CC BY
84
ОРИГИНАЛЬНАЯ СТАТЬЯ
DOI: 10.26794/1999-849X-2020-13-3-28-41 УДК 338.262.7,338.264(045) JEL Hll, P11
(CC) (
Проектный подход к согласованию бюджетных процедур и ресурсного обеспечения реализации национальных проектов
BY 4.0
В. П. Бауэр3, В. В. Ерёмин", В. В. Смирнов'
Финансовый университет, Москва, Россия, ! https://orcid.org/0000-0002-6612-3797; ь https://orcid.org/0000-0002-2144-3543;
с https://orcid.org/0000-0003-0753-2520
АННОТАЦИЯ
Эффективная реализация национальных проектов является одним из важных условий прорывного развития Российской Федерации и зависит от своевременного финансирования. Для решения этой задачи необходима согласованность бюджетных и плановых процедур, национальных проектов и бюджетного планирования. Для повышения эффективности реализации национальных проектов предлагается соблюдать принципы проектного подхода к стратегическому планированию, позволяющие не только теснее связывать национальные проекты и бюджетные процедуры, но и дополнять эту связь эффективным контрольным механизмом, возможностью пересчета плановых показателей до получения их оптимальных значений с учетом ресурсных ограничений. Актуальность исследования обусловлена повышением эффективности проектного управления как части системы государственного управления, которое позволит Российской Федерации активнее и успешнее противостоять комплексу угроз ее социально-экономическому развитию. Предметы исследования - бюджетные процедуры и ресурсное обеспечение реализации национальных проектов как органичных составляющих системы стратегического планирования. Цель работы - разработка схемы увязки стратегического планирования и бюджетного процесса, позволяющей устранять концептуальный дуализм, возникший в системе стратегического планирования Российской Федерации, и обеспечить эффективное ресурсное обеспечение реализации национальных проектов. Источниками информации являются нормативные правовые акты, материалы конференций, посвященные вопросам эффективности стратегического планирования и реализации национальных проектов в Российской Федерации. В результате исследования сформирована общая схема увязки стратегического планирования и бюджетного процесса, включающая иерархию элементов стратегического планирования, систему ответственных лиц и контрольные механизмы. Сделаны выводы о том, что эффективная система стратегического планирования, основанная на методах управления, должна быть выстроена на основе единой схемы, позволяющей связать национальные цели, государственные программы и их составляющие. Немаловажным фактором является повышение ответственности исполнителей.
Ключевые слова: стратегическое планирование; государственные программы; федеральные проекты; национальные проекты; бюджетные процедуры; управление проектом; национальные цели
Для цитирования: Бауэр В. П., Ерёмин В. В., Смирнов В. В. Проектный подход к согласованию бюджетных процедур и ресурсного обеспечения реализации национальных проектов. Экономика. Налоги. Право. 2020;13(3):28-41. DOI: 10.26794/1999-849Х-2020-13-3-28-41
© Бауэр В. П., Ерёмин В. В., Смирнов В. В., 2020
ORIGINAL PAPER
Project Approach to the Coordination of Budget Procedures and Resource Support for the Implementation of National Projects
V. P. Bauer3, V. V. Yereminb- V. V. Smirnovc
Financial University, Moscow, Russia a https://orcid.org/0000-0002-6612-3797; b https://orcid.org/0000-0002-2144-3543;
c https://orcid.org/0000-0003-0753-2520
ABSTRACT
Effective implementation of national projects is one of the important conditions for the breakthrough development of the Russian Federation and depends on their timely financing. To achieve this goal, it is necessary to coordinate budget and planning procedures, national projects and budget planning. In today's increasing relevance of the design approach to strategic planning, it is proposed to carry out the alignment using the principles of the design approach that is not only closely linked to national projects and budgetary procedures, but complements the relationship of effective control mechanism, the possibility of recalculation of planned targets to obtain their optimal values, taking into account resource constraints. The importance of the research is determined by the increase in the effectiveness of project management as part of the public administration system, which will allow the Russian Federation to more actively and successfully counter the complex of threats to its socio-economic development. The subjects of the research are budget procedures and resource support for the implementation of national projects as an integral part of the strategic planning system The purpose of the work is development of a scheme for linking strategic planning and the budget process, which allows eliminating the conceptual dualism that has arisen in the strategic planning system of the Russian Federation, and ensuring effective resource support for the implementation of national projects. The sources of information are normative legal acts and conference materials on the effectiveness of strategic planning and implementation of national projects in the Russian Federation. As a result of the research, a general scheme for linking strategic planning and the budget process was formed, including a hierarchy of strategic planning elements, a system of responsible persons and control mechanisms. It is concluded that an effective system of strategic planning based on management methods should be built on the basis of a single scheme that allows linking national goals, state programs and their components. An important factor is to increase the responsibility of performers.
Keywords: strategic planning; state programs; federal projects; national projects; budget procedures; project management; national goals
For citation: Bauer V. P., Yeremin V.V., Smirnov V.V. Project approach to the coordination of budget procedures and resource support for the implementation of national projects. Ekonomika. Nalogi. Pravo = Economics, taxes & law. 2020;13(3):28-41. (In Russ.). DOI: 10.26794/1999-849X-2020-13-3-28-41
ВВЕДЕНИЕ
Экономика Российской Федерации столкнулась в последнее время с большими сложностями на пути своего развития. Рост ВВП в 2019 г. замедлился до 1,3%Ч Происходит уменьшение как потребительской, так и инвестиционной активности2.
