CC BY
22
экономические науки
Ширнина Елена Викторовна СТРАТЕГИЧЕСКИЙ МОНИТОРИНГ ...
УДК 33:316.421
СТРАТЕГИЧЕСКИЙ МОНИТОРИНГ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ
В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
© 2017
Ширнина Елена Викторовна, кандидат социологических наук, директор института экономики и управления на предприятии Самарский государственный экономический университет (443090, Россия, Самара, ул. Советской Армии, 141, e-mail:[email protected] )
Аннотация. Стратегическое управление представляет собой процесс реализации планов по достижению долгосрочных целей развития, учитывающих внутренние и внешние изменяемые факторы. Деятельность по стратегическому управлению направлена на достижение стратегических приоритетов, которые должны обеспечить длительную жизнеспособность государства в изменяющихся условиях. Необходимость построения системы стратегического управления в Российской Федерации признана на самом высоком уровне. В утвержденных Указом Президента Российской Федерации № 536 от 12.05.2009 Основах стратегического планирования в Российской Федерации отмечается, что основным способом достижения стратегических целей устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности является реализация стратегических национальных приоритетов, включая приоритеты социально-экономического развития Российской Федерации. Концептуальные положения в области обеспечения национальной безопасности базируются на фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2025 года и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2025 года. Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2025 года определена необходимость внедрения в процесс государственного управления современных методов и механизмов стратегического планирования и управления по результатам, принятия бюджетных решений, в первую очередь в рамках программно- целевого подхода. Процессы увязки программно-целевого подхода с ресурсным обеспечением предлагается осуществить на основе совершенствования процессов принятия и реализации бюджетных решений, под жестким мониторингом и контролем выполнения принятых программ. Данные положения были конкретизированы в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. Реализация принципа повышения эффективности государственного стратегического управления на основе программно-целевого подхода в данном документе предполагает введение такого института, как государственная программа Российской Федерации (далее - государственная программа) и проекты основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации (далее - ОНДП). Проекты ОНДП к этому времени уже были утверждены и исполнялись, государственные программы Российской Федерации предполагалось разработать и утвердить.
Ключевые слова: стратегическое управление, мониторинг, проекты основных направлений деятельности, государственные программы, программно-целевой подход, бюджетные расходы, экономическое направление
STRATEGIC MONITORING OF THE SOCIO-ECONOMIC DEVELOPMENT
IN MODERN CONDITIONS
© 2017
Shirnina ElenaViktorovna, Candidate of Sociological Sciences, Director of the Institute of Economics and Management at The Enterprise Samara State Economic University (443090, Russia, Samara, street of the Soviet Army, 141, e-mail:[email protected] )
Abstract. Strategic management is the process of implementation of plans to achieve long-term development goals, taking into account internal and external factors are modifiable. Strategic management activities aimed at achieving the strategic priorities to ensure long-term viability of the state in a changing environment. The need to build a strategic management system in the Russian Federation is recognized at the highest level. As approved by the Presidential Decree № 536 of 12.05.2009 the basis of strategic planning in the Russian Federation noted that the main way to achieve the strategic objectives of sustainable development of the Russian Federation and the national security is the implementation of strategic national priorities, including the socio-economic development of the Russian Federation. Conceptual provisions in the area of national security is based on the fundamental interrelations and interdependence of the Russian Federation National Security Strategy until 2025 and the Concept of the Russian Federation long-term socio-economic development for the period up to 2025. The concept of long-term socio-economic development of the Russian Federation for the period up to 2025 determined the need to introduce in the public administration and the process of modern methods of strategic planning and management arrangements as a result of, budgetary decisions, especially in the framework of program-oriented approach. The processes linking program approach to resource provision proposed for implementation by improving decision-making processes and the implementation of budgetary decisions, under strict monitoring and control of the implementation of the adopted programs. These provisions are fleshed out in the Programme government of Russian Federation to improve the efficiency of budget expenditures for the period until 2012. The implementation of the principle of increasing the efficiency of public strategic management based on program-oriented approach in this document involves the introduction of such an institution as the state program of the Russian Federation (hereinafter - the State Programme) projects and main activities of the Russian Federation (hereinafter - ONDP). ONDP projects had already been approved and executed, the state of the Russian Federation, the program was supposed to develop and adopt.
Keywords: Strategic Management, Monitoring, Projects the Main Activities of The State Program, Program-Target Approach, Budget Expenditure, Economic Direction.
