CC BY
441
Раздел 3. Административная деликтология
ХАМЕТДИНОВА Г.Ф., кандидат юридических наук, [email protected] Кафедра административной деятельности органов внутренних дел; Тюменский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации, 625049, г. Тюмень, ул. Амурская, 75
KHAMETDINOVA G.F., Candidate of Legal Sciences, [email protected] Chair of administrative activities of the internal affairs bodies; Tyumen Advanced Training Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation, Amurskaya St. 75, Tyumen, 625049, Russian Federation
ПРОФИЛАКТИЧЕСКИЙ УЧЕТ: ПОНЯТИЕ И ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Аннотация. В статье рассматривается понятие профилактического учета на основе сравнительно-правового анализа положений нормативных правовых актов, регламентирующих осуществление субъектами профилактики данного вида профилактического воздействия. Представленный анализ подтверждает необходимость законодательного закрепления понятия «профилактический учет», определение которого предлагается автором. Сделан вывод о том, что профилактический учет является базовой формой профилактического воздействия, по крайней мере по двум основаниям: 1) он одновременно служит основой для применения других форм профилактического воздействия, предусмотренных статьей 17 Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»; 2) позволяет субъектам профилактики правонарушений своевременно принимать меры по выявлению, предотвращению и пресечению возможных правонарушений со стороны лиц, склонных к их совершению.
Ключевые слова: профилактический учет; индивидуальная профилактическая работа; субъекты профилактики правонарушений; формы профилактического воздействия.
PREVENTIVE REGISTRATION: THE CONCEPT AND PROBLEMS OF LEGAL REGULATION
Annotation. The concept of preventive registration is considered in the article, basing on the comparative legal analysis of the provisions of normative legal acts regulating the implementation of this type of preventive effect by the subjects of crime prevention. The presented analysis confirms the need for the legislative fixation of the concept of "preventive registration", the definition of which is proposed by the author. It is concluded that preventive registration is the basic form of preventive effect, at least for two reasons: 1) it simultaneously serves as the basis for the application of other forms of preventive treatment provided by Article 17 of the Federal Law "On the basics of the system of crime prevention in the Russian Federation"; 2) it allows the subjects of crime prevention to take timely measures to identify, prevent and suppress possible offences by individuals inclined to commit them.
Keywords: preventive registration, individual preventive work, subjects of crime prevention, forms of preventive effect.
В соответствии с Концепцией развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2020 года* к основным
* Концепция развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних на период до 2020 года: утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 марта 2017 г. N 520-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. N 14. Ст. 2088.
направлениям развития системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних отнесено совершенствование нормативно-правового регулирования в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.
Согласно положениям Федерального закона от 23 июня 2016 г. N 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонаруше-
ний в Российской Федерации»* (далее -ФЗ N 182) профилактический учет, являясь одной из форм профилактического воздействия, предназначен для информационного обеспечения деятельности субъектов профилактики правонарушений, направленной на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения ими правонарушений или антиобщественного поведения.
В соответствии с ч. 2 ст. 17 указанного закона профилактический учет вправе осуществлять должностные лица органов прокуратуры Российской Федерации, следственных органов Следственного комитета Российской Федерации, органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов уголовно-исполнительной системы и иных государственных органов, если такое право им предоставлено законодательством Российской Федерации.
Под информационным обеспечением деятельности понимается организация систематизированного свода документированных сведений, необходимых для предоставления своевременной, достоверной и полной информации для реализации аналитических и управленческих процедур, обеспечивающих осуществление полномочий субъектов профилактики правонарушений.
Ведение профилактического учета осуществляется субъектами профилактики правонарушений в пределах их полномочий посредством сбора, регистрации, обработки, хранения и предоставления информации, в том числе с использованием автоматизированных информационных систем (АИС), то есть различных программно-аппаратных средств, которые предназначены для автоматизации деятельности, связанной с передачей, хранением и обработкой различной информации. Обмен информацией осуществляется посредством межведомственных запросов, в том числе в электронной форме, с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия.