1 Сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: https://showdata.gks.ru/report/280029/ (дата обращения: 09.03.2020).
2 Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2024 года. URL: https://economy. gov.ru/material/file/450ce3f2da1ecf8a6ec8f4e9fd0cbdd3/ Prognoz2024.pdf (дата обращения: 09.03.2020).
Продолжающееся снижение реальных располагаемых доходов населения стало самым затяжным в новейшей российской истории.
Такая динамика развития является следствием действия комбинации внешних и внутренних угроз социально-экономическому развитию Российской Федерации. К внешним угрозам относятся санкционное давление со стороны западных стран; конфликты в мировой экономике, приводящие к осложнению условий мировой торговли; финансовые потрясения в странах с формирующимися рынками; волатильность цен на углеводороды. В последнее время к списку внешних угроз добавилась
рецессия мировой экономики в результате пандемии коронавируса.
В перечень основных внутренних угроз российской экономике входят демографическое «сжатие» и старение населения, неравенство социально-экономического развития регионов (в частности, сверхконцентрация экономики и населения в Москве); спад и значительная территориальная поляризация инвестиций; недостаточный рост доходов населения [1].
Масштабность и взаимосвязанность вышеперечисленных угроз требуют адекватного ответа, конкретизировать который можно извлечением из послания Президента РФ Федеральному Собранию 1 марта 2018 г., согласно которому инвестиции в развитие науки, инфраструктуры, обеспечение экономического роста, разработку и применение новых технологий, развитие системы здравоохранения и образования, содействие талантливой молодежи — все это должно вносить свой вклад в решение одной стратегически важной задачи: обеспечение прорывного развития Российской Федерации.
Именно прорывное развитие Российской Федерации способно активно противодействовать комплексу взаимодействующих угроз, тормозящих развитие нашей страны. С этих позиций обсуждаемый «прорыв» — это исторический императив [2].
О необходимости прорывного развития Российской Федерации Президент РФ сказал на пресс-конференции 20 декабря 2018 г., отвечая на вопрос о целесообразности национальных проектов, указав на то, что их реализация создаст условия для прорывного развития страны, перехода российской экономики на новый технологический уклад. Без этого перехода российской экономике грозит значительное отставание от развитых стран мира, которое будет чрезвычайно сложно преодолеть.
Таким образом, основой комплекса мероприятий по противодействию угрозам социально-экономическому развитию Российской Федерации является стратегическое планирование, под которым понимается процесс создания и претворения в жизнь программ и планов действий, и мероприятий, связанных в пространстве по исполнителям и во времени,— деятельность участников стратегического планирования на всех его уровнях (федеральном, региональном, местном, отраслевом), заключающаяся в решении задач устойчивого социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, ее субъектов
и муниципальных образований путем определения целей, прогнозирования, планирования и программирования их социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности [3].
Одними из механизмов реализации стратегического подхода к планированию социально-экономического развития России с 2017 г. стали национальные проекты [4], под которыми подразумеваются программы, обеспечивающие достижение целевых показателей и выполнение задач, определенных Указом Президента РФ от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (далее — Указ Президента РФ № 204), а при необходимости — достижение дополнительных показателей, выполнение дополнительных задач3.
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ПРОЕКТЫ КАК РАЗВИВАЮЩАЯСЯ СИСТЕМА
В целях реализации Указа Президента РФ № 204 управление социально-экономическим развитием Российской Федерации переводится на рельсы целевого подхода, что позволяет использовать лучшие зарубежные практики и наработки в этой сфере, а также масштабный отечественный опыт стратегического планирования, накопленный во времена СССР.
Отсутствие долгосрочных целей развития дезориентировало субъекты пространства развития, создавая у них предпочтение к достижению текущих целей перед необходимостью долгосрочного развития [5]. Формирование долгосрочных целей развития, подкрепленных конкретными национальными проектами, призвано решить эту проблему.
Существующие в настоящее время составляющие системы стратегического планирования Российской Федерации, основанной на реализации целевого подхода, представлены на рис. 1.
Ввиду того что система стратегического планирования, включающая национальные проекты, продолжает в настоящее время активно развиваться, она не смогла избежать как и любая другая новая и сложная система недоработок и противоречий. В январе 2020 г. Счетная палата Российской Федерации провела анализ восьми из тринадцати национальных проектов, выявив их недостатки
3 Постановление Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации». URL: http://base.garant. ru/72093040/ (дата обращения: 09.03.2020).
Национальные цели
Цели национальных проектов
Основные направления деятельности Правительства РФ на период до 2024 г.
Государственные программы
Федеральные проекты
Национальные Региональные
проекты проекты
чг 1Г
Федеральные целевые программы
Ведомственные целевые программы
Ведомственные проекты
Мероприятия
Рис. 1 / Fig. 1. Составляющие целевого подхода в системе стратегического планирования Российской Федерации (в настоящее время) / Components of the target approach in the strategic planning system of the Russian Federation (currently)
Источник/Source: составлено авторами / compiled by the authors.
по состоянию на ноябрь 2019 г. В части выполнения задач, поставленных в национальном проекте «Производительность труда и поддержка занятости», аудиторами сделан вывод о том, что их выполнения будет недостаточно для вхождения России в топ-5 крупнейших экономик мира.
Аудиторы Счетной палаты Российской Федерации отметили, что в проекте «Малое и среднее предпринимательство» лица, ответственные за достижение целевых показателей, не отвечают за распределение средств, а программа субсидирования не обеспечивает в полной мере требуемого прироста льготного кредитования малому и среднему бизнесу.