Постановка проблемы в общем виде и ее связь с важными научными и практическими задачами. В настоящее время система стратегического управления в России находится в процессе формирования. Основные документы, регламентирующие данный процесс, относятся к докризисному периоду. По мере выхода российской экономики из кризиса, в первую очередь, стали формироваться институты стратегического планирования.
Первые долгосрочные целевые программы (феде-АНИ: экономика и управление. 2017. Т. 6. № 1(18)
ральные целевые программы или ФЦП) были сформированы еще в 1993 г. В то время не было опыта их формирования и отлаженного механизма их реализации, появлялись они как один из инструментов решения с помощью государства, как правило, отраслевых проблем. Число их быстро росло, стали разрабатываться общие методологические подходы к их решению. От постановки локальных отраслевых задач они постепенно стали переходить к решению комплексных межотраслевых
217
Ширнина Елена Викторовна экономические
СТРАТЕГИЧЕСКИЙ МОНИТОРИНГ ... науки
проблем.
К концу 2005 г. были сформированы четыре приоритетных национальных проекта (в области образования, обеспечения населения жильем, здравоохранения и развития агропромышленного комплекса). Они являются существенно более масштабными и значимыми, чем ФЦП и включает в себя ряд федеральных целевых программ [1].
Управление ими было поднято с ведомственного на национальный уровень и было более обоснованным с точки зрения постановки стратегических целей, определения путей их достижения. Но вопросы механизма стратегического контроля проработаны практически не были.
Анализ последних исследований и публикаций, в которых рассматривались аспекты этой проблемы и на которых обосновывается автор; выделение неразрешенных раньше частей общей проблемы. Разработка и утверждение к концу 2009 г. упомянутых во введении проектов ОНДП явилось следующим шагом в освоении на высшем государственном уровне программно-целевого подхода к постановке и реализации стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации. Основополагающие требования к системе проектов ОНДП были сформулированы в постановлении Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 г. № 815 «О порядке организации исполнения проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года» [2].
Задачей проектов ОНДП стало обеспечение соответствия структуры и показателей хода исполнения бюджетных расходных обязательств государства с целями и задачами среднесрочной программы деятельности Правительства Российской Федерации.
С введением в практику управления проектов ОНДП Правительством Российской Федерации была поставлена задача информационно-аналитического сопровождения хода их реализации. Эта задача была возложена на федеральное государственное учреждение Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации.
Тем же постановлением на Аналитический центр была возложена обязанность создания и ввода в эксплуатацию системы мониторинга хода исполнения проектов по реализации ОНДП.
Формирование целей статьи (постановка задания). Особенностью системы проектов ОНДП является формирование их из целого ряда уже существующих долгосрочных программ, находящихся на различных стадиях реализации. Проекты ОНДП представляют собой как бы среднесрочный срез ряда долгосрочных программ национального развития.
В отличие от системы управления проектами и программами на уровне ответственных исполнителей, система проектов ОНДП разработана и реализуется в интересах Правительства Российской Федерации, выступающего в качестве функционального заказчика (заказчика конечного общественно-значимого результата), ответственного за распределение среди исполнителей (государственных институтов) мандатов и их ресурсного обеспечения с ориентацией на конечного потребителя эффекта (целевую группу населения). При этом должно контролироваться не просто исполнение подрядчиком согласованного плана мер, а достижение заявленной цели по существу вопроса.
Наряду с системой наблюдения и оценки текущих мероприятий, функция мониторинга проектов ОНДП -отслеживать и поддерживать раскрытие информации и учет оценок со стороны конечного выгодоприобретателя и социальных групп, испытывающих на себе влияние проекта, относительно результатов работы исполнителя. А это уже - элемент постановки задач для системы стратегического мониторинга. 218
Изложение основного материала исследования с полным обоснованием полученных научных результатов. С целью реализации этих задач модель мониторинга проектов ОНДП должна иметь полномасштабные решения в части[3]:
- описания ключевых параметров целевых групп (получателей эффекта);
- системы показателей мониторинга целевых групп;
- поддержки обратной связи от клиента к исполнителю и функциональному заказчику;
- обеспечения идентификации, мониторинга и контроля конечного эффекта деятельности (прямого и косвенного влияния на состояние объекта управления); мониторинга внешних условий (контекста), влияющих на потребности (клиента) и на оценку конечного результата, обеспечиваемого отдельным проектом и портфелем проектов;
- коммуникации (информационно-аналитического взаимодействия) между целевой группой, координатором/заказчиком (правительством) и ответственным исполнителем;
- независимой экспертной поддержки системы оперативного и стратегического контроля внутри системы исполнительных органов власти.
