CC BY
81
История права и государства
С.Е. Байкеева*
Профессиональная подготовка служащих для правоохранительной системы Российской империи
В России во второй половине XIX в. продолжали развиваться капиталистические отношения. Это оказало преобразующее воздействие на все сферы жизни общества. «Эпоха великих реформ» оживила социально-экономические отношения, духовную жизнь общества. В русской политикоправовой мысли второй половины XIX в. либерализм отказался от узкого и отвлеченного формального понимания свободы и перешел к материальному. Принцип достойного человеческого существования, по мнению отдельных представителей либеральной мысли, становится условием функционирования правового государства. Правовое государство с точки зрения таких русских мыслителей, как Б.А. Кистяковский, П.И. Новгородцев, И.А. Покровский, Ф.Ф. Кокошкин, должно выступать гарантом социальной справедливости. Но, как отмечал П.И. Новгородцев, государство, сведенное с прежней высоты и утратившее свое божественное значение, должно сохранить практическую ценность необходимой и целесообразной организации оказывающей человечеству элементарные, но незаменимые услуги1.
Реорганизация и укрепление государственного аппарата потребовали увеличения количества чиновников, в т.ч. и с высшим, главным образом юридическим, образованием как самым универсальным для государственной службы.
В русской полиции существовало два уровня образования. Первый имели лица, занимавшие посты в МВД, Департаменте полиции, губернских, уездных и городских полицейских органах. Большинство из них имели высшее образование. Основная часть классных чинов общей полиции получала образование в гражданских высших и средних учебных заведениях: на юридических факультетах университетов, Александровском (Царскосельском) лицее, Училище правоведения, Ярославском Демидовском юридическом лицее, лицее им. Цесаревича Николая и некоторых других высших учебных заведениях, а также гимназиях, уездных и равных им училищах. Второй уровень образования, сугубо полицейский, имели чины полиции среднего и низшего звена - урядники, приставы, околоточные надзиратели, городовые.
К середине XIX в. правительство начинало понимать необходимость специальной и правовой подготовки полицейских и жандармов (прежде всего нижних чинов) и предпринимало первые шаги в этом направлении. В целом же уровень общеобразовательной и профессиональной подготовки полицейских оставался низким. В числе исполнительных полицейских чиновников лица, получившие образование в средних учебных заведениях, составляли менее трети, а среди начальников уездных
Ьв
ГЪ
СЪ
І
Я
*
£
I
съ
8
я
сь
8
съ
Я
I
съ
8
съ
съ
Я
І
К)
* Кандидат юридических наук, доцент.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (34) 2007
История права и государства
полиций и их помощников - менее половины. Остальные же получили образование в низших учебных заведениях или так называемое «домашнее образование»2.
Кадры городовых, урядников и стражников большей частью состояли из отставных или запасных нижних военных чинов, закончивших полковые школы, программа которых обеспечивала элементарную грамотность (умение читать и писать, знание четырех правил арифметики). Следует отметить, что немалая часть полицейских чиновников вообще была едва грамотна. Все это требовало принятия целенаправленных мер, обеспечивающих повышение общеобразовательного и профессионального уровня служащих полиции. Сама жизнь заставляла руководство полицейских органов искать новые пути профессиональной подготовки.
Одной из новых форм в деятельности руководства полиции, направленных на качественных отбор кандидатов на службу и профессиональную подготовку, явилось образование в 1867 г. в Санкт-Петербургской полиции полицейского резерва, а при нем - школы для подготовки лиц, желавших занять должности околоточных надзирателей и городовых (впоследствии и классных чиновников). Она предназначалась для «развития нижних чинов общим образованием с целью возвысить их уровень и вселить в них сознание долга и правила честности...; преподавания околоточным и городовым изданных для них инструкций с подробным разъяснением применения их к делу в различных случаях полицейской практики; сообщения им общих понятий и назначении полиции и об отношении ее к судебному ведомству; передачи необходимых для полицейских чинов топографических и статистических сведений о Петербурге»3.
