CC BY
458
Невский Сергей Александрович,
доктор юридических наук, г Москва, профессор Славянского делового института имени К.В. Нечаева (Митрополита Питирима)
ПОЛИЦИЯ В ПОРЕФОРМЕННОЙ
РОССИИ
(60-Е ГГ. XIX В. - НАЧАЛО XX В.)
ДЕКАБРЯ 1862 г. указом Александра II были утверждены «Временные правила об общем устройстве полиции в городах и уездах, по общему учреждению управляемых», в которых было сказано, что «обозревая разные предметы государственного управления, требующие нового, более соответственного их цели образования, мы убедились, что одно из главных мест в ряду их должны занимать полиция, и вследствие того указали Министру Внутренних Дел главные начала, на коих впредь должна быть устроена эта часть»1 . Данные «Временные правила» действовали, хотя и со многими дополнениями, практически до конца существования Российской Империи.
В соответствии с «Временными правилами» городская и уездная полиция объединялись в одно общее уездное полицейское управление. Городская полиция сохранялась лишь в губернских городах, отдельных крупных уездных городах, а также в некоторых безмездных городах, посадах и т.п.2 Уездные и городские полицейские управления непосредственно подчинялись начальникам губерний и губернскому правлению: «Губернское
правление дает полицейским управлениям, уездным исправникам и полицмейстерам указы; начальник губернии делает зависящие от него распоряжения полицейским управлениям или предписания на имя исправника или полицмейстера, в особых случаях прямо на имя одного из становых приставов3 .
Уезды по-прежнему делились на станы, в которых руководство полицией осуществляли становые приставы. Более мелкими полицейскими территориальными единицами были участки (сотни) и селения; соответственно, нижними полицейскими чинами в уездах были сотские и десятские, избиравшиеся из жителей сельских поселений.
На указанных принципах формировалась полиция по всей России, за исключением столичных городов (Москвы и Санкт-Петербурга) и административно-территориальных образований, в которых было особое управление.
В Санкт-Петербурге полицию возглавлял обер-полицмейстер, при котором находились три полицмейстера, исполнявшие инспекторские функции, и два чиновника для особых поручений. Основным звеном полиции был участок, во главе которого находился пристав. Кроме пристава в
1 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 2-е. Т. XXXVII. Отд. 2. № 39087.
2 Мушкет И.И., Хохлов Е Б. Полицейское право России: проблемы теории. СПб., 1998. С. 103.
3 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 2-е. Т. XXXVII. Отд. 2. № 39087.
84
состав участка входили два его помощника, прикомандированный офицер и письмоводитель. Участки подразделялись на околотки, возглавляемые околоточными надзирателями. В каждом околотке находилось два околоточных надзирателя: один для наблюдения за «наружным порядком», другой осуществлял «внутренний надзор за народонаселение» (предназначавшиеся «преимущественно для предупреждения и пресечения преступлений, открытия краденного имущества и т. п.»). Околоточные надзиратели являлись прямыми начальниками для городовых1 . В 1873 г. учреждается должность градоначальника, назначаемого императором, 1881 г. градоначальник переименован в обер-полицмейстера, а в 1883 г. обер-полицмейстер переименован вновь в градоначальника2 .
В 1882 г. была образована особая комиссия для изучения и последующей разработки вопроса о необходимости изменения состава и устройства Санкт-Петербургской полиции. Комиссия подробно изучила условия службы в Санкт-Петербургской полиции, а также устройство полиции за рубежом, в частности, в Париже, Вене, Берлине. Собранный материал послужил основой для последующих преобразований: 12 марта 1887 г. был утвержден постоянный штат управления Санкт-Петербургского градоначальства и столичной полиции, 8 июня 1889 г. были изменены и дополнены действовавшие правовые акты о Санкт-Петербургской полиции. Ее штаты постоянно увеличивались, а 1898 г. в Санкт-Петербурге была учреждена конно-полицейская стража3 . Градоначальник Санкт-Петербурга назначался императором, был главным начальником столичной полиции, в качестве которого подчинялся министру внутренних дел. При этом специального городского полицейского управления Санкт-Петербурга не было, поскольку управление полицией сосредотачивалось в управлении градоначальника. Для
непосредственного руководства полицией у градоначальника был помощник по полицейской части, на которого возлагался контроль за деятельностью полицмейстеров и других полицейских начальников. В начале ХХ вв. полицейском отношении Санкт-Петербург делился на 12 полицейских частей и 7 участков, не входивших в состав полицейских частей. Полицейские части города делились на участки, количество которых к 1917 г. достигло 51. Несколько полицейских участков составляли полицейское отделение4 .
