CC BY
20
РЕГИОНАЛЬНАЯ И МЕЖДУНАРОДНАЯ ЭКОНОМИКА
УДК 332.021 1БЬ Е 61
Б01 10.25205/2542-0429-2019-19-4-31-37
Программно-проектный подход в освоении Сибири
В. И. Клисторин
Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН Новосибирск, Россия Новосибирский национальный исследовательский государственный университет
Новосибирск, Россия
Аннотация
Обсуждаются проблемы внедрения системы целевого управления в регионах Российской Федерации в долгосрочной перспективе. Успешность использования системы программно-целевого планирования и управления на региональном уровне зависит от выбора приоритетов и соотношения программ и проектов в процессе планирования, последовательности их разработки, качества используемых методик и финансового обеспечения планируемых результатов. В статье показано, что региональная политика в Российской Федерации базируется на приоритете проектного подхода, и региональные программы представляют собой набор базовых проектов, которые не всегда направлены на развитие территории и формирование внутреннего рынка. Анализ стратегических документов Правительства РФ показывает, что большая часть регионов Сибири не рассматривается в качестве стратегически значимых регионов страны. Эти обстоятельства вместе с продолжающимся процессом централизации финансовых ресурсов на уровне федерального центра являются главным препятствием на пути реализации программ развития Сибири и субъектов Федерации на ее территории, а также затрудняют реализацию программ развития Дальнего Востока. Ключевые слова
цели, программы, проекты, планирование, реализация, межбюджетные отношения, Сибирь Источник финансирования
Статья подготовлена по плану НИР ИЭОПП СО РАН, проект Х1.173.1.1 «Проектно-программный подход в государственной региональной политике и в региональном стратегическом планировании и управлении: методология, практика, институты», № АААА-А17-117022250125-4 Для цитирования
Клисторин В. И. Программно-проектный подход в освоении Сибири // Мир экономики и управления. 2019. Т. 19, № 4. С. 31-37. БОТ 10.25205/2542-0429-2019-19-4-31-37
Program and Project Approach to the Development of Siberia
V. I. Klistorin
Institute of Economics and Industrial Engineering SB RAS Novosibirsk, Russian Federation
Novosibirsk State University Novosibirsk, Russian Federation
Abstract
The author discusses the issues of implementation of target management approaches to the long-term development of regions of the Russian Federation. The success of apply-ing such approaches to planning and management at the regional level depends on a choice of priorities and ratio between and sequence of development of programs and projects in the planning process, the quality of the techniques applied, and a financial support of the planned results. The article shows that a project approach is of priority for the development of Russian regional policy. Regional programs are a set of basic projects that are not always aimed at developing territories and domestic markets. Our analysis of the strategic documents of the Russian Government shows that most of Siberian regions are not considered as strategically
© В. И. Клисторин, 2019
important ones for the country. These facts together with the ongoing centralization of financial resources at the level of the Federal center are key obstacles in implementing development programs for Siberia and units of the Russian Federation's located in Siberia as well as those for the Russian Far East. Key words
Goals, programs, projects, planning, implementation, intergovernmental fiscal relations, Siberia Funding
The publication is prepared within the project no. XI.173.1.1 "Project/Program Approach in State Regional Policy and in Regional Strategic Planning and Management: Methodology, Practice, Institutions", No. АААА-А17-117022250125-4 according to the research plan of the IEIE SB RAS For citation
Klistorin V. I. Program and Project Approach to the Development of Siberia. World of Economics and Management, 2019, vol. 19, no. 4, p. 31-37. (in Russ.) DOI 10.25205/2542-0429-2019-19-4-31-37
Введение
После принятия Федерального закона о стратегическом планировании в Российской Федерации 1 завершено создание системы стратегического планирования в нашей стране. Разработана и утверждена нормативно-правовая и методическая база, обеспечено информационное и организационное сопровождение процессов планирования и мониторинга проектов и программ 2. Определены стратегические цели и национальные проекты, которые должны обеспечить их реализацию 3, утвержден перечень федеральных программ 4. Накоплен значительный опыт разработки программ на уровне регионов и отдельных субъектов РФ, включая Новосибирскую область 5.
Однако реализация стратегических документов остается неудовлетворительной. В особенности это касается региональных программ, даже утвержденных на уровне Правительства РФ. Анализ стратегических документов, принятых на уровне субъектов Федерации, федеральных округов и макрорегионов, показывает, что их реализация сталкивается с большими трудностями как по причине недостаточного финансирования отдельных проектов, так и из-за значительных изменений государственной социально-экономической политики и институциональных условий на уровне Федерации.