Возвращаясь к понятию профилактического учета в контексте ФЗ N 182, следует полагать, что профилактический учет - это информационная база данных о лицах, требующих профилактического воздействия со стороны субъектов профилактики с целью предупреждения правонарушений.
Несколько иное значение вкладывается в понятие «профилактический учет», привычно применяемое при реализации положений Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»** (далее - ФЗ N 120 или ФЗ «О профилактике безнадзорности») и приказа МВД России от 15 октября 2013 г. N 845 «Об утверждении Инструкции по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации»*** (далее -Приказ МВД России N 845), смысл которого возможно уяснить, проанализировав положения данных нормативных правовых актов.
Так, деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений, осуществляемая на основе ФЗ N 120, раскрывается посредством применения таких понятий, как «учет» и «индивидуальная профилактическая работа».
В справочной литературе термин «учет» толкуется как установление наличия, количества чего-нибудь путем подсчетов; регистрация с занесением в списки лиц, состоящих где-нибудь [1, с. 834].
Понятие «учет» применяется при определении компетенций, закрепленных:
1) за органами, осуществляющими управление в сфере образования:
- учет несовершеннолетних, не посещающих или систематически пропускающих по неуважительным причинам занятия в образовательных организациях (п. 4 ч. 1 ст. 14 ФЗ N 120);
2) за органами управления здравоохранением и медицинскими организациями:
- выявление, учет, обследование при наличии показаний медицинского характера и лечение несовершеннолетних,
* Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации: федер. закон от 23 июня 2016 г. N 182-ФЗ // Рос. газ. 2016. 28 июня.
** Рос. газ. 1999. 30 июня.
*** Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2014. N 11.
употребляющих алкогольную и спиртосодержащую продукцию, наркотические средства, психотропные или одурманивающие вещества, а также осуществление других входящих в их компетенцию мер по профилактике алкоголизма, незаконного потребления наркотических средств и психотропных веществ несовершеннолетними, наркомании и токсикомании несовершеннолетних и связанных с этим нарушений в их поведении, в том числе проведение профилактических медицинских осмотров обучающихся в общеобразовательных организациях и профессиональных образовательных организациях, а также образовательных организациях высшего образования (п. 10 ч. 1 ст. 18 ФЗ N 120);
3) за подразделениями по делам несовершеннолетних ОВД:
- учет правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, лиц, их совершивших, родителей или иных законных представителей несовершеннолетних, не исполняющих своих обязанностей по воспитанию, обучению и (или) содержанию детей и (или) отрицательно влияющих на их поведение либо жестоко обращающихся с ними (п. 5 ч. 2 ст. 21 ФЗ N 120).
В статье 23.1 ФЗ N 120, посвященной учреждениям уголовно-исполнительной системы, отсутствует указание на осуществление учета несовершеннолетних. Однако из содержания п. 3 ст. 8 и п. 5.1 ст. 9 ФЗ N 120 следует, что данная категория лиц подлежит учету в уголовно-исполнительных инспекциях в соответствии с Уголовно-исполнительным кодексом Российской Федерации и другими федеральными законами.
Таким образом, четыре субъекта из девяти, входящих в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (ст. 4 ФЗ N 120), наделены полномочиями по осуществлению учета указанной в законе категории несовершеннолетних лиц*. При этом некоторые из
* Статья 5 «Категории лиц, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа» Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и ч. 2 ст. 24 «Социальная адаптация» Федерального закона от 23 июня 2016 г. N 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации».
них, например медицинские организации, не являются специальными субъектами профилактики, которым предоставлено ведение такого учета в соответствии с ч. 2 ст. 17 ФЗ N 182.
Как видим, в тексте ФЗ N 120 используется термин «учет», а не понятие «профилактический учет». Однако в Приказе МВД России N 845, регламентирующем деятельность инспектора подразделения по делам несовершеннолетних (далее -ПДН), данное понятие используется. Так, например, пунктом 39 приказа определено, что сотрудники ПДН территориального органа МВД России при получении информации о несовершеннолетних правонарушителях, родителях или иных законных представителях, отрицательно влияющих на детей, и при наличии оснований, предусмотренных Инструкцией, утвержденной Приказом МВД России N 845, представляют начальнику территориального органа МВД России предложения о постановке на профилактический учет указанных лиц и проведении с ними индивидуально-профилактической работы.