Основными условиями, которыми должен был обладать кандидат для зачисления в полицейский резерв, являлись следующие: опрятная и располагающая внешность, крепкое телосложение, хорошее здоровье, острое зрение, чистая речь, рост не ниже 2 аршин 6,5 вершков (более 170 см), возраст не моложе 25 лет, состояние в запасе армии, беспорочное поведение, сообразительность и расторопность4. Кроме того, существовали дополнительные требования к кандидатам, зачислявшимся в резерв для занятия конкретных должностей.
Кандидаты, зачисленные по спискам резерва, определялись в казармы. Курс обучения в школе резерва продолжался от двух недель до одного-двух месяцев, в течение которых они знакомились с особенностями полицейской службы. В частности, в школе Санкт-Петербургского полицейского резерва кандидаты на должности околоточных надзирателей обязаны были пройти обучение в течение одного месяца и сдать квалификационный экзамен, после чего зачислялись в штаты соответствующих участков или полицейского резерва. Зачисленные в штат полицейских участков оставались еще на месяц при резерве и вместе с вновь определявшимися околоточными надзирателями резерва ежедневно командировались в участки для исполнения службы городовых. По истечении указанного срока они распределялись по своим участкам на должности запасных околоточных надзирателей.
Кандидаты на должности городовых занимались подготовкой в школе резерва в течение месяца, после чего подвергались испытанию в экзаменационной комиссии, выдержав которое, зачислялись в соответствующие участки или полицейский резерв.
Претенденты на должности классных чиновников должны были основательно изучать Устав о предупреждении и пресечении преступлений, Устав уголовного судопроизводства. Уложение о наказаниях, Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, Устав казенного управления и уставы благоустройства и благочиния, обязательные постановления, изданные градоначальником, городской думой, земскими собраниями и т. п., все приказы градоначальника, начиная с 1866 г., участковое делопроизводство, правила об учете запасных нижних чинов, практические приемы по обнаружению преступлений и правонарушений, антропометрию5.
По мнению составителей программы, количество, характер и сущность преподаваемых предметов не особенно отличалось от курса юридического факультета университета.
Полицейский резерв имел технически оснащенные классные помещения с необходимыми для полицейской службы учебными пособиями. Кроме того, под руководством начальника резерва и непосредственном участии Санкт-Петербургского градоначальника были разработаны и активно использовались при обучении различные руководства пособие для подготовки на классные должности и для околоточных надзирателей, инструкция околоточным надзирателям, инструкция чинам коннополицейской стражи, руководство для подготовки на должность городового, пособие для классных чинов Санкт-Петербургской столичной полиции при занятиях с городовыми, несущими службу в участках, инструкция для самообороны чинам полиции; инструкция чинам рот Санкт-Петербургской столичной полиции, памятная книжка городового и др.
В процессе обучения в полицейском резерве особое внимание уделялось вопросам формирования у обучаемых нравственных качеств. В ходе занятий им внушалась мысль о том, что основы полицейской службы базируются на евангельском начале: «Любите ближнего своего как самого себя». В изданной в 1896 г. по распоряжению Санкт-Петербургского градоначальника генерал-лейтенанта Н.В. Клейгельса брошюре, изучаемой в школе резерва, отмечалось, что в основе всех
полицейских действий должна лежать гуманность и защита слабых. По мнению составителей, «полиция должна являться на помощь страждущему человечеству везде, где не достаточны силы одного человека и близких ему людей или общества»6.
При резерве существовал музей столичной полиции и градоначальства с многочисленными и разнообразными экспонатами. На занятиях, организуемых в нем, будущих городовых знакомили с историей Санкт-Петербургской полиции и наиболее громкими делами, которые ей приходилось вести.