Методология и методика
Анализ эволюции принципов проектно-программного подхода к стратегическому планированию применительно к Российской Федерации и критический анализ их реализации представлен в монографии В. Е. Селиверстова [1]. Значительный вклад в разработку методологии и методики разработки программ социально-экономического развития регионов России внесли А. С. Новосёлов, В. Е. Селиверстов, Б. С. Жихаревич и ряд других авторов [1-6]. Большинство исследований в данной области посвящено поиску и обоснованию новых точек роста в регионах, совершенствованию методик отбора проектов и обоснованию инструментов государственной поддержки проектов.
Вместе с тем ощущается явный недостаток работ в части анализа причин неудовлетворительной реализации региональных стратегий и механизмов трансформации программных
1 Федеральный закон о стратегическом планировании в Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164841/ (дата обращения 12.04.2019).
2 Методические рекомендаций по разработке (актуализации) стратегий социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71542236/ (дата обращения 12.04.2019).
3 Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/ doc/71837200/ (дата обращения 12.04.2019).
4 Перечень федеральных целевых программ. URL: http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/FcpList/Full (дата обращения 12.04.2019).
5 Стратегия социально-экономического развития Новосибирской области до 2030 года. URL: http://www. nso.ru/page/2412; Программа реиндустриализации экономики Новосибирской области до 2025 года. URL: http:// www.nso.ru/page/15755 (дата обращения 12.04.2019).
документов в планы их реализации. В особенности это касается восточных регионов страны, в частности Сибири. Поэтому целью настоящей работы является анализ реализации стратегий и программ развития Сибири и выявление причин значительного расхождения между декларируемыми приоритетами и реальным развитием региона и, с другой стороны, между планировавшимися и достигнутыми значениями индикаторов социально-экономического развития регионов Сибири. Представляется, что анализ причин неудач в данной области не менее ценен, чем анализ достижений.
В частности, недавно утвержденная Стратегия пространственного развития Российской Федерации 6 подверглась критике еще на этапе обсуждения в экспертном сообществе [7; 8], поскольку была недостаточно согласована с другими стратегическими документами и предполагала дальнейшую концентрацию населения и экономической активности в небольшом числе крупнейших агломераций, что применительно к восточным районам страны означало продолжение сложившихся негативных демографических и экономических тенденций. Кроме того, в эту стратегию было заложено недостаточно обоснованное положение о росте производительности труда и эффективности с ростом численности населения городов, что противоречит результатам эмпирической проверки этой гипотезы [9].
Исходя из целей исследования в работе использованы историко-экономические и статистические методы, анализ научных и нормативно-правовых текстов, методы сопоставления и аналогий [10. С. 86-91].
Результаты
Управление по целям базируется на основных гипотезах, лежащих в основе программно-проектного подхода, которые можно сформулировать следующим образом:
1) правительство имеет цели, частично противоречащие друг другу и требующие компромиссного решения, причем эти цели можно выразить в количественной форме в виде исчерпывающего набора индикаторов;
2) правительство максимизирует степень достижения целей в условиях известных ресурсных ограничений, включая финансовые и институциональные;
3) правительство заинтересовано в выборе инструментов, минимизирующих издержки осуществления политики, включая эффекты обратной связи.
При принятии этих гипотез выработка экономической и бюджетной политики могла бы быть формализована, а роль экономиста свелась бы к разработке или освоению некой модели, которая выдавала бы качественный прогноз при тех или иных значениях управляющих параметров, отражающих сценарии изменения внешней среды, и набора проектов, предлагаемых к реализации [9].
Но, во-первых, органы власти и управления часто специально стремятся сформулировать свои цели расплывчато как из боязни встретить сопротивление, так и из-за нежелания быть подвергнутым критике впоследствии. Во-вторых, они обычно не желают устанавливать иерархию или приоритетность целей и не акцентируют внимание на противоречиях между целями. В-третьих, предполагается, что органы власти и управления располагают необходимыми ресурсами для реализации декларируемых целей, и только от них зависит распределение ресурсов между конкурирующими направлениями расходов. В-четвертых, неявно предполагается, что контроль над деятельностью отдельных ведомств и руководителей достаточно эффективен, а плановая, проектная и отчетная информация адекватно отражает реальную ситуацию и свободна от ошибок.
Наконец, подразумевается, что неточные или ошибочные решения могут быть исключены путем обсуждения в коллегиальных органах, включая различные советы, комиссии, экспертные сессии и общественные слушания. Резюмируя, можно сказать, что необходимыми, но недостаточными условиями успешной реализации программ и проектов являются, во-пер-
6 Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года. URL: http://static. government.ru/media/files/UVAqUtT08o60RktoOXl22JjAe7irNxc.pdf (дата обращения 12.04.2019).