Согласно содержанию Приказа МВД России N 845 под профилактическим учетом понимается регистрация (постановка на учет) лиц, предрасположенных к повторному совершению противоправных деяний, а также последующая деятельность, направленная на систематическое наблюдение и применение профилактических мер с целью предупреждения антиобщественных действий, административных правонарушений и преступлений со стороны подучетных лиц.
Отсутствие законодательного закрепления понятия «профилактический учет», особенно с принятием ФЗ N 182, на наш взгляд, может вызывать определенные затруднения как в сфере научного познания, так и в правоприменительной деятельности.
Работа с несовершеннолетними лицами, в отношении которых требуется индивидуальная профилактическая работа, осуществляется после постановки на «профилактический учет» в подразделении по делам несовершеннолетних с заведением учетно-профилактической карточки** (УПК) или учетно-профилактического
** Пункт 49 Приказа МВД России N 845.
дела* (УПД) в зависимости от статуса несовершеннолетнего.
Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в ФЗ N 120 определена как система социальных, правовых, педагогических и иных мер, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних, осуществляемая в совокупности с индивидуальной профилактической работой с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении.
Согласно ст. 2 ФЗ N 182 профилактика правонарушений - совокупность мер социального, правового, организационного, информационного и иного характера, направленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению правонарушений, а также на оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения.
Заметим, что содержание деятельности по профилактике правонарушений в анализируемых правовых актах понимается законодателем единообразно. Используемая законодателем фраза «оказание воспитательного воздействия на лиц в целях недопущения совершения правонарушений или антиобщественного поведения» также характеризует проявление индивидуальной профилактики.
Это следует прежде всего из деления профилактики правонарушений на два вида - общую и индивидуальную (ст. 15 ФЗ N 182).
При этом общую профилактику правонарушений законодатель определил как деятельность, направленную на выявление и устранение причин, порождающих правонарушения, и условий, способствующих совершению правонарушений или облегчающих их совершение, а также на повышение уровня правовой грамотности и развитие правосознания граждан.
Индивидуальной профилактикой правонарушений признана деятельность, направленная на оказание воспитательного воздействия, во-первых, на лиц, указанных в ч. 2 ст. 24 ФЗ N 182, а также на
* Пункт 50 Приказа МВД России N 845.
устранение факторов, отрицательно влияющих на их поведение, и, во-вторых, на оказание помощи лицам, пострадавшим от правонарушений или подверженным риску стать таковыми.
Напомним, что в соответствии с ч. 2 ст. 24 «Социальная адаптация» ФЗ N 182 индивидуальная профилактика правонарушений направлена на оказание воспитательного воздействия:
1) на безнадзорных и беспризорных несовершеннолетних;
2) отбывающих уголовное наказание, не связанное с лишением свободы;
3) занимающихся бродяжничеством и попрошайничеством;
4) подвергнутых принудительным мерам воспитательного воздействия;
5) не имеющих определенного места жительства;
6) другие категории лиц, предусмотренные законодательством Российской Федерации, в том числе прошедших курс лечения от наркомании, алкоголизма и токсикомании и реабилитацию, а также на лиц, не способных самостоятельно обеспечить свою безопасность, с их согласия.
Поскольку в ст. 21 ФЗ N 182 «Профилактический учет» нет отдельного указания на категорию лиц, подлежащих профилактическому учету, постольку следует руководствоваться вышеназванной нормой. Профилактический учет есть одна из десяти форм профилактического воздействия, предусмотренных ст. 17 ФЗ N 182. Кроме профилактического учета в отношении названной категории лиц могут применяться и иные формы профилактического воздействия.
В ФЗ «О профилактике безнадзорности» категория несовершеннолетних, подлежащих профилактическому учету, определена в ст. 5 «Категории лиц, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа». К ним отнесены: безнадзорные или беспризорные; занимающиеся бродяжничеством или попрошайничеством; нуждающиеся в социальной помощи и (или) реабилитации; употребляющие наркотические средства или психотропные вещества без назначения врача либо употребляющие одурманивающие вещества, алкогольную и спиртосодержащую продукцию; совершившие правонарушения; освобожденные
от уголовной ответственности; совершившие общественно опасное деяние; обвиняемые или подозреваемые в совершении преступлений; отбывающие наказание в виде лишения свободы в воспитательных колониях и др.