Курс обучения заканчивался испытанием в особой экзаменационной комиссии под председательством помощника градоначальника. Кроме последнего, в нее входили полицмейстер, начальник резерва и два пристава. После успешного прохождения испытания, по представлению градоначальника, кандидаты зачислялись в резерв классными и нижними чинами и по мере открытия вакансий пополняли полицейские подразделения. Наивысшего развития резерв достиг в период с 1895 г. по 1902 г. В этот период при резерве были учреждены постоянные классы для подготовки лиц, желавших занять классные и нижние полицейские должности. В начале XX в. Санкт-Петербургский столичный полицейский резерв имел значительный кадровый потенциал. Так, на 1903 г. он имел только нижних чинов: свыше 300 городовых и 40 околоточных надзирателей.
Являясь прототипом первых полицейских школ, резерв, конечно же, был далек от уровня юридического факультета университета, но в то же время практическая направленность обучения в нем давала знания и навыки, необходимые при организации и выполнении полицейской службы. Всемерная забота о бытовом устройстве чиновников полиции, поддержанная строгой уставной дисциплиной, содействовала тому, что резерв Санкт-Петербургской столичной полиции стал образцовым подразделением по подготовке и воспитанию кадров, что привело к развитию системы резервов полиции в таких крупных городах империи, как Москва, Киев, Минск, Варшава, Вильно.
Деятельность полицейского резерва в Москве имела свои особенности. Желающим поступить в околоточные надзиратели полицейского резерва предъявлялись следующие требования:
а) возраст 25-40 лет (если служил в полиции, то и старше);
б) рост не менее 2 аршин 6 вершков (169 см);
в) крепкое телосложение и здоровье;
г) свидетельство об окончании курса трехклассного городского или уездного училища (или им равных), полученное до поступления на военную службу или о сдаче экзамена по статусу вольноопределяющегося 2-го разряда (то же образование, но полученное в армии экстерном);
д) развитие в умственном отношении и грамотность, для доказательства чего следовало выдержать письменное испытание: диктант и изложение;
е) аттестация из полка с выводом одной из двух степеней: выдающийся или очень хороший (предпочтение отдавалось лицам, имевшим военное звание);
ж) благоприятные сведения от полиции в нравственном, судебном и политическом отношениях.
Кандидаты должны были представить следующие документы: метрическое свидетельство о
рождении и крещении или выписка из метрической книги, запасно-отпускной билет, свидетельство об образовании, паспорт, а от лиц казачьих сословий - специальное увольнительное на поступление в Московскую полицию свидетельство от станичного атамана.
Претенденты, удовлетворяющие указанным требованиям, приказом по Московскому градоначальству зачислялись в Резерв, где в течение двух месяцев проходили курс обучения по утвержденной градоначальником программе.
Обучение в школе Резерва околоточных надзирателей и офицеров, командированных для изучения полицейской службы, осуществлял старший помощник начальника резерва. На эту должность, на срок не менее двух лет, градоначальником назначался лучший офицер из старших помощников пристава Московской полиции, обладающий «безусловной опытностью, твердой волей и имеющий соответствующий образовательный ценз».
После окончания учебного курса в школе назначался проверочный экзамен, на котором присутствовали: начальник резерва, один полицмейстер, пристав и лицо по указанию градоначальника. Выдержавшему проверочный экзамен с отметкой «очень хорошо», выдавалось удостоверение, в котором указывалось, что он командируется в участок для дальнейшей практической подготовки. Не выдержавшие проверочного экзамена околоточные надзиратели либо снова направлялись для прохождения учебного курса в школу Резерва, либо увольнялись из полиции. После успешного прохождения практики зачисленные в Резерв допускались к окончательному экзамену в комиссии под председательством помощника градоначальника с участием полицмейстера, начальника полицейского резерва, старшего помощника начальника резерва, приставов (смотрителей), у которых стажировались околоточные надзиратели. Не выдержавшие окончательного экзамена либо возвращались на стажировку, либо увольнялись от службы по неспособности.
Создание резервов способствовало тому, что на их базе в обязательном порядке должны были проходить обучение без отрыва от службы околоточные надзиратели, городовые, классные чины
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (34) 2007
История права и государства
полицейских участков, ранее не подвергавшиеся квалификационным испытаниям в экзаменационной комиссии.