В соответствии с Инструкцией околоточным надзирателям Московской столичной полиции 1906 г. на должности околоточных надзирателей Московской столичной полиции принимались лица
в возрасте от 21 до 40 лет, служившие на военной или гражданской службе, «хорошо грамотные, развитые и видной наружности». Эти лица зачислялись на службу в сверхштатный резерв, где проходили соответствующую подготовку, по окончании которой подвергались «особой комиссией испытанию в знании обязанностей полицейской службы». Выдержав экзамен, они переводились на вакансии в участки «для ближайшего наблюдения и исполнения полицейских обязанностей». Состоя на службе в резерве, околоточные надзиратели считались сверхштатными и получали жалование в 20 рублей в месяц. При переводе в участок они получали содержание по трем разрядам соответственно 600, 660, 720 рублей в год, начиная с 600 рублей. По выбору начальства сверхштатные околоточные надзиратели, состоявшие в резерве, могли быть назначены штатными надзирателями резерва с денежным содержанием в 540 рублей в год. Находясь на службе полиции, околоточные надзиратели пользовались правами 14 класса, даже если еще не имели классного чина. Околоточные надзиратели в участковых управлениях находились в «непосредственном ведении и распоряжении участковых приставов», получали от них «все поручения и приказания на словах и докладывают им о своих действиях изустно». В прямом подчинении околоточных надзирателей находились городовые. Обязанности околоточных надзирателей подразделялись на общие и особые: а) по наблюдению за наружным порядком; б) по надзору за населением; в) по дежурству в участковом управлении5 .
Значительно были усилены в конце XIX в. также провинциальные органы полиции: для ряда городов были изданы новые штаты отдельных полицейских управлений, другие управления -дополнены новыми штатами; во многих губерниях увеличено число станов и полицейских урядников; в Прибалтийских губерниях полиция была образована на общих началах, в Закавказье преобразованы полицейские управления, в некоторых областях и губерниях Сибири утверждены новые штаты.
В соответствии со ст. 168 «Учреждения Управления Кавказского и Закавказского края» в Кубанской области заведование уездами в полицейском отношении, а также теми городами, в которых не было учреждено отдельной, не подчиненной уездному начальству, городской полиции, было вверено уездным начальникам. Уездным начальникам были присвоены все права и обязанности, «принадлежащие, по общим узаконениям», уездным исправникам и уездным
1 Инструкция околоточным надзирателям г. Санкт-Петербурга от 9 сентября 1867 г. // Полиция России: документы и материалы. Саратов, 2002. С. 180.
2 Палибин М.К. Повторительный курс полицейского права // Российское полицейское (административное) право: Конец XIX - начало XX века. Воронеж, 1999. С. 278 (Кроме Санкт-Петербурга, градоначальства были образованы в Одессе, Керчи, Таганроге).
3 Министерство внутренних дел. 1802 - 1902: Исторический очерк. Репринт. воспроизв. М., 2002. С. 211.
4 Министерство внутренних дел России: 1802 - 2002. Исторический очерк в 2-х томах. Т. II. СПб., 2002. С. 37 - 39.
5 Инструкция околоточным надзирателям Московской столичной полиции // Полиция России... С. 264 - 269.
85
полицейским управлениям 1 .
Уезды делились на участки, возглавляемые участковыми приставами. В границах станичной территории (юрта) полицейские обязанности осуществлялись местными казаками во главе со станичными атаманами. Десятские избирались из расчета один на десять домохозяев, сотские - от ста домохозяев. Как правило, они избирались из числа отставных унтер-офицеров и солдат. Лица, избранные сотскими и десятскими, давали присягу о соблюдении законности и верности императору. К присяге их приводил в присутствии станичного атамана священник, после чего избранными сотскими и десятскими подписывался присяжный лист2 .
В середине 60-х годов XIX вв. штате полиции г. Екатеринодара находились: полицмейстер, два частных пристава, следственный пристав, пять квартальных надзирателей, пять урядников, секретарь, писари, столоначальник и другие служащие. Кроме того, в состав городской полиции входила полицейская стража из пяти урядников и сорока казаков 3.