Всего в действующей редакции ФЗ N 120 предусмотрено 15 категорий несовершеннолетних, в отношении которых органами и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних проводится индивидуальная профилактическая работа.
Профилактическому учету со стороны органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних могут подвергаться и родители либо иные законные представители несовершеннолетних, если они не исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению и (или) содержанию и (или) отрицательно влияют на их поведение либо жестоко обращаются с ними.
Профилактическая деятельность с несовершеннолетними либо родителями или законными представителями несовершеннолетних предусматривает индивидуальную профилактическую работу после их постановки на профилактический учет в подразделении по делам несовершеннолетних органа внутренних дел (далее - ПДН ОВД).
Так, в соответствии с Приказом МВД России N 845 сотрудники подразделений по делам несовершеннолетних территориального органа МВД России при выявлении несовершеннолетних, родителей (иных законных представителей), отрицательно влияющих на детей, и при наличии установленных законом оснований представляют начальнику территориального органа МВД России предложения о постановке на профилактический учет указанных лиц для проведения с ними индивидуально-профилактической работы. Разрешение о постановке на профилактический учет дается в письменном виде начальником территориального органа МВД России или его заместителем. Профилактический учет подразделениями по делам несовершеннолетних осуществляется с заведением учетно-профилактических дел (учетно-профилактических карточек) с последующим информированием иных органов и учреждений системы профилактики (ст. 4
ФЗ N 120), а также подразделений органов внутренних дел, в компетенцию которых входит выявление, предупреждение, раскрытие преступлений несовершеннолетних, выявление несовершеннолетних правонарушителей, групп таких лиц, а также лиц, вовлекающих несовершеннолетних в совершение преступлений, других противоправных и (или) антиобщественных действий (ст. 23 ФЗ N 120) (подразделения органов внутренних дел, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность; участковые уполномоченные полиции).
Сотрудники ПДН ОВД при заведении УПК, УПД осуществляют регистрацию поставленных на профилактический учет в журнале регистрации несовершеннолетних, состоящих на профилактическом учете в подразделении по делам несовершеннолетних. После постановки на учет должностными лицами ПДН ОВД во взаимодействии со всеми субъектами профилактики проводится работа, направленная на предупреждение совершения несовершеннолетними повторных правонарушений. Решение о снятии с профилактического учета по исправлению принимается на основании материалов, подтверждающих факт исправления лица, но не раньше, чем через шесть месяцев с момента постановки на профилактический учет.
Известное нам используемое общеобразовательными организациями понятие «внутришкольный учет» не имеет законодательного определения в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность образовательных организаций*. Однако упоминание о данном виде учета содержится в указанных ниже документах: 1. Письмо Минобрнауки России от 23 мая 2016 г. N ВК-1074/07 «О совершенствовании деятельности психолого-медико-педагогических комиссий»**:
- важное значение имеют факты из истории жизни несовершеннолетнего (на-
* Общеобразовательная организация — образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам начального общего, основного общего и (или) среднего общего образования (ст. 23 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации»). См.: Рос. газ. 2012. 31 дек.
** Вестник образования России. 2016. N 18.
пример, состоит ли на внутришкольном учете, в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, ПДН; как характеризуется с места учебы и др.);
- психолого-медико-педагогическая комиссия (ПМПК), относясь к ведомству системы образования, также входит в государственную систему профилактики безнадзорности и правонарушений среди несовершеннолетних. Ее деятельность регламентируется Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Таким образом, проведение квалифицированного обследования и составление развернутого заключения ПМПК имеет существенное значение не только для организации обучения и воспитания несовершеннолетних с девиантным поведением, т.к. должно содержать рекомендательную часть, но и для профилактики правонарушений в широком смысле.