Достижение установленных показателей в рамках национального проекта «Наука» в значительной степени зависит от негарантированных поступлений внебюджетных средств. В составе целевых показателей прирост количества патентов и научных статей не означает, по мнению аудиторов, увеличения их практического применения.
Подобные замечания у аудиторов Счетной палаты Российской Федерации есть и к другим
национальным проектам4. Их наличие естественно для формирующейся системы, находящейся в процессе развития. Кроме этого, необходимо отметить, что долгосрочное планирование осуществляется в динамичных социально-экономических условиях, осложняемых надвигающейся рецессией мировой экономики. На наш взгляд, развитие российской системы стратегического планирования позволит усовершенствовать ее, сделав более эффективной, в том числе путем устранения существующих в ней недочетов и противоречий. Для этого существующая система стратегического планирования требует четко выстроенного, иерархически ранжированного, подкрепленного ресурсами плана взаимосвязанных мероприятий, для осуществления которого необходимо устранение концептуального дуализма стратегического планирования.
4 Сайт Счетной палаты Российской Федерации. URL: http:// audit.gov.ru/news/realizatsiya-natsproektov-pervye-rezultaty (дата обращения: 09.03.2020).
КОНЦЕПТУАЛЬНЫЙ ДУАЛИЗМ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Анализ нормативных правовых актов показывает, что де-факто в Российской Федерации действуют две относительно самостоятельные модели стратегического планирования [6].
Основой первой модели планирования является Федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее — Закон № 172-ФЗ), который относит к перечню актов стратегического планирования, разрабатываемых на федеральном уровне, следующие документы: послание Президента РФ Федеральному Собранию, а также федеральные, отраслевые и территориальные стратегии развития, прогнозы развития, государственные программы, схемы территориального планирования и планы деятельности федеральных органов исполнительной власти [7]. Эта модель не предусматривает ни установления национальных целей, ни выполнения национальных проектов. Ни Совет при Президенте РФ по стратегическому планированию и национальным проектам, ни президиум этого Совета, утверждающий паспорта национальных проектов в рамках этой модели, не входят в число участников стратегического планирования. Необходимо отметить, что в связи с принятием постановления Правительства РФ от 15.10.2016 № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» в системе стратегического планирования Российской Федерации появилось понятие «приоритетный проект». В рамках пилотного режима несколько государственных программ были переведены на механизмы проектного управления с утверждением специфических правил их разработки, реализации, оценки эффективности [8].
Вторая модель стратегического планирования основана на Указе Президента РФ № 204. Из системы стратегического планирования эта модель де-факто исключает отраслевые и межотраслевые, пространственные стратегии, но вводит такие понятия, как «национальные цели развития» и «национальные проекты» (федеральные, ведомственные и региональные проекты) [9]. Согласно постановлению Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации», у каждого национального проекта есть куратор, руководитель и администратор. Некоторые исследователи считают, что распределение обязанностей может раз-
мывать персональную ответственность [10], в то время как формат государственных программ предусматривает для руководителей, ответственных исполнителей и соисполнителей государственной программы, ее участников, распорядителей бюджетных средств в рамках ее реализации персональную ответственность за эффективность выполнения государственной программы. Одним из критериев неэффективности реализации государственной программы является недостижение в результате ее реализации плановых значений целевых показателей программы5.
В рамках модели, основанной на Указе Президента РФ № 204, национальные проекты реализуются через выполнение мероприятий, расписанных в государственных программах. Получить финансирование на реализацию национального проекта можно только через государственную программу, которая является инструментом (структурным элементом) бюджета.
При этом национальные проекты и государственные программы взаимодействуют по достаточно сложной схеме. Один национальный проект может реализовываться через несколько государственных программ. Примером может служить национальный проект «Демография», реализуемый посредством выполнения ряда государственных программ («Развитие образования», «Развитие физической культуры и спорта», «Социальная поддержка граждан»).
Но реализация одной государственной программы может обеспечивать выполнение нескольких национальных проектов. Так, реализация государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика» обуславливает осуществление трех национальных проектов. Следовательно, имеются два основных подхода к увязке национальных проектов и государственных программ (рис. 2).
Если реализация одной государственной программы предусматривает выполнение несколько национальных проектов (рис. 2, б), ответственный за ее реализацию будет подотчетен нескольким вице-премьерам — кураторам национальных проектов. Он должен следить как за выполнением показателей «своей» государственной программы, так и за обеспечением достижения показателей соответствующих национальных проектов, что услож-
5 Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации». URL: http://base.garant.ru/198991/ (дата обращения: 09.03.2020).
а) нацпроект в структуре б) нацпроект в структуре
одной госпрограммы нескольких госпрограмм
Рис. 2 / Fig. 2. Подходы к увязке национальных проектов и государственных программ / Approaches to linking national projects and government programs
Источник/Source: составлено авторами / compiled by the authors.
Госпрограмма 2 Госпрограмма 3
г 1 1 1 | Нацп роект
1 1 1 1
Госпрограмма 4 Госпрограмма 5
няет деятельность ответственного за реализацию государственной программы, часто не позволяя ему в достаточной степени концентрироваться на решении поставленных перед ним задач.
При этом в рамках национального проекта действуют несколько федеральных проектов, а в рамках государственной программы — несколько подпрограмм, включая федеральные целевые программы, ведомственные программы. Реализация федеральных проектов подкрепляется осуществлением региональных проектов.
Связи между государственными и национальными проектами, включая федеральные проекты и ведомственные программы, показаны на рис. 3.