1 мая 1867 г. было утверждено положение «О заселении и управлении г. Екатеринодара»4 , в соответствии с которым в нем было разрешено селиться всем желающим, и, таким образом, Екатеринодар прибрел статус гражданского города. В 1868 г. в г. Екатеринодаре создано городское полицейское управление. Территория города в полицейском отношении делилась на части, возглавляемые частными приставами.
Рост населения городов Кубанской области обусловил создание в них полиции, не подчиненной уездному начальству. В 1880-х гг. приобрела самостоятельность полиция в городах Майкопе, Ейске, Темрюке. В г. Майкопе в это время насчитывалось более 25 тыс. населения, и поэтому город был разделен на два полицейских участка. В 1882 г. Майкопская городская дума через начальника Кубанской области ходатайствовала перед Министерством внутренних дел об изъятии Майкопа из ведения уездного начальства и образовании самостоятельной городской полиции, финансируемой за счет города: городские власти принимали на себя обязательства по оплате помещений городской полиции, содержание полицмейстера, двух приставов, письмоводителя, 25 вольнонаемных полицейских. Указанная просьба была удовлетворена 8 февраля 1883 г.5
12 января 1887 г. был утвержден новый штат Екатеринодарской городской полиции, в соответствии с которым количество полицейских служащих увеличилось до 113 человек: полицмейстер, его помощник, четыре полицейских пристава, шесть помощников полицейских приставов, десять старших и девяносто младших городовых. Ежегодно на содержание полиции из городского бюджета выделялось более 30 тыс. рублей. Увеличение штата Екатеринодарской городской полиции было обусловлено значительно выросшим населением города6 .
7 мая 1891 г. было утверждено Положение об административном заведовании портовым мореходством и о полиции в приморских торговых городах, в соответствии с которым составлены штаты портовых управлений в Риге (1 893 г.), Николаеве (1894 г.), Одессе (1893 и 1897 гг.), Санкт-Петербурге (1895), Бердянске (1896 г.), Батуми (1896 г.)7 . В 1903 г. еще в 18 портовых городах были созданы подразделения портовой полиции, в 1913 г. портовая полиция функционировала в 24 портах Российской Империи 8.
С 1873 г. полиция в Российской Империи стала комплектоваться по принципу вольного найма, до этого момента полицейские команды формировались из низших чинов армии, непригодных к строевой службе, а также отставных унтер-офицеров9 .
Во второй половине XIX в. стали уделять особое внимание профессиональной подготовке чинов полиции низового звена. В крупных городах был образован резерв полиции, так называемые сверхштатные полицейские команды, где осуществлялась первоначальная подготовка лиц, зачисленных на службу в полицию. Впервые резерв полиции появился в Санкт-Петербурге в 1867 г. При резерве Санкт-Петербургской полиции была образована школа для подготовки городовых и околоточных надзирателей. Городовые обучались в течение двух недель, околоточные надзиратели -более месяца. В 1895 г. увеличились программа и время обучения низших полицейских чинов, а также введен выпускной экзамен. Не сдавшие выпускного экзамена направлялись на обучение повторно или отчислялись из школы без права поступления на службу в столичную полицию. Кроме того, в Санкт-Петербурге с 1895 г. была организована регулярная (2 раза в неделю) учеба околоточных надзирателей
1 Учреждение Управления Кавказского и Закавказского края. СПб., 1876. С. 34.
2 Ратушняк В.Н. Административно-территориальные изменения на Кубани и преобразование полиции в 1860 - 1890 годы // Голос минувшего: Кубанский исторический журнал. 2001. № 1 - 2. С. 23.
3 Государственный архив Краснодарского края (далее - ГАКК). Ф. 249. Оп. 1. Д. 2905. Л. 35-36 (здесь и далее сохранены, по возможности, стиль и орфография архивных документов).
4 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 2. Т. XXXII. № 44504.
5 Ратушняк В.Н. Указ. соч. С. 24.
6 Екатеринодар - Краснодар: Два века города в датах, событиях, воспоминаниях... Материалы к Летописи. Краснодар, 1993. С. 165, 167.
7 Министерство внутренних дел. 1802 - 1902. С. 212.