Резерв также стал основным учебным подразделением для создававшихся формирований полицейской стражи. В частности, циркуляр Санкт-Петербургского градоначальника № 5020 от 17 августа 1899 г. предписывал полицмейстерам, начальнику резерва, приставам и заведующим отделениями конно-полицейской стражи немедленно организовать обучение стражников в полицейском резерве по программе для околоточных надзирателей7.
Таким образом, резерв принес чрезвычайно важную пользу, способствуя быстрому обновлению личного состава участков полиции, повышению деловых и нравственных качеств чиновников, поддерживая немедленным замещением вакансий безостановочный процесс осуществления полицейской службы. Необходимо согласиться с выводом А.О. Костылева, что уже к началу XX в. в Санкт-Петербурге и Москве сложилась стройная система отбора и подготовки кадров, позволяющая готовить для обеих столиц достаточно квалифицированных исполнительных чиновников полиции среднего звена. При этом основной упор делался на офицерские кадры и на запасных (отставных) нижних чинов армии и флота. Помимо Санкт-Петербурга и Москвы, Полицейский резерв существовал и в некоторых других крупных губернских городах, что позволяло решать проблему восполнения убыли в кадрах полицейских чиновников. Однако отсутствие единого подхода к первоначальной подготовке и невозможность по финансовым соображениям создать большее количество школ полицейского резерва приводили к значительному контрасту в уровне подготовки полицейских Российской империи. В отдаленных местностях и, особенно в уездных полициях, уровень профессиональной подготовки на протяжении всего исследуемого периода оставался крайне низким, несмотря на все принимаемые правительством меры.
Губернские полицейские управления, не имевшие собственных резервов, страдали от отсутствия возможности для подготовки квалифицированных кадров. Кроме того, различные виды полицейских сил (жандармерия, уголовный сыск и т.д.) нуждались в разработке специальных программ подготовки и создании профильных учебных заведений, чего не мог в полной мере обеспечить резерв.
Необходимость создания специализированных учебных заведений для подготовки кадров полиции стала особенно острой в пореформенный период. Реформы народного образования стали неотъемлемой частью социальных преобразований 60-х гг.
Специфика деятельности полицейских подразделений была такова, что офицерскому корпусу, особенно руководящему составу, необходимо было базовое специальное юридической образование. Отсутствие должного финансирования со стороны правительства, направленного на подготовку кадров полиции, явилось основной причиной низкого уровня профессионализма в их среде. Новое общественно-экономическое устройство государства предъявляло повышенные требования, к профессиональной подготовке чинов полиции, особенно в период введения принципа вольного найма, начиная с 1873 г.
Но состояние профессиональной и общеобразовательной подготовки чинов полиции Российской империи продолжало оставаться низким. Если к концу второй половины XIX в. образование каждого филолога обходилось России в сумму до 35000 рублей, медика - более 25000 рублей, юриста - до 20000 рублей, простого офицера - до 10000 рублей, то для подготовки людей, стоявших на страже внутригосударственных интересов, не тратилось ни копейки8. Даже большинство высших офицеров аппарата МВД не имели специальных полицейских знаний.
Во второй половине XIX в. сложилась парадоксальная ситуация, когда из шести высших учебных заведений, подведомственных Министерству внутренних дел, ни одно не занималось подготовкой кадров для полицейских органов. Причинами подобного невнимания, по мнению К. Юхневича, являлись финансовые проблемы9. Действующее законодательство не предусматривало устройства полицейских школ. В связи с этим в бюджете государства отсутствовала статья расходов на содержание учебных заведений для полиции. Однако было бы наивным предполагать, что столь многоплановое и всесильное ведомство, как МВД, не могло добиться выделения средств для самостоятельного специализированного вуза. Более того, архивные документы хранят факты о том, что руководство Александровского лицея в 1885 г. инициировало постановку вопроса в правительство о передаче этого учебного заведения в ведение Министерства внутренних дел.
В прошении по этому вопросу говорилось, что, «приняв в свое ведение императорский лицей, Министерство могло бы воспитывающимся в оном молодым дворянам, независимо от специального образования, дать и то нравственное и политическое направления, которое гарантировало бы правительству благоустройство новых административных учреждений»10.