На наш взгляд, существующий дуализм стратегического планирования приводит, с одной стороны, к определенной перегрузке руководителей государственных программ, реализующих несколько национальных проектов, а с другой стороны, — к размыванию ответственности из-за нечетко выстроенной иерархии проектов и программ. Так, некоторые федеральные целевые программы входят в национальные проекты и государственные программы, другие же не включены ни в один проект [11].
НЕДОСТАТКИ ПРОЦЕССА СОГЛАСОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ
ПРОЦЕДУР И РЕСУРСНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ
Финансирование национальных проектов осуществляется в рамках государственных программ
за счет средств, направляемых из федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.
Бюджетные процедуры, в том числе непосредственно связанные с финансированием реализации государственных программ, включают составление, рассмотрение и утверждение проекта бюджета, контроль за исполнением бюджета, а также утверждение отчетов об его исполнении.
Общий порядок выделения бюджетных средств, необходимых для финансирования процесса реализации государственных программ Российской Федерации, программ субъектов Российской Федерации и муниципальных программ, определяется ст. 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ).
Зависимость между объемами финансового обеспечения государственных программ (национальных проектов) и показателями их реализации в настоящее время является недостаточно тесной. Несмотря на значительные корректировки объемов расходов, предусмотренных проектами паспортов программ и проектов, цели и задачи по ряду государственных программ не корректируются либо изменяются незначительно.
При этом обоснование требуемых для реализации государственной программы финансовых ресурсов, так же как оценка влияния дополнительно выделяемых ресурсов на изменение показателей и сроков реализации программы, прописаны в составе дополнительных документов, разрабатываемых при подготовке государственной
Рис. 3 / Fig. 3. Связи национальных проектов и государственных программ / Links between national projects and government programs
Источник/Source: Сайт НИФИ. URL: https://www.nifi.ru/images/FILES/NEWS/2018/conf_krista/Begchin.pdf (дата обращения: 09.03.2020).
программы. Причем эти материалы не входят в состав документов, утверждаемых актом Правительства РФ6.
По нашему мнению, в паспорте государственной программы (национального проекта) следовало бы больше внимания уделять связи финансовых и целевых показателей, поясняя, как именно будет достигнуто значение того или иного целевого показателя за счет выделенного финансирования, как именно те или иные направления расходования финансовых ресурсов окажут влияние на достижение целевых значений показателя. Поэтому возникает проблема отставания фактических объемов расходов федерального бюджета на реализацию национальных проектов от запланированных объемов. Так, в 2019 г. на реализацию мероприятий в рамках национальных проектов было заложено 1,75 трлн руб. Фактический объем расходов по данным на 1 января 2020 г. составил 1,6 трлн руб.
6 Постановление Правительства РФ от 02.08.2010 № 5880 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации». URL: http://base.garant.ru/198991/ (дата обращения: 09.03.2020).
Таким образом, неосвоенными остались 150 млрд руб.7 Во многом это стало результатом неравномерного финансирования государственных программ в течение финансового года. В частности, по состоянию на 15 февраля 2019 г. Правительство РФ и руководство регионов заключили лишь 95% соглашений по субсидиям на реализацию национальных проектов за год8.
При этом, кроме переноса на следующий временной период и, тем более, изъятия неосвоенных бюджетных средств, следует предусмотреть принятие дополнительных мер ответственности лиц, своевременно не освоивших выделенные на реализацию национальных проектов средства, так как ни перенос этих средств на следующий временной период, ни их изъятие в бюджет не приведут к своевременной реализации национальных проектов.
График финансирования осуществления национальных проектов необходимо выстроить таким образом, чтобы в течение года у получателей бюджетных средств оставалось достаточно времени для их
7 Сайт РБК. URL: https://www.rbc.ru/economics/17/01/2020/5e 21994a9a794745151f4b8b (дата обращения: 09.03.2020).
8 Сайт РБК. URL: https://www.rbc.ru/economics/15/02/2019/5c 667c949a79478ea3036356 (дата обращения: 09.03.2020).
израсходования с учетом необходимости проведения конкурсных и иных предусмотренных регламентами процедур с учетом следующих проблем:
• в рамках Закона № 172-ФЗ нет четко установленного нормативного разграничения, позволяющего увязать стратегическое и бюджетное планирования;
• отсутствует нормативный набор сопоставимых и идентичных показателей, используемых при формировании документов стратегического и бюджетного планирования, что затрудняет увязку и сопоставление этих документов;
• экономический состав и назначение документов, применяемых для составления проекта бюджета (включая документы стратегического планирования), достаточно разнообразны, что усложняет увязку бюджетных и плановых процессов [12].
Для решения вышеуказанных проблем необходимо:
• определить, сформировать и законодательно закрепить перечень показателей, позволяющих сопоставлять документы стратегического планирования с документами бюджетного планирования;
• законодательно установить связь между документами бюджетного и стратегического планирования, а именно условие их формирования, заключающееся в том, что эти документы должны либо дополнять друг друга, либо вытекать один из другого; а также законодательно определить, в какой именно части документы будут дополнять (вытекать из) друг друга;
• законодательно синхронизировать сроки разработки документов стратегического и бюджетного планирований, определив предельные сроки их подготовки, учитывающие как длительность процедур разработки и оформления этих документов, так и необходимость их совместного использования (применения одних документов для формирования других документов).