вых, определенный уровень самостоятельности при формулировке целей, во-вторых, наличие достаточных ресурсов для достижения хотя бы некоторых из них.
Следует специально рассмотреть вопрос о соотношении программ и проектов в рамках программно-целевого планирования, поскольку в отечественной научной литературе наблюдается смешение этих понятий в рамках программно-проектного подхода. Целевой подход привел к формированию понятий программ и проектов и их использованию, в том числе и в целях управления общественными финансами. Понятие программ пришло из политики, и потому программы являются прежде всего политическими документами. Они определяют характеристики желаемого будущего, основные направления развития и способы реализации достижения заявленных целей. Тем самым программы накладывают ограничения на оперативные решения и перечень мероприятий по достижению целей. Программы зародились в демократических обществах, где существовала конкуренция между целями отдельных групп и их представителей, и требовались механизмы согласования интересов для принятия и последующей реализации программ.
Понятие проекта пришло из частного бизнеса. Проекты ориентированы на достижение конкретных и количественно определенных результатов. Очевидно, что идеология проектного подхода предполагает функционирование иерархических структур, в рамках которых вышестоящий орган управления может задавать цели и требовать отчеты об их достижении [10].
Для крупных социально-экономических систем, таких как страны, регионы и крупные города, проекты, очевидно, должны отбираться в рамках выбранной программы, конкретизировать ее и соответствовать ее целям. Но так получается далеко не всегда ввиду нечеткости формулировки целей и определения средств для их достижения. Поэтому часто утвержденные программы представляют собой декларации о намерениях, а проекты, включая широкомасштабные, реализуются в гораздо большей степени, т. е. заявленные цели в основном реализуются, а расхождения возможны в превышении расходов по сравнению с первоначально заявленными. Ряд специалистов даже считает, что программы целесообразно строить исходя из определенного набора широкомасштабных прорывных проектов, поскольку их цели легче формулировать, проще искать консенсус среди заинтересованных сторон в силу более узкого круга участников и наличия чрезвычайно активных инициаторов и лоббистов. Но, по нашему мнению, даже совокупность мегапроектов не может заменить собой программы, поскольку именно программа задает критерии и ограничения при отборе проектов, а обратная логика может привести к росту дисбаланса и неопределенности в экономике.
Обсуждение
Применительно к Сибири 7 можно утверждать, что соотношение проектного и программного подходов к освоению этого региона менялось в исторической ретроспективе [11-13]. На протяжении большей части четырехсотлетней истории преобладал проектный подход, поскольку превалировали фискальные цели государства. Но во второй половине XIX в. возобладали политические факторы, выразившиеся сначала в решении аграрного вопроса и аграрного перенаселения европейской части страны, потом в необходимости защиты восточных окраин империи, для чего использовались проекты транспортного строительства, переселения, развития городов и их инфраструктуры. При этом заселение Сибири и формирование внутреннего рынка региона рассматривалось в качестве стратегической цели.
В советское время реализовывалась программа создания индустриальной базы на востоке страны с целью дублирования базы тяжелой промышленности и военно-промышленного комплекса европейской части страны. Но примерно с 1960-х гг. стал преобладать проектный подход в рамках концепции освоения природных ресурсов Сибири. В качестве примера со-
7 Здесь и далее Сибирь понимается как часть Российской Федерации, ограниченная с запада Уральскими горами, с востока побережьем Тихого океана, с севера Северным Ледовитым океаном, а с юга государственной границей России.
шлемся на разработку и принятие концепции территориально-производственных комплексов, в которой прямо ставилась цель освоения природных ресурсов при минимуме затрат. Развитие социальной, производственно-технической и экологической инфраструктуры рассматривалось как средство достижения цели, и затраты на ее создание и эксплуатацию минимизировались.
Этот подход стал ведущим в постсоветское время, и принимавшиеся в последний период программы социально-экономического развития Сибири и Дальнего Востока рассматривались как совокупность мегапроектов, а все остальные мероприятия получали статус поддерживающих и обеспечивающих.