2. Методические рекомендации для педагогических работников, родителей и руководителей образовательных организаций по педагогическому, психологическому и родительскому попечению и сопровождению групп риска вовлечения обучающихся в потребление наркотических средств и психотропных веществ*:
- учащиеся, которые замечены в случаях употребления психоактивных веществ, должны быть по согласованию со школьным врачом поставлены в школьном медицинском кабинете на внутришколь-ный учет.
3. Письмо Минобрнауки России от 28 июля 2016 г. N 07-3188 «О направлении методических рекомендаций»**:
- социальный педагог также может готовить материалы для заседания профилактического совета образовательной организации (совета профилактики и
* Администратор образования. 2016. N 7.
** Методические рекомендации по межведомственному взаимодействию органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по вопросам оказания помощи осужденным несовершеннолетним, отбывающим наказания, не связанные с лишением свободы, и несовершеннолетним, освобождающимся из мест лишения свободы // Администратор образования. 2016. N 20; N 21.
т.д.), на котором рассматривается вопрос о снятии учащихся с внутришкольного административного контроля (учета), ходатайстве о снятии с профилактического учета в ПДН в связи с исправлением или о продолжении индивидуальной профилактической работы с ребенком и его семьей; анализировать информацию и составлять отчеты о непосещении или систематических пропусках обучающимися занятий по неуважительным причинам; участвовать в процессе информационного обмена, осуществляемого между субъектами системы профилактики, а также в разработке совместных профилактических мероприятий.
В литературе [2] отмечается, что при необходимости несовершеннолетний или его семья ставятся на профилактический учет в образовательной организации. «Учет обучающихся и семей, находящихся в социально опасном положении (далее - внутришкольный учет), - это система индивидуальных профилактических мероприятий, осуществляемая образовательными учреждениямив отношении обучающегося и семей, находящихся в социально опасном положении, которая направлена на предупреждение безнадзорности, административных правонарушений и других негативных проявлений в среде обучающихся, выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности и административным правонарушениям обучающихся, социально-педагогическую реабилитацию обучающихся и семей, находящихся в социально опасном положении» [2, с. 81].
В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации» в структуру системы образования входят федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы. В муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования осуществляется соответствующими органами местного самоуправления.
Соответственно, указанные в ч. 1 ст. 4 ФЗ N 120 федеральные органы государ-
ственнои власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, наделены полномочиями по осуществлению профилактической деятельности в отношении несовершеннолетних обучающихся и семей, находящихся в социально опасном положении.
Постановка и снятие с внутришколь-ного учета осуществляется, как правило, по решению Совета профилактики, создаваемого образовательной организацией на основе локальных нормативных актов, предусматривающих возможность его формирования, а также уставом соответствующей образовательной организации. Постановка на внутришкольный учет осуществляется на основании представления педагогических работников соответствующей образовательной организации (заместитель директора по воспитательной работе, классный руководитель, социальный педагог) либо информации, полученной из ПДН ОВД.
Информация о несовершеннолетних и семьях, требующих особого внимания со стороны субъектов профилактики правонарушений, предусмотренных ФЗ N 120, вносится в банк данных семей и несовершеннолетних группы особого внимания. Например, в соответствии с Положением о порядке формирования и ведения областного межведомственного банка данных семей и несовершеннолетних «группы особого внимания» по Тюменской области от 23 июня 2016 г. * главными целями формирования банка данных являются:
- выявление причин и условий, способствующих возникновению фактов семейного неблагополучия, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, определение комплекса мероприятий по их устранению;
- создание системы оперативного реагирования и взаимодействия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по фактам выявления социального неблагополучия семей, несовершеннолетних, находящихся в трудной
* Администрация города Тюмени: официальный портал. URL: http://www.tyumen-city.ru/
жизненном ситуации, включая детеи-сирот и детеИ, оставшихся без попечения родителем, находящихся на воспитании в замещающих семьях.