ПРИМЕНЕНИЕ ПРОЕКТНОГО ПОДХОДА В ЦЕЛЯХ ЭФФЕКТИВНОГО РЕСУРСНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ РЕАЛИЗАЦИИ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЕКТОВ
Большинство выявленных выше проблем решается в рамках масштабного внедрения методов проектного управления в сферу ресурсного обеспечения реализации национальных проектов. Во многом методы проектного управления хорошо зарекомендовали себя в сфере стратегического планирования частных корпораций. Именно в этой сфере выявлены
и устранены недочеты и противоречия стратегического планирования, выстроена четкая связь между процессами корпоративного стратегического планирования и бюджетирования, на основе которых реализуется своевременное и эффективное обеспечение стратегических планов корпораций ресурсами. Именно принимая во внимание богатый опыт корпораций, правительства развитых стран выстраивают свои системы стратегического планирования, первоначально основывая их на директивных принципах, переходя по мере развития экономики к соблюдению принципов индикативного стратегического планирования. Этот многолетний и успешный опыт применения проектного подхода в целях эффективного ресурсного обеспечения корпоративных проектов, равно как и перенятие этого опыта зарубежными правительствами, позволяет рекомендовать данный подход для ресурсного обеспечения национальных проектов в России.
При этом применение проектных методов управления не должно бьпь сконцентрировано исключительно в сфере реализации государственных программ (национальных проектов). Позитивный опыт их применения следует распространять, в частности, на согласование бюджетных процедур и ресурсного обеспечения реализации национальных проектов. Необходимо отметить, что данное направление развивается в течение десяти лет9. В настоящее время программный бюджет увязывается с разработкой и реализацией государственных (региональных) программ. По нашему мнению, следует расширить применение проектных принципов управления для более эффективного ресурсного обеспечения реализации национальных проектов, взяв за основу (как указано выше) опыт проектного управления в частном бизнесе, в рамках которого проекты развития предприятий органично увязываются с системой финансового планирования.
Под проектом понимается комплексный подход к разработке и реализации набора взаимосвязанных мероприятий, позволяющих (с учетом временного и ресурсного ограничений) получать уникальные результаты10.
9 Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р «Об утверждении программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года». URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/6639347/ (дата обращения: 09.03.2020).
10 Постановление Правительства РФ от 31.10.2018 № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации». URL: http://base.garant. ru/72093040/ (дата обращения: 09.03.2020).
Управление проектом (Project Management) представляет собой искусство руководства и координации людских и материальных ресурсов на протяжении жизненного цикла проекта путем применения современных методов и техник управления для достижения определенных в проекте результатов по составу и объему работ, стоимости, времени и качеству их исполнения [13].
Для более эффективного ресурсного обеспечения национальных проектов необходимо нормативно формировать их целостную картину в увязке с государственными программами и прочими элементами системы стратегического планирования Российской Федерации. В настоящее время такая увязка между отдельными государственными программами и национальными проектами делается через перечень федеральных проектов, указанных в паспортах государственных программ и национальных проектов. Но единой, нормативно утвержденной схемы, увязывающей воедино все существующие программы и проекты, нет.
Основой создания этой схемы является декомпозиция национальных целей на составляющие их подцели — дерево целей. Это позволит определить зависимость между целями высших и низших уровней, что с учетом меньшей глобальности целей низших уровней сделает формируемую систему в большей степени контролируемой и управляемой. Не менее важным является определение взаимозависимости целей одного уровня.
Цели одного уровня, а следовательно, программы, их составляющие, должны быть ранжированы по степени важности для достижения целей первого уровня. Такое ранжирование позволит минимизировать ущерб процессу достижения целей первого уровня в случае сокращения финансирования программ в результате нехватки денег в бюджете, так как на основе рейтинга программ будет определяться процент сокращения их финансирования.
Аналогичным образом рейтинг может использоваться в случае увеличения финансирования государственных программ и их составляющих.
Достижение целей более низких уровней должно быть подкреплено разработкой и реализацией государственных программ, которые декомпозируются на федеральные, ведомственные и национальные проекты. Нижним уровнем этой схемы будут проводимые в целях реализации проектов и программ мероприятия. Именно они служат основой для расчета требуемого объема ресурсов.
В данном случае чрезвычайно важным является определение влияния реализации одних проектов и программ на достижение целевых показателей других проектов и программ. Использование этой зависимости позволит решать поставленные задачи более эффективно, так как позитивные мультипликативные эффекты, генерируемые одними программами (проектами), ускорят выполнение других программ и проектов с меньшими затратами ресурсов на их реализацию [14, 15]. Возможно генерирование отрицательных мультипликативных эффектов, тормозящих выполнение проектов и программ, например в результате нехватки ресурсов и развития инфляции. Мероприятия, направленные на снижение негативного влияния мультипликативных эффектов, должны стать неотъемлемой частью эффективно выстроенной системы стратегического планирования. Предлагаемая к формированию и законодательному закреплению целостная картина позволит выявлять:
1) сквозные связи между показателями программ, проектов и бюджетов разных уровней (включая не только влияние финансирования на сроки и объемы реализации национальных проектов, но и обратную связь — изменение доходов бюджетов в результате реализации национальных проектов). Сквозная связь позволит устанавливать, как именно изменятся показатели реализации проектов при изменении финансирования. В свою очередь это позволит более обоснованно планировать набор и сроки реализации мероприятий, осуществлять имитационное моделирование изменения набора мероприятий и сроков их реализации в части влияния этих изменений на процесс достижения целевых показателей реализации национальных проектов в условиях существующих ресурсных ограничений;
2) связи между разными национальными проектами (программами, мероприятиями), позволяющие устанавливать, в какой мере достижение целевых показателей в процессе реализации одного национального проекта оказывает влияние на достижение целевых показателей другого проекта, существует ли зависимость показателей этих проектов, является ли она прямой или обратной зависимостью. В случае наличия прямой зависимости реализация национальных проектов может потребовать меньшего ресурсного обеспечения, так как достижение целевых показателей в рамках одного проекта позволит обеспечить достижение показателей другого проекта с меньшими затратами ресурсов либо обеспечит получение дополнительных ресурсов для достижения этих показателей.