8 Министерство внутренних дел России: 1802 - 2002: Исторический очерк. Т. II. С. 55 - 56.
9 Лысенко В.В. Полиция дореволюционной России и противоправные проявления в области общественной нравственности (теоретический и историко-правовой анализ): Автореф. дис. ...докт. юрид. наук. СПб., 1998. С. 27.
_86
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2004 • №4(6)
и городовых, проводившаяся руководством столичной полиции1.
9 июля 1878 г. императором было утверждено положение Комитета Министров, в соответствии с которым в 46 губерниях Российской Империи учреждались должности полицейских урядников. Целью учреждения данных должностных лиц была необходимость «исполнить существовавший в организации уездной полиции недостаток низших исполнительных чинов, действующих постоянно в местах и находящихся в ближайшем соприкосновении с населением, но от сего независимых»2 . Главной обязанностей урядников было «охранение безопасности лиц и имуществ и предупреждение и пресечение преступлений и проступков»3 .
В конце XIX в. отмечается тенденция к созданию специализированных подразделений полиции. В частности, были созданы фабрично-заводская полиция, горно-полицейская стража, закавказская и уездная полицейская стража.
Фабрично-заводская полиция была создана в соответствии с законом «Об усилении полицейского надзора в районе промышленных заведений», подписанного императором 1 февраля 1899 г. для «усиления полицейского надзора за населением фабрик, заводов и промыслов». Ежегодно на содержание фабрично-заводской полиции государством выделялось более 660 тыс. рублей. В 1900 г. на золотых приисках Урала и Сибири была образована «горно-полицейская стража», в задачу которой входила охрана порядка и безопасности в местах промышленной добычи золота. Однако довольно часто из-за недостаточного денежного содержания чинов горно-полицейской стражи ее обязанности выполняли казаки. Указанные подразделения существовали в 41 губернии и крупном промышленном центре страны, общая численность служащих составила 156 надзирателей, 37 конных и 268 пеших урядников, 1632 городовых, 130 стражников фабрично-заводской полиции и горно-промышленной стражи4.
В 1900 г. в Тифлисской, Елисаветпольской, Эриванской, Бакинской, Кутаисской губерниях, Карской области и Закатальском округе были создана Закавказская полицейская стража, предназначавшаяся для борьбы с грабежами и разбоями. Стража состояла из урядников и стражников, подчинялась губернаторам, а в уездах - уездным начальникам. Непосредственно руководили закавказской полицейской стражи, состоявшие при губернаторах инспекторы и
офицеры стражи. Общая численность Закавказской полицейской стражи была следующей: 6 инспекторов, 43 офицера, 122 старших и 244 младших урядников, 1027 старших и 4107 младших стражников5.
5 мая 1 903 г. в соответствии с мнением Государственного совета была «временно впредь до общего переустройства местного управления» учреждена полицейская стража,
предназначавшаяся «для охранения благополучия, общего спокойствия и порядка в местностях, подведомственной уездной полиции»6. Состояла уездная полицейская стража из урядников и стражников. В уездную полицейскую стражу могли быть назначены российские подданные, достигшие двадцати пяти лет, обладавшие «здоровым телосложением, преимущественно из отставных и уволенных в запас нижних воинских чинов». В каждой волости должен был состоять один урядник и необходимое количество стражников - один стражник на каждые 2500 человек населения. Чины уездной полицейской стражи должны были оказывать содействие волостному и сельскому начальству при исполнении ими полицейских обязанностей. Кроме того, существовали военизированные отряды полицейской стражи. В феврале 1 906 г. заведование строевой частью полицейской стражи было возложено на чинов Отдельного корпуса жандармов. С 26 июля 1906 г. в военизированных отрядах была учреждена должность старшего стражника7 , позднее были введены должности офицеров полицейской стражи, на которые предполагалось назначать строевых обер-офицеров, состоящих на действительной военной службе и изъявивших желание о переводе. В порядке исключения допускалось назначение в полицейскую стражу офицеров запаса. К марту 1914 г. в 50 губерниях Российской Империи насчитывалось 51320 полицейских стражников, их них 11865 пеших и 28676 конных, 10779 урядников8 .