Единый банк данных формируется на основе сведений, предоставляемых органами, организациями и учреждениями системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних:
- комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав;
- органами управления социальной защитой населения и учреждениями социального обслуживания населения;
- территориальными подразделениями органа опеки и попечительства;
- органами, осуществляющими управление в сфере образования, и организациями, осуществляющими образовательную деятельность;
- органами управления здравоохранением и учреждениями здравоохранения;
- органами по делам молодежи и учреждениями органов по делам молодежи;
- органами внутренних дел;
- управлением федеральной службы исполнения наказаний России;
- подразделением по делам несовершеннолетних линейного отдела МВД России на транспорте;
- воспитательной колонией УФСИН России.
Основания и порядок постановки семьи и несовершеннолетнего на учет в банк данных (путем обработки персональных данных) с целью проведения индивидуальной профилактической работы определяются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в соответствии с ФЗ «О профилактике безнадзорности».
Согласно п. 16 ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. N З-ФЗ «О полиции» полиция имеет право обрабатывать данные о гражданах, необходимые для выполнения возложенных на нее обязанностей, с последующим внесением полученной информации в банки данных о гражданах, в частности, о лицах, состоящих на профилактическом учете.
В литературе подчеркивается важность взаимного обмена информацией, осуществляемого в соответствии с ч. 2 ст. 9 ФЗ N 120-ФЗ. По мнению С.И. Ивановой, эффективность профилактики правона-
рушении несовершеннолетних зависит от слаженности всех звеньев профилактики, поэтому много внимания уделяется вопросам взаимодеИствия подразделении по делам несовершеннолетних со всеми органами профилактики [3, с. 40-41].
Сбор, хранение, использование информации, имеющеИся в банке данных, допускаются исключительно в интересах несовершеннолетнего для решения задач профилактики безнадзорности и правонарушении несовершеннолетних с соблюдением принципа конфиденциальности и требовании о защите персональных данных, установленных Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ «О персональных данных»*.
Решение о внесении информации в банк данных семьи и несовершеннолетнего с целью защиты жизни, здоровья или иных жизненно важных интересов субъекта персональных данных принимает территориальная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав, или оперативный штаб, или орган, созданный для координации работы с банком данных.
Аналогичные нормативные правовые акты разрабатываются органами государственной власти и в других субъектах Российской Федерации (например, Постановление Правительства ЯНАО от 7 апреля 2016 г. N 327-П «Об утверждении Положения о порядке формирования и ведения регионального банка данных семей и несовершеннолетних "группы особого внимания" в Ямало-Ненецком автономном округе»)**.
Итак, создаваемый межведомственный программный комплекс «Банк данных несовершеннолетних и семей группы особого внимания», на наш взгляд, в полной мере отвечает понятию и содержанию профилактического учета как формы профилактического воздействия, предусмотренной ст. 21 ФЗ N 182. В то же время, как уже отмечено, он осуществляется субъектами, не уполномоченными на то ФЗ N 182.
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 31. Ст. 3451.
** Об утверждении Положения о порядке формирования и ведения регионального банка данных семей и несовершеннолетних «группы особого внимания» в Ямало-Ненецком автономном округе: постановление Правительства ЯНАО от 7 апр. 2016 г. N 327-П // Красный Север (спецвыпуск). 2016. 15 апр.
Вновь принятый закон федерального уровня - ФЗ N 120 не закрепляет понятие профилактического учета. Так, в ст. 21 ФЗ N 182, определяющей целевое предназначение профилактического учета, нет законодательного определения того, что следует понимать под данным видом профилактического воздействия. Не раскрывается содержание и самого профилактического воздействия, а лишь перечисляются его формы (ч. 1 ст. 17).
Данное положение подтверждает необходимость четкого уяснения применяемых понятий, их единообразного понимания и применения на основе существующей системы правовых актов.
О.И. Величко отмечает, что ФЗ N 120 не раскрывает содержание понятия «индивидуальная профилактическая работа», а лишь указывает на два этапа такой работы. Первый этап связан с выявлением несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, второй включает мероприятия по реабилитации профилактируемого лица [4, с. 75].