Обратная зависимость показателей разных проектов может потребовать дополнительного ресурсного обеспечения их реализации, так как достижение показателей в рамках одного проекта приведет к увеличению срока достижения показателей другого проекта.
Именно в рамках этих связей могут быть рассчитаны и учтены положительные и отрицательные мультипликативные эффекты, искажающие траекторию развития экономики. В свою очередь учет этих эффектов сделает процесс реализации стратегических планов более предсказуемым, что упростит контроль над ним.
Предложенная иерархия, подкрепленная соответствующими изменениями в нормативных правовых актах, устранит концептуальный дуализм стратегического планирования. Эту схему необходимо дополнить механизмом контроля реализации государственных программ и проектов (включая их составляющие), на основе которого выстраивается механизм ресурсного обеспечения реализации государственных программ и проектов.
Для каждой государственной программы и ее составляющих, включая национальные проекты, должны быть разработаны график выделения средств и график осуществления мероприятий, включающий ежемесячную проверку этапов реализации (контрольных точек). Данные графики должны быть согласованы друг с другом по времени на основе согласованности реализации государственных программ и их составляющих.
Для каждой государственной программы, подпрограммы (национального проекта) необходимо назначать одного ответственного исполнителя, не допуская размывания ответственности. Ответственные исполнители по государственным программам (министерства) являются распорядителями бюджетных средств, направленных на финансирование реализации программы. Требуется также формирование регламентов, четко и в определенной степени детально описывающих процедуры контроля ответственных исполнителей с указанием сроков контроля, форм, сроков, состава параметров, способов предоставления отчетной документации.
Как указано выше, необходимо четкое описание связи объемов финансирования по тем или иным мероприятиям в рамках программы с получением запланированных результатов ее реализации. Следует определить, какое именно влияние оказывает финансирование того или иного мероприятия (включая сроки и объемы его финансирования) на степень достижения показателей национального проекта, включая непо-
средственное описание связи механизма этого достижения с конкретным направлением финансирования.
Ответственный исполнитель программы (ее составляющей) несет ответственность за своевременное и эффективное использование выделенных на ее реализацию финансовых ресурсов, за каждый этап осуществления программы (составляющей) и достижение заявленных значений целевых показателей. Мера ответственности должна быть прописана в соответствующих нормативных документах. Система контроля основывается на расчете отклонений, выявлении факторов, вызвавших эти отклонения.
Производить увязку стратегического планирования и бюджетного процесса предлагается осуществлять на основе обязательного предварительного анализа доступных объемов финансового обеспечения мероприятий исходя из результатов проведения предварительной экспертизы проектов документов стратегического планирования соответствующими федеральными органами исполнительной власти. По результатам анализа увязка стратегического планирования и бюджетного процесса обеспечивается посредством учета согласованности мероприятий документов стратегического планирования и параметров бюджетного прогноза, в котором на основании балансовых расчетов установлены предельные значения бюджетных ассигнований на финансирование мероприятий программных документов.
На случай если результаты согласования мероприятий документов стратегического планирования с параметрами бюджетного прогноза будут признаны неудовлетворительными, должна быть предусмотрена возможность их пересчета до получения (при условии существующих ресурсных ограничений) показателей государственных программ, значения которых максимально способствуют достижению национальных целей в требуемые сроки.
При этом сроки реализации государственных программ и их составляющих, а также сроки выделения и поступления бюджетных ассигнований на эти цели должны быть согласованы друг с другом.
Предлагаемая система представлена на рис. 4. Декомпозиция составляющих на нем проведена только для одной цели второго уровня.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Национальные проекты занимают важное место в системе стратегического планирования Российской Федерации. Внимание, уделяемое национальным проектам на уровне Президента Российской Федерации,
Г-Н \
\
\ \
\
M
Госпро- —► Госпро-
грамма грамма
* *
Состав- —► Состав-
ляющие ляющие
Плановые расходы бюджета
Плановые доходы бюджета
Изменение
в случае необходимости
Рис. 4 / Fig. 4. Общая схема увязки стратегического планирования и бюджетного процесса / General scheme for linking strategic planning and the budget process
Источник/Source: составлено авторами / compiled by the authors.
Правительства РФ, свидетельствует о том, что их роль в системе стратегического планирования будет увеличиваться. В связи с этим именно в настоящее время, пока российская система стратегического планирования, основанная на целевом подходе и методах проектного управления, находится на стадии своего развития, чрезвычайно важно устранить существующие в ней недоработки и возникающие противоречия (в особенности касающиеся своевременного ресурсного обеспечения реализации национальных проектов). Проведенный в статье анализ позволяет сделать вывод о том, что перспективное направление
совершенствования существующей системы заключается в систематизации и взаимной увязке ее существующих элементов путем создания закрепленной нормативно-правовыми документами единой ее схемы, позволяющей не только определять эффект, который реализация одних государственных программ и проектов оказывает на осуществление других государственных программ и проектов, но и создавать на этой основе механизм увязки процессов стратегического планирования и их бюджетного обеспечения во времени, а также систему контроля реализации государственных программ и их составляющих.