Но Министерство народного просвещения и Ведомство императрицы Марии не были заинтересовано в передаче Александровского лицея, а руководству МВД не хватило настойчивости решить этот вопрос в свою пользу. Но основной причиной отсутствия в МВД своего полицейского учебного заведения, по мнению Е.Д. Проценко, все-таки являлась устойчивая позиция Министерства
получать подготовленные кадры, имевшие образование и определенный опыт службы, из других министерств и ведомств.
Целесообразность учреждения специальных полицейских школ не вызывала сомнений у правительства и представляла обширные возможности законодательным органам для закрепления в законоположениях основ устройства организации и деятельности данного вида заведений. При постепенном росте общеобразовательного уровня в Российской империи и в МВД у чиновников полиции должна была быть соответствующая подготовка, особенно в области законоведения, специальных дисциплин. Но действующее законодательство не предусматривало устройство полицейских школ. Соответственно, в бюджете государства отсутствовала статья расхода на содержание учебных заведений для полиции. Министерство финансов не проявляло должной настойчивости в разрешении создавшейся ситуации, предполагая, что увеличение расходов на образование полицейских неминуемо приведет к необходимости повышения финансовых затрат для других категорий государственных служащих.
1 См.: Глушаченко С.Б. Русские юристы второй половины XIX - начала XX веков о правах личности и правовом государстве (историко-правовое исследование): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. СПб., 2000. С. 20-21.
2 См.: Ковалевский М.Е. Записка члена Государственного совета сенатора Ковалевского, заключающая материалы, касающиеся положения и деятельности полицейских учреждений по данным, обнаруженным при ревизии губерний Казанской и Уфимской. СПб., 1881. С. 148.
3 Всеподданейший отчет о деятельности Санкт-петербургской городской полиции за 1867 г. СПб., 1868. С. 12.
4 См.: Санкт-Петербургская столичная полиция и градоначальство: Краткий исторический очерк. СПб., 1903. С. 261.
5 См. там же. С. 262.
6 Резерв Санкт-Петербургской столичной полиции. Специальная школа для чинов полиции и музей столичной полиции. СПб., 1901. С. 9-11.
7 См.: Клейгельс Н.В. Основы полицейской службы. СПб., 1905. С.27-32.
8 См.: Лысенко В.В. Правонарушения в сфере общественной нравственности и полиция России. (История и современность). СПб., 1997. С. 137.
9 См.: Юхневич К. Учебные заведения полиции царской России // Вестник Санкт-Петербургской высшей школы МВД России. 1996. № 5-6. С. 7.
10 РГИА. Ф. 1604. Оп. 1. Д. 533. Л. 3.
УДК 341.43
В.М. Боер*, А.В. Маркитан**
Правовые проблемы фильтрации (специальной государственной проверки) советских репатриантов в послевоенные годы (1945-1946 гг.)
Следует изначально признать, что более чем полувековой дискурс о способности права предотвратить войну, а в случае, если это не удалось осуществить, то ответить на вопрос, должно ли право (способно ли) заниматься ее последствиями, еще не завершен. И это вопрос не только к прошлой истории войн, но и к сегодняшнему дню человечества.
Известный на Западе специалист по международному гуманитарному праву доктор Ханс-Петер Гассер, размышляя о праве и войне, задается вопросом: «Неужели Цицерон был прав, утверждавший, что законы безмолвствуют во время войны»?1. Немало оказалось и тех, кто был убежден в том, что право, регулирующее последствия войны, придает ей некий ореол респектабельности и т.п.2, таким образом рассматривая ее как правовое явление3.
Ьв
ГЪ
СЪ
и
я
*
а
е
р
бу
р
г
кого
у
X
Я
ерс
съ
Я
те
Д
Рос
съ
съ
Я
и
К)
3
)
2
* Доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.
** Аспирант кафедры теории и истории государства и права юридического факультета СПб ГУАП.