Если в период превалирования программного подхода обеспечивалось перераспределение инвестиционных ресурсов, быстрый рост населения и более высокий уровень доходов в восточных регионах страны, то в периоды проектного подхода наблюдаются скорее противоположные тенденции. Например, с первой переписи населения 1897 г. до начала Первой мировой войны население Сибири почти удвоилось. В предвоенное и послевоенное время также наблюдался быстрый рост численности населения и развития производства. Но начиная с 1970-х гг., и особенно в постсоветский период, произошел слом тенденций. В результате в настоящее время уровень жизни в большинстве регионов Сибири уступает средним показателям по стране, а за последние 20 лет численность населения Сибири сократилась на 2 млн человек, причем процессом депопуляции охвачены практически все субъекты РФ, за исключением некоторых национальных автономий. Чем дальше с запада на восток, тем сильнее убыль населения, хотя декларируемые цели предполагали обратное. Принятие стратегий и создание специальных органов управления, таких как Министерство по развитию Дальнего Востока, и специальных программ типа ТОР и Дальневосточный гектар пока не позволили переломить тенденцию.
С нашей точки зрения, принципы, заложенные в прошлом, были более действенными, а именно уровень жизни в Сибири должен превышать средний по стране, и основное внимание следует уделять формированию внутреннего рынка.
Но изучение стратегических документов Правительства Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что большая часть Сибири не относится к территориям приоритетного развития. На это же указывает анализ межуровневых потоков в Российской Федерации [14]. Причины видятся в следующем. Прежде всего, Сибирь далеко от Москвы, и рассматривается как источник природных, главным образом экспортных, ресурсов. В Сибири сравнительно немного избирателей, и они, по крайней мере до последнего времени, представляют меньше проблем, нежели Москва, Санкт-Петербург и республики Поволжья и Северного Кавказа. Значительные ресурсы уходили на имиджевые проекты, что противоречит самой идее стратегического планирования и региональной политики.
Кроме того, сказываются короткий горизонт реального планирования, гипертрофированная роль крупных корпораций в современной экономике России, включая государственные, фактически закрытые от институционального контроля, а также налогово-бюджетная система, кредитно-денежная и налоговая политика, не способствующая экономическому росту и развитию конкуренции.
Заключение
В результате проведенного исследования можно констатировать, что управление по целям справедливо рассматривается как основное направление модернизации экономики, социальной сферы и повышения уровня и качества жизни населения России. Важнейшей проблемой является формулировка целей и ограничение их числа во избежание конкуренции между целями. Не менее сложно обосновать индикаторы достижения целей и тем самым снизить риски манипулирования отчетностью. Историко-экономический анализ демонстрирует проблему соотношения программ и проектов в региональной политике. Более успешно региональные проблемы решаются в том случае, когда сначала разрабатывается программа, которая в дальнейшем используется в качестве основы и критерия отбора проектов. При этом
социально-политические цели превалируют над экономическими и финансовыми. Ключевой проблемой при разработке и особенно реализации программ является формирование устойчивых источников их финансирования, что предполагает наличие баланса между бюджетными и внебюджетными источниками финансовых ресурсов, а также между бюджетами различных уровней. С этой точки зрения централизация финансовых ресурсов обеспечивает повышение управляемости системой в целом, но одновременно искажает стимулы к проведению самостоятельной бюджетной и региональной политики на субфедеральном и муниципальном уровнях, создает дополнительные риски в стратегическом планировании регионов и городов.
Список литературы
1. Селиверстов В. Е. Региональное стратегическое планирование: от методологии к практике Новосибирск: Изд-во ИЭОПП СО РАН, 2013. 436 с.
2. Стратегическое управление региональным и муниципальным развитием / Под ред. А. С. Новосёлова, В. Е. Селиверстова; Рос. акад. наук, Сиб. отд-е, ИЭОПП СО РАН. Новосибирск: Изд-во ИЭОПП СО РАН, 2018. 495 с.
3. Жихаревич Б. С. Территориальное стратегическое планирование: теория и практика // Регион: экономика и социология. 2013. № 3. С. 303-306.
4. Селиверстов В. Е. Стратегическое планирование и стратегические просчеты: российские реалии и тенденции // Регион: экономика и социология. 2016. № 4. С. 6-45.
5. Кузнецова О. В. Проблемы оценки федеральной инвестиционной политики как фактора регионального развития // Региональные исследования. 2014. № 4. С. 125-133.
6. Зубаревич Н. В. Региональное развитие и региональная политика в России // ЭКО. 2014. № 4. С. 7-27.
7. Коломак Е. А., Крюков В. А., Мельникова Л. В., Селиверстов В. Е., Суслов В. И., Суслов Н. И. Стратегия пространственного развития России: ожидания и реалии // Регион: экономика и социология. 2018. № 2. С. 264-287.
8. Мельникова Л. В. Теоретические аргументы и эмпирическое знание в стратегическом планировании // Регион: экономика и социология. 2018. № 2. С. 52-80.
9. Клисторин В. И. История и методология экономической науки. Учеб. пособие / Новосибирский гос. ун-т. Новосибирск, 2013. 142 с.