Предложенная в статье схема увязки стратегического планирования и бюджетного обеспечения разработана на основе опыта реализации проектного управления корпоративным менеджментом, включающего как непосредственно механизмы разработки и реализации проектов разных уровней, в том числе их декомпозицию на отдельные составляющие, так и опыт создания системы бюджетирования, являющейся не только основой эффективного и своевременного ресурсного обеспечения реализуемых про-
ектов, но и позволяющей в совокупности с проектным управлением выстраивать контрольный механизм, обеспечивающий реализацию проектов. Сочетание лучшего опыта и практик проектного управления, применяемых как на уровне корпораций, так и на уровне государственного управления, позволит выстроить систему стратегического государственного планирования, в полной мере удовлетворяющую вызовам, стоящим перед социально-экономическим развитием и национальной безопасностью Российской Федерации.
БЛАГОДАРНОСТЬ
Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финансовому университету.
ACKNOWLEGEMENT
The paper was prepared following the research results within the framework of the government research task for Financial University.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ
1. Ушаков Е. А. Оценка факторов неравенства субъектов Российской Федерации по совокупности социально-экономических показателей // Успехи современного естествознания.— 2020.—№ 1.— С. 61-69.— ISSN 16817494.- DOI: 10.17513/use.37322
2. Дискин И. Е. Альтернативы «российского прорыва».— Москва: Политическая энциклопедия,— 2019.— 287 с.— ISBN 978-5-824-32360-3.
3. Щербаков В. Н. Эффективность инвестиционного процесса в государственном стратегическом планировании (2-е изд.) — Москва: Дашков и К, 2019.— 128 с.— ISBN 978-5-394-03394-0.
4. Морозов О. В., Бирюков А. Г., Васильев М. А. Стратегическое планирование в Российской Федерации: теория, практика, методология // Вестник Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова.— 2019.— № 6(108).— С. 124-148.— ISSN 2413-2829.—DOI: 10.21686/2413-2829-2019-6-124-148
5. Бондарева Н. Н., Комков Н. И. Организационно-методические вопросы разработки и реализации национальных проектов // МИР (Модернизация. Инновации. Развитие).— 2019.— Т. 10.— № 3.— С. 369-379.— ISSN 2079-4665.— DOI 10.18184/2079-4665.2019.10.3.369-379
6. Гумеров Р. Р. Реализация национальных целей в предлагаемой модели стратегического народно-хозяйственного планирования // Российский экономический журнал.— 2019.— № 5.— С. 3-24.— ISSN 0130-9757.— DOI: 10.33983/0130-9757-2019-5-3-24
7. Злобин С. М., Соловьев И. В. О гармонизации понятийного аппарата информационной сферы в документах стратегического планирования // NovaInfo.Ru.— 2019.— Т. 1.— № 99.— С. 9-17.— ISSN 2308-3689.
8. Карпакова Д. А., Щенева А. А. Приоритетные национальные проекты в РФ: основные проблемы и перспективы // В сборнике: Совершенствование системы государственного и муниципального управления в условиях реализации приоритетных национальных проектов в Российской Федерации / Сборник материалов Всероссийской (национальной) научно-практической конференции с международным участием (к 100-летию Республики Башкортостан).— 2019.— С. 102-107.— ISBN 978-5-7477-4949-8.
9. Махутов Н. А. Национальные приоритеты и стратегические цели развития страны / В сборнике: Предупреждение чрезвычайных ситуаций: Опыт. Реалии. Перспективы XXIV Международная научно-практическая конференция по проблемам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Материалы конференции.— 2019.— С. 18-20.— ISBN 978-5-93970-239-3.
10. Василенко О. А. Вопросы экономической безопасности и государственного управления в контексте стратегии экономической безопасности России // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. — 2020.— Т. 16.— № 1 (382).— С. 60-79.— ISSN 2073-2872.—DOI: 10.24891/ni.16.1.60
11. Васецкая Н. О. Программно-целевое управление как инструмент финансовой реализации федеральных целевых программ // Экономика науки.- 2019.- Т. 5.- № 3.- С. 160-169.- ISSN 2410-132X.- DOI: 10.22394/2410-132X-2019-5-3-160-169
12. Разработка системы стратегического планирования и ее интеграция в систему государственного управления / Сборник материалов симпозиума «Проблемы стратегического управления», Москва, 11 апреля 2019 г.- Москва: Когито-Центр.- 2019.- 154 с.- ISBN 978-5-89353-494-8.
13. Павлов А. Н. Эффективное управление проектами на основе стандарта PMI PMBOK 6th Edition.- Москва: Лаборатория знаний, 2019.- 273 с.- ISBN 978-5-00101-178-1.
14. Еремин В. В. Математический анализ мультипликатора автономных расходов в статистике и динамике: монография.- Уфа, 2015.- 130 с.- ISBN 978-5-906836-38-0.
15. Еремин В. В. Мультипликатор автономных расходов в региональной экономике // Отходы и ресурсы.-
2018.- Т. 5.- № 1.- С. 5.- ISSN 2500-0659.
REFERENCES
1. Ushakov E. A. Evaluation of the inequality factors of the constituent entities of the Russian Federation by the totality of socio-economic indicators. Uspehi sovremennogo estestvoznanija = Successes in modern science. 2020;1:61-69. (In Russ.).