В 1866 г. было создано при Санкт-Петербургском градоначальстве первое сыскное отделение в империи. В «Учреждении Санкт-Петербургской городской полиции» были сформулированы задачи сыскной полиции: «Сыскная полиция имеет своим назначением производство розысков и дознаний по делам уголовным, а равно исполнение приказаний градоначальника относительно мер по предупреждению и пресечению преступлений»9 . Первоначально сыскная полиция Санкт-Петербурга состояла из начальника, его помощника, 4
1 Полиция и милиция России: страницы истории / А.В. Борисов, А.Н. Дугин, А.Я. Малыгин и др. М., 1995. С. 80 - 82.
2 Циркуляр Министра Внутренних Дел губернаторам от 28 июля 1887 г. № 3153 // Цветков П. П. Полное руководство для чинов полиции и справочная книга для земских начальников, городских судей, волостных управлений и торгово-промышленных лиц. СПб., 1895. С. 7.
3Циркуляр Министра Внутренних Дел губернаторам от 28 июля 1887 г. № 3153 // Цветков П. П. Указ. соч. С. 7.
4 Министерство внутренних дел России: 1802 - 2002. Исторический очерк в 2-х томах. Т. II. С. 52.
5 Министерство внутренних дел России: 1802 - 2002. Исторический очерк в 2-х томах. Т. II. С. 53.
6 Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 3. Т. XXIII. Отд. I. № 22906.
7 МВД России: Энциклопедия. С. 416.
8 Реент Ю.А. Общая и политическая полиция России (1900 - 1917 гг.). Рязань, 2001. С. 121.
9Цит. по: Матиенко Т.Л. Сыскная полиция в России во второй половине XIX - начале XX вв.: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 54.
87
чиновников для поручений, 1 8 полицейских надзирателей, 9 писцов и 4 служителей. Столь малочисленный состав был не в состоянии в полной мере осуществлять предупреждение и раскрытие преступлений в столице. Лишь в 1887 г. по представлению градоначальника генерал-лейтенанта П.А. Грессера, штат полицейских надзирателей был увеличен на 102 человека и служащим повышены оклады, в 1903 г. штат столичной сыскной полиции был увеличен: вводились дополнительные должности чиновника для поручений, 25 полицейских надзирателей, фельдшера. В 1896 г. в основу работы Санкт-Петербургского сыскного отделения был положен территориальный принцип: чиновники по особым поручениям распределялись по отделениям, полицейские надзиратели - по участкам, что позволило поставить весь город под наблюдение сыскного отделения1 .
В 1880-х гг. в некоторых крупных городах (в Москве в 1881 г.) также были созданы сыскные отделения.
Однако обстановка требовала создания специального органа, осуществлявшего бы розыск и раскрытие преступлений на всей территории Империи. Так, по данным Т.Л. Матиенко, за период с 1902 по 1904 г. из 864626 уголовных дел предварительное следствие было прекращено по 137594 делам вследствие необнаружения виновных, что было во многом обусловлено отсутствием розыскной службы 2. Законом от 6 июля 1908 г.3 в составе полиции по всей стране была учреждена сыскная часть. В нем говорилось: «В составе Полицейских управлений Империи образовать сыскные отделения четырех разрядов для производства розыска по делам общеуголовного характера как в городах, так и уездах». Также указанным законом на чинов сыскных отделений были возложены обязанности и права, «присвоенные ныне полиции по исследованию преступных деяний», т. е. по производству дознания. На территории страны было создано 89 сыскных отделений. Штаты сыскных отделений в гг. Санкт-Петербурге, Москве, Варшаве устанавливались в особом порядке. Сыскные отделения первого разряда были созданы лишь в трех городах: Киеве, Харькове, Тифлисе. Сыскные части второго разряда учреждались в городах с населением от 90 до 190 тыс. человек, в 1908 г. их было создано 14. Сыскные отделения третьего разряда в количестве 53 были созданы в городах с населением 35 - 90 тыс. человек, в 19 городах с населением менее 35 тыс. человек
созданы сыскные отделения четвертого разряда4. Позднее на основании новых законодательных актов был создан еще ряд сыскных отделений в империи. Так, в 1911 г. был принят закон о создании сыскных отделений на территории Туркестанского генерал-губернаторства: в городах Ташкенте, Коканде, Ашхабаде, Самарканде, Верном. К 1916 г. в стране существовало 108 сыскных отделений5 .
Общее руководство сыскной полицией в Российской Империи осуществляло специально созданное восьмое делопроизводство Департамента полиции.