Но проекты ОНДП сводят в единый документ мероприятия, планировавшиеся и разрабатывавшиеся в системе приоритетов, отличной от приоритетов ОНДП, при более слабых требованиях к целеполаганию. При этом закрепленный порядок формирования проекта ОНДП сегодня не является основанием для изменения иных действующих программных документов.
Оказывается неопределенным статус задач и мероприятий действующих программ, не включенных в проект ОНДП. Формат основного планового документа проекта ОНДП - карты проекта - определенный Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 г. № 815 не позволяет охарактеризовать, на каком содержательном этапе жизненного цикла достижения конечного результата находится реализация проекта, отдельных его задач и мероприятий.
Заполнение карт проектов ОНДП имеет целый ряд технических и методических недостатков, существенно затрудняющих реализацию процедур стратегического мониторинга[4].
Так, в значительной части проектов ОНДП отсутствует четкое описание проблемы, на решение которой в картах проектов ОНДП не отражена возможная деятельность заинтересованных участников, которые могли бы в силу своих интересов активно способствовать либо препятствовать исполнению данного проекта.
Это снижает как прогнозно-аналитическую роль данного инструментария, так и его управленческий потенциал, оставляя на усмотрение исполнителей решение проблем взаимодействия с заинтересованными участниками.
В рамках подготовки и исполнения проектов ОНДП проблемы межведомственного взаимодействия оказались решенными не в полной мере.
Затруднены процедуры согласования, рабочие группы проектов ОНДП не выполняют возложенные на них функции оперативных межведомственных согласительных площадок. Это приводит к существенному увеличению сроков утверждения карт проектов.
Цели и задачи проектов ОНДП в недостаточной степени согласованы с формированием приоритетов регионального развития, установленных в соответствующих документах субъектов Российской Федерации. Этот недостаток можно отнести к трудностям начального периода становления системы мониторинга, поскольку его устранение предполагает решение целого ряда вопросов правового, регламентного, методического и информационно-технического характера, что закономерно вытекает из разделения мандатов органов исполнительной власти в федеративном государстве. Однако в последующем эта проблема должна найти свое решение в виде общего АНИ: экономика и управление. 2017. Т. 6. № 1(18)
экономические науки
Ширнина Елена Викторовна СТРАТЕГИЧЕСКИЙ МОНИТОРИНГ ...
информационного пространства, поскольку с этим связана задача балансировки мандатов разных уровней государственного управления достижением стратегически важных целей развития страны.
В силу указанных причин система мониторинга проектов ОНДП в настоящее время в большей степени реализует функции оперативного мониторинга, т.е. позволяет осуществлять мониторинг распределения бюджетных средств по комплексу целей, отмечать фактическое исполнение запланированных мероприятий.
Предоставим дополнительно результаты исследования, в котором приняли участие 100 респондентов, в возрасте от 18 лет, в равном соотношении, как мужчин, так и женщин. Обработка результатов проводилась при помощи программы SPSS. Цель - изучение оценки обществом отношений СМИ и власти. В связи с растущим недоверием к правящей верхушке и несоответствием некоторой информации из СМИ действительной картины, происходящей в политике и обществе, актуальность анализа возросла.
Для начала, мы решили вспомнить одну из устоявшихся фраз о том, что СМИ является четвёртой властью и проверить отношение людей к этому выражению. Чуть больше половины респондентов (54%) абсолютно солидарны с данной цитатой. 42% опрошенных отмечают, что СМИ играет не большую роль, чтобы называться четвёртой властью. Лишь 3% не согласны с этим выражением и считают, что СМИ нужны только для информирования людей, и влиять на них не могут, а соответственно не могут обладать властью.
Далее мы предложили респондентам ответить на простой вопрос: «Считаете ли вы, что СМИ полностью не зависит от органов власти?». 2% не смогло дать точного ответа и выбрали вариант «затрудняюсь ответить», эти проценты составляют только женщины. Что же касается остальных, мнения разделились почти поровну между положительным и отрицательным вариантами (48% и 50% соответственно). Мужчины несколько чаще отмечали вариант «нет», по их мнению, власть всё-таки имеет полное или частичное влияние на СМИ.
