно понимать, что при отнесении подконтрольных объектов к категориям риска следует принимать во внимание серьезность возможных
№ 3/2018
неблагоприятных результатов вероятного неисполнения неотъемлемых условий деятельности индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами.
Кроме того, необходимо выполнить распределение остальных контролируемых условий и профилей риска, чтобы особо отметить наиболее важные. Аналогичные более важные условия (контурные профили) риска формируют аспекты отнесения подконтрольных объектов к категориям риска, а также установление значения риска причинения ущерба вследствие вероятного неисполнения неотъемлемых условий деятельности.
Впоследствии, учитывая все критерии, устанавливающие вероятное значение ущерба и вероятную частоту его происхождения, необходимо принять к сведению поведенческие аспекты субъекта, характерные черты подконтрольного субъекта, что отображает анализ вероятность неисполнения ими неотъемлемых условий деятельности. Перед оценкой вероятности неисполнения неотъемлемых требований подразумевается добросовестность субъектов. Такая индивидуализация сведений дает возможность применять критерии вероятности неисполнения установленных законом условий.
При этом нельзя использовать критерии рисковой вероятности неисполнения неотъемлемых условий, не имеющих конкретной индивидуализации, либо при использовании которых не соблюдается презумпция добросовестности подконтрольных субъектов.
Отметим, что не применена для использования статистика патологий неотъемлемых условий различных типов финансовой деятельности, отталкивались только от отнесения их к определенной подотрасли.
Градация проверяемых субъектов согласно категориям риска должна быть основана на использовании предельно ясных критериев оценки и методик.
Библиографический список
1. Федеральный «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
2. Постановление Правительства РФ от 30.06.2010 г. № 489 «Об утверждении Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // СЗ РФ. 2010. № 28. Ст. 3706.
3. Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 г. № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (вместе с Правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности) // СЗ РФ. 2016. № 35. Ст. 5326.
4. Постановление Администрации г. Комсомольска-на-Амуре от 20.06.2017 г. № 1566-па «Об утверждении порядка осуществления риск-ориентированного планирования контрольной деятельности Финансового управления Администрации г. Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края» // Дальневосточный Комсомольск. 2017. № 52. 23 июня.
5. Постановление Администрации Никольского муниципального района от 16.12.2016 г. № 968 «О внесении изменений в Порядок осуществления финансовым управлением Никольского муниципального района полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю» (вместе с Порядком осуществления Финансовым управлением Никольского муниципального района полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю) // Авангард. 2016. № 144. 22 дек.
6. Постановление Администрации г. Ноябрь-ска от 09.01.2017 г. № П-2 «Об утверждении порядка осуществления департаментом финансов Администрации г.а Ноябрьска полномочий по внутреннему муниципальному финансовому контролю» // Северная вахта (спецвыпуск). 2017. № 2. 13 янв.
7. Козлова Е.Б. Риск-ориентированный подход при осуществлении государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля (концептуальные основы) // Семейное и жилищное право. 2017. № 1. С. 25—29.
8. Мартынов А.В. Применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля и надзора как необходимое условие снижения давления на бизнес // Юрист. 2016. № 18.
9. Патенкова В.Ю. Анализ правового регулирования риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности в сфере предпринимательства // Право и экономика. 2018. № 5.
10. Поветкина НА. О формировании концептуальных основ риск-ориентированного подхода в финансово-бюджетном контроле // Финансовое право. 2015. № 12.
№ 3/2018