Более подробно деятельность сыскных отделений регламентировалась Инструкцией чинам сыскных отделений от 9 августа 1910 г., которая сформулировала цели деятельности сыскных отделений следующим образом: «Сыскные отделения имеют целью своей деятельности негласное расследование и производство дознаний в видах предупреждения, устранения, разоблачения и преследования преступных деяний общеуголовного характера», для выполнения этих задач «отделения через своих чинов имеют систематический надзор за преступными и порочными элементами путем негласной агентуры и наружного наблюдения»6 .
Существенной трудностью в комплектовании полиции нижними чинами было низкое содержание: «.ни один полицейский чин не обеспечен материально в достаточной степени: жалованье, которое полицейские чиновники и земская стража получают, решительно недостаточны для семейного человека, а потому забота о необходимом в значительной мере отымает энергию у полицейских в их работе.»7 .
Полицмейстер г. Темрюка в рапорте начальнику Кубанской области и наказному атаману Кубанского казачьего войска от 20 июня 1906 г. докладывал, что по смете на 1906 год, из городских сумм ассигнованы деньги на содержание 21 городового, считая каждому по 15 руб., а одному старшему 20 руб. в месяц; «... при чем, считаю долгом доложить, что при трудности полицейской службы и дороговизне жизненных припасов, действительно не представляется возможным иметь порядочных и надежных городовых на жалованье в 15 руб. в месяц и на собственной одежде»8 .
Несмотря на некомплект нижних чинов полиции, зачастую они использовались не по назначению. На заседании Темрюкской городской Думы 17 августа 1905 г. при рассмотрении ходатайства полицмейстера об увеличении
1 Лядов А.О. Уголовный сыск в дореволюционной России (историко-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1997. С. 17 - 19.
2 Матиенко Т.Л. Сыскная полиция в России во второй половине XIX - начале XX в.: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 13 -14. 3Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 3. Т. XXVIII. № 30672.
4 Реент Ю.А. Общая и политическая полиция России (1900 - 1917 гг.). С. 133.
5 Матиенко Т.Л. Указ. дис. С. 88.
6 Полиция России. С. 302.
7 Френкель А.С. Средства для борьбы с разбоем на Кавказе (Реферат, читанный в Кавказском Юридическом Обществе 10 января 1898 г). Тифлис, 1898. С. 44.
8 ГАКК. Ф. 454. Оп. 1. Д. 3344. Л. 6, 6 об.
88
жалованья городовым некоторыми из гласных было обращено внимание, что «не все городовые несут полицейскую службу, а некоторые из них состоят на дому у чинов полиции в качестве домашней прислуги». В совокупности с рядом иных обстоятельств данное замечание обусловило принятие отрицательного решения по ходатайству полицмейстера г. Темрюка1 .
Важное место в деятельности полиции занимал характер взаимоотношений с населением. В полицейских документах начала XX в. говорилось о том, что «всякая деятельность будет основана на взаимном доверии и действительно там, где нет доверия, дело идти не может., что раз у обывателей к чинам полиции нет доверия и уважения, то это уже не дело, все же это можно заслужить при вежливом, аккуратном и справедливом отношениях»2 .
Полицмейстер г. Анапы Колесников, вступая в должность, довел до сведения подчиненных руководящие начала обращения с населением. Получив сведения, что некоторые чины полиции все же позволяют себе некорректное и нетактичное обращение по отношению к населению, полицмейстер 5 апреля 1915 г издал приказ № 26, в котором повторил требование о вежливом отношении к населению: «... ныне я повторяю те же указания и предлагаю всем чинам полиции быть всегда вежливыми, корректными и не допускать никаких фамильярностей с посетителями, памятуя, что серьезное и солидное отношение чинов полиции к нуждам посетителей, соединенное с вежливым обращением, создает постепенно уважение обывателей и поднимает престиж полиции в их глазах»3 .
Комплектование полиции нижними чинами, отвечающими предъявляемым требованиям, несколько облегчилось в условиях I Мировой войны, поскольку, как следует из приказа полицмейстера г. Екатеринодара от 9 марта 1915 г. № 46, имелся "достаточный выбор людей из числа раненых и поправившихся солдат, а потому недостатка лиц для заполнения свободных вакансий городовых не будет», а потому городовых «замеченных хотя один раз в пьяном виде немедленно представлять к увольнению из полиции, так как иметь нетрезвого городового в полиции я считаю позором»4 .