К данной проблеме до принятия ФЗ N 182 обращались и другие авторы. Так, А.А. Гайдуков справедливо пишет: «Индивидуальная профилактическая работа является составной частью предупреждения и пресечения правонарушений и наряду с выявлением причин и условий их совершения, а также принятием мер по их устранению формирует общую структуру профилактики. Анализ правоприменительной деятельности полиции показывает, что именно в этом направлении существует значительное количество правовых вопросов, требующих своего разрешения и законодательного закрепления. одной из первоочередных проблем, с которыми сталкивается правоприменитель, является отсутствие закрепленных на законодательном уровне понятий "индивидуальная профилактическая работа" и "профилактический учет"» [5, с. 33].
однако мнение ученых не было учтено законодателем. Более того, А.А. Гайдуков выражал надежду, что принятие федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» полностью урегулирует процесс взаимоотношений между субъектами и объектами профилактического воздействия и позволит полиции осуществдять полно-
ценную индивидуальную профилактическую работу при помощи разнообразных мер профилактического воздействия, не нарушая права и свободы лиц, состоящих на профилактическом учете [5, с. 38].
После принятия ФЗ N 182 прошло немногим более года, поэтому сложно делать вывод о том, насколько урегулированы процессы объект-субъектного взаимодействия в сфере профилактической деятельности и о качественно изменившейся, благодаря разнообразию мер профилактического воздействия, индивидуальной профилактической работе, но можно определенно сказать, что принятый 23 июня 2016 г. ФЗ N 182 так и не решил поднимаемой авторами проблемы законодательного толкования таких основополагающих понятий в профилактической деятельности, как «профилактический учет» и «индивидуальная профилактическая работа».
В заключение отметим, что профилактический учет является базовой формой профилактического воздействия. Во-первых, он одновременно является основой для применения других форм профилактического воздействия. Например, профилактическая беседа возможна только после постановки лица на профилактический учет. Во-вторых, позволяет субъектам профилактики своевременно принимать меры по выявлению, предотвращению и пресечению возможных правонарушений со стороны подучетных лиц, в том числе путем исключения условий, дающих возможность их совершения. Например, нахождение на профилактических учетах может стать препятствием при выборе профессии.
Подконтрольность, обеспечиваемая профилактическим учетом, удерживает большинство состоящих на учете лиц от дальнейшего девиантного и противоправного поведения. И, напротив, бесконтрольность со стороны субъектов профилактики создает почву для осознания безнаказанности, вседозволенности. В этом, на наш взгляд, и заключается сущность профилактического учета как формы профилактического воздействия.
На основании изложенного предлагаем ФЗ N 120 привести в соответствие с положениями ФЗ N 182.
В ФЗ N 120 понятие «индивидуальная профилактическая работа» в отношении несовершеннолетних, в отношении родителей или иных законных представителей несовершеннолетних заменить понятием «профилактический учет» указанных лиц, что будет согласовываться с нормами ФЗ N 182 и положениями Инструкции по организации деятельности подразделений по делам несовершеннолетних органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденной Приказом МВД России N 845.
Под профилактическим учетом предлагаем понимать сбор, регистрацию, обработку, хранение и предоставление информации в отношении лиц, поведение которых носит противоправный или антиобщественный характер, а также последующую деятельность субъектов профилактики, направленную на систематическое наблюдение и применение профилактических мер с целью предупреждения антиобщественных действий, административных правонарушений и преступлений со стороны подучетных лиц.
Список литературы
1. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка: 80 000 слов и фразеологических выражений / Российская АН: Российский фонд культуры: 3-е изд., стереотип. М.: АЗЪ, 1996. 928 с.
2. Беженцев А.А. Профилактика правонарушений несовершеннолетних: учеб. пособие. М.: Вузовский учебник: ИНФРА-М, 2017. 272 с.
3. Предупреждение преступлений и административных правонарушений: учеб. пособие / С.И. Иванова [и др.]. Тюмень: Тюменский ин-т повышения квалификации сотрудников МВД России, 2012. 187 с.
4. Величко О.И. Защита прав несовершеннолетних при постановке на учет и проведении индивидуальной профилактической работы органами внутренних дел // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2008. N 2 (4). С. 75-79.
5. Гайдуков А.А. О некоторых вопросах правового регулирования профилактического учета лиц, допускающих правонарушение в сфере семейно-бытовых отношений // Юристъ-Право-ведъ. 2016. N 5. С. 33-39.