Для того, чтобы выявить степень удовлетворённости, а вместе с тем и доверия к правящим кругам, мы предложили участником исследования оценить степень удовлетворённости сложившейся ситуацией по основным составляющим от 1 до 5 баллов. Самый высокий результат в целом оказался - 2,69, именно такой индекс получил такой аспект, как образование. Далее с совсем небольшим отрывом находиться культура (2,63), а самыми низшими оценками, сфера ЖКХ (2,16), состояние в которой лишь 7% оценило на «хорошо». Экономика и здравоохранение получили оценки удовлетворительно (41% и 38%) и имеющих в общем приблизительные индексы: 2,44 и 2,42 соответственно. Важнейшая сфера жизни - здравоохранение не вызывает у опрошенных спокойствия и удовлетворённости, только 7% поставили напротив этой позиции оценку 4, распределив голоса между более низкими баллами. Из этого и вытекает низкий индекс данного варианта - 2,26.
Выводы исследования и перспективы дальнейших изысканий данного направления. Мировая практика свидетельствует, что включение экспертной оценки в процесс мониторинга государственных программ и проектов в значительной степени расширяет возможности информационной системы управления результатом. Так, в рамках оперативного мониторинга экспертное знание необходимо для выявления сбоев в реализации проектов, выяснения причин их возникновения, оценки влияния сбоев на проектные решения, внесение предложений по корректировкам проекта. Стратегический мониторинг требует участия экспертов в оценке проблемной ситуации, возможности ее разрешения с помощью проектных решений, определение соответствия ожидаемых результатов проекта потребностям целевых социальных групп, значимости конечных эффектов, выявлении
устойчивости ожидаемых результатов в среднесрочной и долгосрочной перспективе.
В соответствии с поручением Правительства Российской Федерации (постановление № 815) Аналитический центр организует работу с внешними экспертами и проводит с их участием анализ хода исполнения проектов. Соответствующие экспертные оценки включаются в систему оперативного мониторинга проектов ОНДП и соответствующие доклады Аналитического центра. Так, внешние эксперты привлекались к оперативному мониторингу хода исполнения 17 утвержденных проектов ОНДП в ноябре 2010 года[5, 7]. По мере подготовки методического обеспечения делаются первые шаги в области привлечения внешних экспертов к стратегическому мониторингу.
В феврале 2011 года внешние эксперты участвовали в стратегическом мониторинге хода исполнения 20 утвержденных проектов ОНДП открытого характера. В экспертном опросе приняли участие 75 экспертов. Оценивались показатели степени учета интересов целевых социальных групп и риски реализации проектов.
Во исполнение поручения Председателя Правительства Российской Федерации В. В. Путина от 2 октября 2009 года № ВП-П7-5643 Аналитическому центру было также поручено создать систему мониторинга для проектов Комиссии при Президенте Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию экономики России (далее -проекты комиссии по модернизации). Задача во многом сходная с задачей создания системы мониторинга проектов ОНДП. Отличие заключается в том, что проекты комиссии по модернизации носят более локальный технический характер, по срокам действия не ограничены тремя годами, более широко включают мероприятия, инициируемые и финансируемые частным бизнесом.
Однако им присущи примерно те же системные недостатки формирования и реализации, которые затрудняют переход от оперативного к стратегическому мониторингу государственных проектов.
Предписываемое нормативными документами создание такого основного института стратегического планирования как государственные программы Российской Федерации должно было состояться в 2011 г. Но сейчас уже ясно, что этот процесс будет продолжаться долго. Сегодня можно констатировать, что система стратегического мониторинга и аудита реализации государственных программ и проектов в России пока еще не сформирована.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. http://www.socpolitika.ru/rus/social_policy_moni
2. Аакер Дэвид А. Стратегическое рыночное управление. 6-е международное издание / Пер. с англ. - СПб.: Питер, 2002.
3. Аралбаев Т.З. Построение адаптивных систем мониторинга и диагностирования сложных промышленных объектов на основе принципов саморегуляции. -Уфа: Гилем, 2003.
4. Басовский Л. Е. Прогнозирование и планирование в условиях рынка: Учеб. пособие. - М.: ИНФРА-М, 2004.
5. Бородушко И. В. Методология формирования системы контроллинга как инструмента государственного регулирования экономики. - СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2005.
6. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (с последними изм. и доп. от 29 декабря 2004 г. № 195-ФЗ) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; СЗ РФ. 2005. № 1 (Ч. I). Ст. 21.
7. Владимирова Л. П. Прогнозирование и планирование в условиях рынка: Учеб. пособие. 5-е изд., пере-раб. и доп. - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2005.
АНИ: экономика и управление. 2017. Т. 6. № 1(18)
219