23 октября 1916 г. было принято Постановление Совета Министров «Об усилении полиции в 50 губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов»5. Целью данного Постановления являлось «приведение числа и состава как городской так и уездной полиции в надлежащее соответствие с современной численностью населения обслуживаемых районов. Далее во
внимание к признанной недостаточности существовавших штатов полиции размер присвоенных полицейским должностям окладов содержания значительно увеличен сообразно повысившимся требованиям материального обеспечения правительственных служащих. В связи с этим улучшением положения полицейских чинов вступление на полицейскую службу и дальнейшее ее прохождение обусловлены известными требованиями квалифицированного образовательного и служебного ценза»6 .
Численный состав полицейских команд в населенных пунктах стал исчисляться следующим образом: в городских поселках один городовой на четыреста жителей, среди каждых пяти городовых один является по званию старшим городовым, остальные - младшими городовыми; в городских поселениях на каждые десять городовых полагается по одному полицейскому надзирателю; в городах и городских поселках с населением от трех до десяти тысяч жителей - по одному приставу и одному письмоводителю пристава; в городах с населением более десяти, но не свыше тридцати тысяч жителей - на каждые десять тысяч жителей по одному приставу, по одному помощнику пристава и одному письмоводителю пристава; в городах с населением более тридцати, но не свыше ста тысяч жителей предусматривались, помимо указанных чинов полиции, должности полицмейстера, одного помощника полицмейстера, одного смотрителя арестного помещения и на каждые тридцать тысяч жителей по одному приставу, по два помощнику пристава и по одному письмоводителю пристава; в городах с населением свыше ста тысяч жителей к ранее указанным чинам полиции дополнительно вводились должности одного помощника полицмейстера на каждые сто пятьдесят тысяч и на каждые сорок тысяч жителей по одному приставу, по два помощника пристава и по одному письмоводителю пристава. Для полиции в Петрограде, Москве, Архангельске и Ялте предусматривались особые штаты, а в некоторых городах - конные команды городовых.
Уезды подразделялись на станы, количество и размеры которых определялись в следующем исчислении: на каждый стан должно было приходиться не свыше сорока тысяч жителей, состоявших в ведении городской полиции. В каждом стане состоял становой пристав, имевший помощников. В состав уездной полиции входила также полицейская стража, состоявшая из офицеров полицейской стражи, урядников, старших стражников и стражников. Стража, главным образом, должна быть конной, но в местностях, где
1 ГАКК. Ф. 454. Оп. 1. Д. 3344. Л. 2.
2 ГАКК. Ф. 454. Оп. 1. Д. 3160. Л. 24 об.
3 ГАКК. Ф. 449. Оп. 10. Д. 4. Л. 94, 94 об.
4 ГАКК. Ф. 449. Оп. 10. Д. 4. Л. 58.
5 СУ. 1916. Отд. I. № 307. Ст. 2426.
6 ГАКК. Ф. 449. Оп. 2. Д. 1368. Л. 4.
89
►
по местным условиям не представлялось возможным использовать лошадей. Министерство внутренних дел разрешало «обращать потребную часть уездной полицейской стражи в пешую». Количество офицеров полицейской стражи определялось из расчета не менее одного офицера на каждые двести пятьдесят стражников. В каждой волости предполагалось нахождение одного урядника и необходимого количества стражников, общее число которых определялось из расчета: один стражник на каждые две тысячи населения, не считая населения городов и городских поселений, состоявших в ведении городской полиции.
В состав городской полиции в городах первого и второго разрядов, за небольшим исключением, должен был входить полицейский резерв, состоявший из числа классных и нижних чинов полиции, имевший своим назначением подготовку к полицейской службе лиц, желавших занять должности классных или нижних чинов полиции, а также для пополнения количества чинов наружной полиции при необходимости ее временного усиления.