2. Diskin I. E. Alternatives to the "Russian Breakthrough". Moscow: Political Encyclopedia; 2019. 287 p. (In Russ.).
3. Shcherbakov V. N., Dubrovsky A. V., Makarova I. V. The effectiveness of the investment process in state strategic planning (2nd edition). Moscow: Dashkov and K; 2019. 128 p. (In Russ.).
4. Morozov O. V., Biryukov A. G., Vasiliev M. A. Strategic planning in the Russian Federation: theory, practice, methodology. Vestnik Rossijskogo jekonomicheskogo universiteta imeni G. V. Plehanova = Bulletin of the Russian Economic University named after G.V. Plekhanov. 2019;6(108):124-148. (In Russ.).
5. Bondareva N. N., Komkov N. I. Organizational and methodological issues of the development and implementation of national projects. MIR (Modernizacija. Innovacii. Razvitie) = MIR (Modernization. Innovation. Development). 2019;10(3):369-379. (In Russ.).
6. Gumerov R. R. Realization of national goals in the proposed model of strategic national economic planning. Rossijskij jekonomicheskijzhurnal = Russian Journal of Economics. 2019;5:3-24. (In Russ.).
7. Zlobin S. M., Soloviev I. V. About harmonization of the conceptual apparatus of the information sphere in strategic planning documents. NovaInfo.Ru. 2019;1(99):9-17. (In Russ.).
8. Karpakova D. A., Shheneva A. A. Priority national projects in the Russian Federation: main problems and prospects: In the collection: Improving the system of state and municipal governance in the context of the implementation of priority national projects in the Russian Federation Collection of materials of the All-Russian (national) scientific-practical conference with international participation (on the 100th anniversary of the Republic of Bashkortostan). 2019:102-107. (In Russ.).
9. Mahutov N. A. National priorities and strategic goals of the country's development: In the collection: Prevention of emergency situations: Experience. Realities. Prospects XXIV International scientific-practical conference on the problems of protecting the population and territories from emergency situations. 2019:18-20. (In Russ.).
10. Vasilenko O. A. Issues of economic security and public administration in the context of the strategy of economic security of Russia. Nacional'nye interesy: prioritety i bezopasnost' = National interests: priorities and security. 2020;1(382):60-79. (In Russ.).
11. Vasetskaya N. O. Program and target management as a tool for the financial implementation of federal target programs. Jekonomika nauki = Economics of Science. 2019;5(3):160-169. (In Russ.).
12. Development of a strategic planning system and its integration into the public administration system: Collection of materials of the symposium "Problems of Strategic Management" (Moscow, April 11, 2019). Moscow: Kogito-Center;
2019. 154 p. (In Russ.)
13. Pavlov A. N. Effective project management based on the PMI PMBOK 6th Edition standard. Moscow: Knowledge lab; 2019. 273 p.
14. Eremin V. V. Mathematical analysis of the multiplier of autonomous expenses in statistics and dynamics. Monograph. Ufa; 2015. 130 p. (In Russ.).
15. Eremin V. V. The multiplier of autonomous costs in the regional economy. Othody i resursy = Waste and resources. 2018;5(1):5. (In Russ.).
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРАХ
Владимир Петрович Бауэр — доктор экономических наук, доцент, директор Центра стратегического прогнозирования и планирования Института экономической политики и проблем экономической безопасности, Финансовый университет, Москва, Россия [email protected]
Владимир Владимирович Еремин — кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Центра мониторинга и оценки экономической безопасности, Институт экономической политики и проблем экономической безопасности, Финансовый университет, Москва, Россия [email protected]я
Владимир Васильевич Смирнов — младший научный сотрудник Центра стратегического прогнозирования и планирования Института экономической политики и проблем экономической безопасности, Финансовый университет, Москва, Россия [email protected]
ABOUTTHE AUTHORS
Vladimir P. Bauer — Dr. Sci. (Econ.), Assoc. Prof., Director Of the Center for Strategic Forecasting and Planning of the Institute of Economic Policy and Economic Security Problems, Financial University, Moscow, Russia [email protected]
Vladimir V. Yeremin — Cand. Sci. (Econ.), Leading Researcher at Center for Monitoring and Evaluation of Economic Security, Institute of Economic Policy and Problems of Economic Security, Financial University, Moscow, Russia [email protected]я
Vladimir V. Smirnov—Junior Researcher, Center for Strategic Forecasting and Planning, Institute of Economic Policy
and Economic Security, Financial University, Moscow, Russia
Заявленный вклад авторов:
Бауэр В. П.— научное руководство исследованием; формулировка общей концепции статьи; выявление недостатков процесса согласования бюджетных процедур и ресурсного обеспечения реализации национальных проектов.
Еремин В. В. — анализ национальных проектов как развивающейся системы; увязка стратегического планирования и бюджетного процесса с помощью применения проектного подхода.
Смирнов В. В.— подбор литературы по проблеме исследования, подготовка аннотации, введения, заключения, оформление работы.
Authors' contribution statement:
Vladimir P. Bauer — scientific management of the research; formulation of the General concept of the article; identification of shortcomings in the process of coordinating budget procedures and resource support for the implementation of national projects.
Vladimir V. Yeremin — analysis of national projects as a developing system; linking strategic planning and the budget process through the application of the project approach.
Vladimir V. Smirnov — selection of literature on the research problem, preparation of an abstract, introduction, conclusion, registration of the work.
Статья поступила 25.03.2020; принята к публикации 26.05.2020. Авторы прочитали и одобрили окончательный вариант рукописи. The article was received25.03.2020; accepted for publication 26.05.2020. The authors read and approved the final version of the manuscript.