10. Оптимизация территориальных систем / Под ред. С. А. Суспицына; ИЭОПП СО РАН. Новосибирск, 2010. 632 с.
11. Сибирь в первые десятилетия XXI века / Отв. ред. В. В. Кулешов. Новосибирск: Изд-во ИЭОПП СО РАН, 2008. 788 с.
12. Экономика Сибири: стратегия и тактика модернизации. М.: Анкил, 2009. 320 с.
13. Клисторин В. И. О программах вообще, и освоения и развития Сибири в частности // ЭКО. 2011. № 9. С. 111-117.
14. Клисторин В. И. Межуровневые финансовые потоки в бюджетной системе Российской Федерации // Регион: экономика и социология. 2018. № 2. С. 33-51.
References
1. Seliverstov V. E. Regional Strategic Planning: from Methodology to Practice. Novosibirsk, IEIE SB RAS Publ., 2013, 436 p. (in Russ.)
2. Strategic Management of Regional and Municipal Development. Eds. A. S. Novoselov, V. E. Seliverstov. Novosibirsk, IEIE SB RAS Publ., 2018, 495 p. (in Russ.)
3. Zhikharevich B. S. Spacial Strategic Planning: Theory and Practice. Region: Economics and Sociology, 2013, vol. 3, p. 303-306. (in Russ.)
4. Seliverstov V. E. Strategic Planning and Strategic Errors: Russian Realities and Trends. Regional Research of Russia, 2018, vol. 8, no. 1, p. 110-120.
5. Kuznetsova O. V. Problems of Evaluation of Federal Investment Policy as a Factor of Regional Development. Regional Studies, 2014, vol. 4, p. 125-133. (in Russ.)
6. Zubarevich N. V. Regional Development and Regional Policy in Russia. EKO [ECO], 2014, vol. 4, p. 7-27. (in Russ.)
7. Seliverstov V. E., Melnikova L. V., Kolomak E. A., Kryukov V. A., Suslov V. I., Su-slov N. I. Spatial Development Strategy of Russia: Expectations and Realities. Regional Research of Russia, 2019, vol. 9, iss. 2, p. 155-163. DOI 10.1134/S2079970519020114
8. Melnikova L. V. Theoretical Arguments and Empirical Knowledge in Strategic Planning. Region: Economics and Sociology, 2018, vol. 2, p. 52-80. (in Russ.)
9. Klistorin V. I. Istoriya i metodologiya ekonomicheskoi nauki [History and Methodology of Economics]. Novosibirsk, NSU Publ., 2013, 142 p. (in Russ.)
10. Optimizatsiya territorial'nykh sistem [Optimization of Spatial Systems]. Ed. by S. A. Suspitsyn. Novosibirsk, IEIE SB RAS Publ., 2010, 632 p. (in Russ.)
11. Sibir' v pervye desyatiletiya XXI veka [Siberia in the First Decades of the XXI Century]. Ed. by V. V. Kuleshov. Novosibirsk, IEIE SB RAS Publ., 2008, 788 p. (in Russ.)
12. Ekonomika Sibiri: strategiya i taktika modernizatsii [Siberia Economy: Strategy and Tactics of Modernization]. Moscow, Ankil Publ., 2009, 320 p. (in Russ.)
13. Klistorin V. I. About Programs in General and Siberian Development in Particular. EKO [ECO], 2011, vol. 9, p. 111-117. (in Russ.)
14. Klistorin V. I. Interlevel Financial Flows in the budgetary of the Russian Federation. Region: Economics and Sociology, 2018, vol. 2, p. 33-51. (in Russ.)
Материал поступил в редколлегию Received 01.10.2019
Сведения об авторе
Клисторин Владимир Ильич, доктор экономических наук, профессор, главный научный сотрудник, Институт экономики и организации промышленного производства СО РАН (пр. Акад. Лаврентьева, 17, Новосибирск, 630090, Россия); профессор, Новосибирский национальный исследовательский государственный университет (ул. Пирогова, 1, Новосибирск, 630090, Россия) [email protected] SPIN 6245-8027 ScopusID 6507282133 ORCID 0000-0002-4011-5932
Information about the Author
Vladimir I. Klisotin, Doctor of Science (Economics), Associate Professor, Novosibirsk State University (1 Pirogov Str., Novosibirsk, 630090, Russian Federation); Chief Researcher, Institute of Economics and Industrial Engineering SB RAS (17 Academician Lavrentiev Ave., Novosibirsk, 630090, Russian Federation) [email protected] SPIN 6245-8027 ScopusID 6507282133 ORCID 0000-0002-4011-5932