Данное Постановление Совета Министров также установило требования, предъявляемые для лиц, поступающих на службу в полицию. От лиц, претендующих на должности городовых и стражников, требовалось умение читать и писать, а также «выдержание» особого испытания в общем знакомстве с полицейскою службою; для полицейских надзирателей и урядников - окончание курса наук в объеме не ниже двухклассного или соответствующего учебного заведения или «выдержание» соответствующего испытания»; для городских, участковых и становых приставов, их помощников, начальников сыскных отделений и их помощников - окончание курса наук в объеме не ниже шести классов среднего учебного заведения или «выдержание соответствующего испытания»; для уездных исправников и полицмейстеров, их помощников - окончание полного курса наук в объеме не ниже среднего учебного заведения или «выдержание соответствующего испытания». Кроме того, устанавливались обязательные требования «по предшествующему прохождению службы». Так, должности полицейских надзирателей, городовых и стражников замещались преимущественно запасными или ранеными нижними чинами армии; помощником пристава, не имевшим указанного образовательного ценза, могло быть назначено лицо, состоявшее на военной службе в чине не ниже прапорщика или на гражданской службе в классных должностях не менее двух лет; для участковых и становых приставов требовалось состояние на военной службе в офицерских чинах не менее трех лет или в должности помощника пристава или в соответствующей ей полицейской должности не менее двух лет при соблюдении образовательного ценза; для уездных исправников и полицмейстеров,
их помощников - состояние на военной службе в офицерских чинах не менее пяти лет или состояние в должности городских, участковых или становых приставов не менее одного года или в соответствующих им полицейских должностях при соблюдении образовательного ценза. Постановление также установило, что на работу в полицию в канцелярии уездных исправников, полицмейстеров и приставов на должности до VIII класса включительно, за исключение должностей чиновников, заведовавших регистрацией преступников, могли быть приняты женщины как по вольному найму, так и с правами государственной службы, имевшие свидетельства об окончании курса женских гимназий, институтов, епархиальных училищ и иных соответствовавших им учебных заведений или о получении звания домашней учительницы1 . Возможность работы в полиции женщин была обусловлена проблемами в комплектовании полиции, вызванными военным временем, когда основная часть мужского населения Империи находилась на фронтах I Мировой войны.
Указанное Постановление Совета Министров от 23 октября 1916 г. не распространялось на ряд губерний и областей Российской Империи, в частности, на Кавказский край.
На Кавказе к этому времени существовали большие проблемы функционирования полиции. В циркулярном письме из канцелярии наместника Его Императорского Величества на Кавказе начальнику Кубанской области от 8 декабря 1916 г. (исх. № 35482) говорилось: «В отношении постановки в нем полицейской охраны Кавказский край находится до сих пор в условиях, которые предоставляются еще менее соответствующими современным требованиям дела, чем существовавшим в губерниях внутренней России до издания Положения 23 октября сего года. Полиция в крае образована на основании штатов, утвержденных разновременно для отдельных местностей, в большинстве значительно устаревших и не отвечающих более действительной потребности как в общем количественном составе полицейских чинов, так и в распределении различных классных полицейских должностей.Большая сложность и разнообразность обязанностей по службе, при несомненной недостаточности служебного и материального обеспечения, часто являются серьезным препятствием для привлечения к полицейской службе таких лиц, которые по своему развития и деловому опыту могли бы с успехом выполнить возлагаемую на них трудную и ответственную задачу ограждения в стране законного порядка и внутреннего спокойствия. При этом надлежит особо отметить, что давно назревший вопрос об усилении и улучшении состава и положения полиции на Кавказе приобрел в настоящее время еще более острый характер в связи с военными
1 СУ. 1916. № 307. Ст. 2426.
_90
обстоятельствами и участившимися случаями разбоя и грабежа»1 .
В некоторых местностях Кавказа штаты полиции очень ограничены, в иных - вообще не было чинов полиции, а полицейские обязанности возлагались на участковых начальников, станичных и хуторских атаманов, волостных, сельских и аульных старшин, что крайне негативно влияло на состояние правопорядка.
Учитывая давно назревшую потребность усиления и улучшения состава и положения полиции
на Кавказе, наместник Его Императорского Величества на Кавказе принял решение о разработке законопроекта о реформе полиции на Кавказе. Канцелярия наместника, приступая к исполнению этого, просила руководителей административно-территориальных образований, входящих в Кавказский край, сообщить соображения и сведения по данному вопросу. Революционные события 1917 г. помешали разработке законопроекта о реформе полиции на Кавказе.
ГАКК. Ф. 449. Оп. 2. Д. 1368. Л. 4 об, 5.
91
